乡村振兴中“治理有效”的实践路径与制度创新

浙江省建德市农业农村局（311600） 邹宗根

近年来，浙江省建德市把强化基层治理作为推进城乡一体化、加快农业农村现代化和助推“两个高水平”建设的重要环节，立足“乡村善治”，注重顶层设计，走出一条充满活力又和谐有序的乡村善治之路，为创建部省共建乡村振兴示范区夯实了基础。

1.实践路径探索

（1）党建引领乡村善治，挖掘社会治理内涵 为解决乡村社会治理的系统性问题，基本形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村善治体系。大洋镇以党建为引领，发挥村银共建、党建联盟作用，构建“党建-善治-金融”稳固三角，打造村级善治特色品牌。在乡村善治指数中，从头雁指数、堡垒指数、廉洁指数、民主指数、经济指数、满意指数、信用指数、平安指数、文明指数、魅力指数等方面为乡村振兴保驾护航。钦堂乡葛塘村通过选好“领头雁”，“三年干了三十年想干的事”。莲花镇戴家村推出党员联户双向测评制，把群众的需求看在眼里、记在心里、落实在行动上，实现了村庄环境和乡村旅游的华丽转变；三都镇镇头村以“文化礼堂”为突破口，挖掘当年“镇头水库”故事，实现了从无特色、无优势、无产业的“三无”村，到有故事、有文化IP、有产品的“三有”村的转变；梅城镇城西村挖掘60 多年前得到毛主席长篇批示肯定的千鹤妇女精神，打造城西村的红色新名片。

（2）推“六事一日”工作法，自治功能不断强化 2012 年，全市各村全面推行农村“六事一日”工作法，开展“村民议事日、集体接访日”等为重点的村级运行、管理和为民服务活动，推动村级组织理事、议事、决事、办事、督事、评事等“六事”工作的民主规范，务实高效。着力打造“阳光村务”，村务公开栏建设全覆盖，每年开展村务公开和民主管理评定，实现村务公开规范化和透明化。坚持开展“自荐直选”。调动村民参与选举积极性，平均每届参选率均在93%左右。积极培育志愿服务队、文体活动队、纠纷调解队等村级“草根组织”。全市有村级“草根组织”700 余家，覆盖养老、环境、健康、调解、议事、教育等方面，为村级治理提供了有力支撑。

（3）“建功立德”文化挖掘，德治氛围日益浓厚 三国时期，吴国大将孙韶因屡建功勋被封为建德侯，寓“建功立德”之意，置建德县。近年来，全市启动“德文化”品牌建设三年行动，发布全省首个以地方文化为内容编制的标准体系—《德文化系列标准》。“建功立德”成为全市上下砥砺奋进的精神动力。全市有128家文化礼堂。广泛开展好媳妇、好儿女、好公婆和寻找最美乡村教师、村干部、家庭等评选表彰活动，发掘了一批村民身边平凡普通、默默奉献的优秀典型。推出道德银行“好家风信用贷”，为德文化示范村、最美家庭提供免担保免抵押信用贷款，助推农村诚信体系建设。

（4）“最多反映一次”治理创新，法治基础逐步夯实 2017 年，大洋镇麻车村为解决并村后信访举报、矛盾较多现象，按照矛盾纠纷发现在早、化解要快的思路，筑牢治理防线，创新推出了“最多反映一次”做法，实行“专窗专人登记梳理、村两委每周例会专题研究、村干部专责落实并反馈公示”，做到问题在一线解决、矛盾在一线化解、情绪在一线理顺、稳定在一线巩固、成效在一线体现。在此基础上，率先在全省实行“最多反映一次”代办服务，建立一支“六员”合一（业务员、协调员、监理员、检验员、宣传员、保障员）的全程代办队伍，群众在家就能享受代办员上门服务。同时，推动法律服务下沉，实现村级公共法律服务点全覆盖。组织司法人员、法律工作者组成法律志愿者队伍到村、社区，开展法治宣传。编撰《以案说法》读本，推行“一村（社区）一法律顾问”，全市20%左右的村配备了法律顾问。

（5）“走村不漏户，户户见干部”经验探索，治理体系日趋成熟 2012 年，全面推行“驻乡进村访户”制度，乡镇干部全员参与，走访农户全覆盖，做到急事难事见干部、政策宣传见干部、化解矛盾见干部、项目推进见干部。同时，基层治理体系“四个平台”建设取得阶段性成果，目前下沉人员277 名、协辅力量275 名。网格力量实现全覆盖，全市有809 个专职网格员、649个兼职网格员。通过持续深化大走访活动，推动了工作、锻炼了干部、服务了群众、夯实了基础。

2.面临问题

（1）体制机制问题 一方面，管理体制不顺。乡村治理涉及多个部门，多头管理现象突出，导致自治、法治、德治未能形成有效融合。乡镇（街道）与基层自治组织的权力边界不清晰，农业农村的各项工作任务还是布置落实到村，村级组织行政化倾向日趋严重，缺乏治理活力。另一方面，治理机制不畅。村级小微权力边界不清晰，小微权力和服务事项相关法律制度散落在各类文件、法律中，干部特别是新任村干部不清楚、群众不明白，导致决策随意、执行失范、监管薄弱等问题。村民参与村务的渠道少，提想法、提建议的渠道不畅通。党员大会、村民代表大会往往是干部讲、群众听，村民讨论少、建言献策少。

（2）人才理念问题 一方面，治理人才短缺。农村精英流失严重，留下老、弱、病、残、妇、幼群体。党员、村民代表年龄老化，整体文化素质不高。农村党员中，35 岁以下仅占18%、60 岁以上约占35%、初中文化以下约占57%。部分村长期未发展党员，少部分村没有35岁以下党员。农村文化人才老化严重，出现断层现象。另一方面，理念有待转变。部分村干部工作简单粗放，没有坚持群众主体地位，不能有效激发村民参与村务的积极性。村民主人翁意识日趋淡薄，集体荣誉感减弱。少部分村民漫天要价，阻碍村级重点工程推进。村干部违法违纪现象时有发生，在工程建设、集体资产管理等领域专项整治中受到查处。部分村干部工作方式简单粗暴，导致矛盾激化。农村移风易俗任重道远，一些不良习俗仍在一定程度上存在，有的还呈愈演愈烈之势。

（3）主体自治问题 一方面，“政府大包干、群众边上看”问题依然存在。群众是乡村振兴的主体，但参与度不高，导致基层很多问题难以解决。改水、改厕、改路等基础建设被群众视为政府“分内事”，村民投工投劳难觅踪迹，甚至有村民认为庭院整治也是政府的事，认为“我整了自家的庭院，政府也应该补助”。另一方面，自主治理弱化，社会治理成本增加。不少村出现“空心化”倾向，基层自治能力较弱。在家的都是老人小孩，乡村传统熟人社会网络的瓦解，削弱了乡村自我服务和治理能力，很多矛盾纠纷无法自我消解，缺失了社会治理的内生动力，不得不依靠外力来治理，治理成本高，效果却不见得好。

3.制度创新研究

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照乡村振兴战略总要求，始终把党的集中统一领导作为核心要求、把夯实基层基础作为固本之策、把治理体系和治理能力建设作为主攻方向、把保障改善民生和促进改革发展稳定作为根本目的，不断深化“走村不漏户、户户见干部”经验，积极探索“自治为基础，法治为保障，德治为引领”的“三治融合”体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制，健全党组织领导自治、法治、德治相结合的社会治理体系，加快构建共建共治共享的社会治理格局。

（1）明确三个目标 一是以党建统领全局，以自治为基础，以法治为根本，以德治为引领，搭建多方参与治理的平台和渠道，鼓励引导社会和公众共建共治共享，推动政府治理、社会调节、基层群众自治良性互动。二是基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，党组织领导的基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。三是乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，力争乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。

（2）坚持五个原则 一是坚持党建党管。坚持和加强党对乡村治理工作的领导，健全党管乡村治理的领导体制机制，发挥党组织在乡村治理中的领导作用，为乡村治理提供坚强有力的政治保证。二是坚持民众民意。以群众广泛参与为出发点，把创新基层社会治理与满足居民群众需求结合起来，把解决问题的过程变成尊重民意、化解民忧、维护民利的过程，不断提升人民群众的获得感、安全感、幸福感。三是坚持互融互促。坚持自治为基础、法治为根本、德治为引领，创新自治、法治、德治结合的有效实现形式，推动“三治”融合、相互促进。四是坚持共治共享。推进协同共治，鼓励发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节，村民自治良性互动、成果共享。五是坚持创新创品。聚焦农民关心、社会关注的热点、难点问题，因地制宜创新乡村治理实践，健全体制机制，形成可复制可推广的乡村治理“建德品牌”。

（3）创新八个机制 一是聚焦引领力，探索乡村治理共建体制。用好“三服务”“联乡结村”“组团包干”等平台，健全“市级领导牵头联系组团、机关单位组团服务乡镇（街道）、组团竞赛年度捆绑考核”等机制。以事择人，抓人促事，探索村党组织书记县级备案制，抓实村干部资格条件常态化县级联审机制，实行新进村两委班子人员“凡进必审”，选优配强村党组织书记。深化民主议事中心、综治应急中心等“6+X”功能，推动基层党建与政务信息、基层治理四平台在中心多网联动，整合提升推进村级党群服务中心建设。二是聚焦协同力，培育乡村治理多元机制。健全党建引领、村社主责、群团协同、人人参与的多元机制，探索形成“在建设中治理，在治理中建设”的乡村善治的共治共享模式。发挥村党组织战斗堡垒作用，落实村委会、股份经济合作社主体责任，健全完善“五议两公开”制度，组织党员、村民（股东）代表在议事决策中宣传党的主张，执行党组织决定，开展党员联系农户、党员户挂牌、承诺践诺、志愿服务等活动。发挥团妇、老年协会、乡贤理事会等群团组织作用，协同参与乡村治理。注重培育农村志愿队伍、创新志愿服务项目，指导志愿服务常态化开展，让农村志愿队伍成为乡村治理的新生力量。倡导“人人都是保洁员”“人人都是宣传员”“人人都是调解员”理念，不断探索“人人参与”乡村治理的微单元模式。三是聚焦凝聚力，完善乡村治理组织机制。深化村级组织“塔基”工程，夯实村级“塔基”工程“24648”体系，重点抓好“三只雁”队伍建设，抓强“头雁”、招来“归雁”、培育“雏雁”。不断深化“走村不漏户、户户见干部”经验，深化农村“六事一日”工作法，全面推行村级组织运行“六基准”，由工作方法提升为村级运行的基本准则和村干部履职服务的工作原则。四是聚焦向心力，提升乡村治理融合机制。坚持以自治为基础，健全村党组织领导、村监会监督下的《村规民约》落实机制。坚持法治为保障，优化公共法律服务，实现公共法律服务平台全覆盖。坚持德治为引领，着力培育乡风文明，制定发布“道德银行”标准，全面推行“道德银行”建设，实现用群众身边的人和事教育群众，推进乡村德治。深入挖掘“千鹤妇女精神”“镇头水库故事”，弘扬“建功立德”精神，以文化人塑灵魂，围绕“家训育人、村规育民、文化育村”思路，探索“三治融合”发展新模式。五是聚焦覆盖力，健全乡村治理保障机制。切实解决村级组织承担行政事务多、各种检查评比事项多的问题，推动社会组织参与政府购买服务，减轻村级组织负担，促进乡村管理规范化。保障村级组织运转经费，减轻村级日常运转压力。按照“最多跑一次”要求，推进“四大平台”向乡村延伸，完善村便民服务中心功能，建立代办服务事项清单，打造农村田园社区，实现乡村治理集成化、信息化。深化民主管理“3+X”模式，引导和支持企事业单位参与村级治理，形成以群众自治组织为主体、社会各方参与的新型村（社区）自治体系。六是聚焦执行力，完善乡村治理运行机制。强化村级组织和村干部规范用权意识，力促清廉乡村工作出成效。健全村集体资产管理监督体系，强化审计整改落实情况督查。全面推行村级小微权力清单、负面清单，规范村级小微权力运行，从源头上防止小微腐败行为。明确村务公开栏范围和内容，确保及时、规范公开。七是聚焦革新力，创新乡村治理协商机制。推动村民议事会、道德评议会、红白理事会等组织的建立和作用发挥，实现协商经常化、规范化、制度化，实现“村民的事村民办、大家的事商量着办”。健全完善村民议事会，规范议事程序内容，扩大议事参与主体，推进村民代表联系户机制和“六项承诺”制度。探索“村民实践日”活动试点，打造属于建德的村民议事协商品牌。依托道德评议会，通过对好人好事和不文明现象的评议，以群众选群众、群众评群众、群众学群众的形式，实现用群众身边的人和事教育群众。深化移风易俗“管住村风”，推进乡风文明。开展“最美人物”评选活动，发挥榜样模范作用。八是聚焦创新力，推进乡村治理发展机制。着力在乡村治理集成化、精准化、规范化上下功夫。以智慧治理为支撑，建设统一高效的综合指挥平台，以推动力量下沉为目标，整合多方力量和资源，实现民情收集“一张网”、为民受理“一窗口”、综合执法“一队伍”、综合指挥“一平台”。充分利用现代信息技术，以城市大脑建设为主体，统筹推进村（社区）综合信息工作站标准化、规范化建设和“雪亮工程”平台一体化建设，提升视频资源共享能力，提升乡村治理智能化、精细化、专业化水平。