新常态下铁路内部审计的创新实践及作用

罗益华

【摘 要】我国经济发展进入以速度换挡、结构优化、动力转换为基本特征的经济新常态。近年来，铁路内审工作取得长足发展，经济新常态下铁路内审工作与时俱进，创新实践，审计从查错纠弊向绩效管理转变，审计在“促改革”“稳增长”“防风险”“抓作风”实践中，当好重大决策的督查员、资金或资产的守护员、权力运作的紧箍咒、反腐倡廉的捍卫者，在规范经营管理和促进铁路经济持续健康发展中发挥重要作用。同时，新常态下铁路内审工作面临新的更高要求，这就要求铁路内部审计要站在推动铁路企业改革发展、促进铁路经济科学发展的高度谋划和思考审计工作，推动铁路审计工作迈上新台阶，促进铁路事业持续健康发展。

【关键词】铁路内审;新常态;审计创新;审计监督

【中图分类号】F239.45 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）10-0149-04

0 引言

“十二五”期间，党和国家领导人提出“经济新常态”总方略，我国经济发展进入以速度换挡、结构优化、动力转换为基本特征的新常态。2014年10月国务院印发《关于加强审计工作的意见》，2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，为基层审计工作指明了方向，规划了新常态下基层审计工作的新航向。在此新形势下，铁路内审机构要把握新常态，瞄准新靶标，实现新突破，以推动上级重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，切实维护经济秩序和促进廉政建设，发挥审计监督和保障作用，形成权力制约长效机制，促进新常态下企业经济持续健康发展。

1 新常态下铁路内部审计的现状

近年来，为了独立开展内部审计监督、提高审计质量和效率，铁路内部审计在组织治理、实施方式、工作机制等方面不断探索实践，新形势下铁路内部审计工作取得长足发展。

1.1 铁路内审的独立组织模式，较好地保障审计过程

铁路企业建立了独立的内部审计监督体系（如图1所示），其主要由中国国家铁路集团有限公司（简称国铁集团）审计局及其下属的18个铁路局及3个专业运输公司的内审机构组成。在“一把手”直接领导下，总会计师协管内审机构，上级内审机构对下级内审机构进行业务管理和指导。国铁集团审计局对铁路局等下级单位进行审计并对董事长负责，铁路局内审机构对管辖单位进行审计并对铁路局董事长负责。这种组织模式和审计监督体系的建立确保了政令畅通，增强了内审机构的独立性和权威性，有利于问题整改的闭环管理和审计作用的发挥，使得内审部门能够更加客观、公正、深入地开展审计工作，做出的审计建议也能够得到更加有效的贯彻执行。

1.2 铁路独特的内审实施方式，较好地提高审计效率

首先，实现资源共享，避免重复审计，铁路经营业绩审计、经济责任审计、财务收支审计等常规审计项目的审计成果和纪检监察等部门的检查结论均可相互利用，而且对于以前年度清查出的历史遗留问题，审计不在当时的发生、发展环节上过多地纠缠，而重点关注新常态下发生的新情况、新变化及被审计单位采取的措施上。其次，审计把握新常态下经营管理中的关键节点，着重关注涉及铁路安全生产管理中的重大业务事项和大额资金使用等高风险领域。最后，根据铁路行业特点，审计着重关注新常态下基建、机务、工务、车辆等铁路支出大户的资金流向，加大建设工程、设备物资、业务外包等集中采购招标的审计监管力度，对评标、定标全过程跟踪审计，发现问题立即要求整改。

1.3 审计人力资源的统一调配，较好地利用有限审计力量

当前，国铁集团和铁路局两级企业的内审机构在人员编制及业务技能难以满足现行工作的情况下，为完成较大的审计任务，实行内部挖潜，优化配置现有审计人力资源，对审计组成员进行动态组合，打破上下级审计机构和其他业务职能部门的界限，统一调配人事力量，集中优势资源，组成技能齐全、优势互补的综合审计组，最大限度地发挥审计人员的潜能。这样不仅可以较好地利用有限的审计力量，而且实现了全员轮岗交流，增强了审计人员综合能力及适应能力，为保证新常态下的审计质量提供了支持。

2 新常态下铁路内部审计的创新实践及作用

经济新常态下，铁路内部审计工作与时俱进，创新实践，在促改革、稳增长、防风险、抓作风的审计实践中，审计督促铁路重大改革决策和制度的有效执行，规范权力运作，提高经营结果的真实性和效益性，保障重大经济事项的合法性、合规性，并在风险控制中发挥重要作用（如图2示）。

2.1 创新开展“促改革”的审计实践，为铁路重大决策当好督查员

2012年、2013年国内生产总值（GDP）分别同比下降1.5%和0.1%。由于国家经济增速回调，因此导致全国铁路货运量在2012年首现13年以来负增长，且增速下滑幅度较大，铁路货运量与货运周转量分别同比下降0.7%和0.9%，国铁货运量更是下降1.8%。2013年铁路货物运输市场份额为8.49%，同比下降0.55%。国家经济从高速增长转为中高速增长的新常态背景下，2013年5月中国铁路总公司进行全路货运改革，加大经营机制转换，以遏制铁路市场份额下降，稳定铁路货运量增长。

为规范铁路货运改革重大政策措施的执行和改革部署的落实情况，在中国铁路总公司审计局的组织领导下，依据总公司审计局《货运改革专项审计指导方案》，南宁局审计机构对本单位的货运组织改革情況进行全面跟踪审计，审计组对货运业务流程运行进行了实地检查，并抽查了南宁货运中心及其下属部分营业网点。审计中，检查货运改革过程中资源整合单位遵守财经纪律情况，揭示了政策推进后的执行效果和存在问题，督促整合单位采取积极措施，加大审计发现问题的整改力度，规范整合单位的经济行为，强化纪律保障，以保证货运改革顺利实施。

该次审计对新常态下铁路货运资源的合理配置、业务流程的规范运行和运输效率的高效运转及政令畅通具有一定的促进作用，在新常态下为推动深化铁路货运体制改革的有效落实，发挥“助力器”作用和审计监督的保障作用。

2.2 创新开展“稳增长”的审计实践，为铁路资产或资金当好守护员

2.2.1 节支降耗、稳增长，践行绩效管理审计

众所周知，“利润=收入-成本”。为获取企业高额利润，唯有增收节支，而在“收入”一定的情况下，只能节支降耗，提高资产或资金使用效率。为此，在铁路运输收入难有大幅增长的新常态下，审计向运输生产、提高效率效益领域拓展，近几年南宁局审计机构重点开展了专项移动设备管理审计和铁路货运价格管理审计、货运运输装卸设备管理审计、工务大修支出管理审计、建设单位管理费审计等绩效管理专项审计项目。

在货运中心运输装卸设备管理的专项审计中，审计组深入到货运营业所及所辖的货运营业部进行现场调查，对各站点的运输装卸设备进行账、卡、物盘查核对，对运输装卸设备运用及租赁情况、运输装卸设备的能耗是否合理、设备维修保养业务外包是否审批等11个方面的内容进行检查，对“部分装卸设备账实不符”“装卸设备出租价格偏低”和“个别单位在自有装卸设备未能充分利用的情况下，仍向外单位租赁装卸设备，增加了运输成本支出”等若干方面的问题进行披露，同时针对问题产生的原因进行分析，并提出改进建议，审计在铁路运输设备使用中的成本控制、规范管理和使用效益等方面发挥了监管和保护作用。

在工务大维修工程预算与实际支出管理审计中，南宁铁路局审计发现工务系统存在“大修项目未实施，支出提前列支成本”“部分大修工程成本列支的材料数量、种类与预算存在较大差异、大修定额不符合现场实际”等突出问题，对此提出了具体的审计建议，为新常态下铁路运输安全生产大局及节支降耗发挥了“卫士”保护功能的作用。

2.2.2 防范工程领域风险，践行建设资金审计

截至2019年底，南宁局集团公司全局营业里程达5 819 km，其中高铁里程为1 880 km，广西高铁里程位居全国前列，建设规模之大，标准之高，投资数量之多在南宁局集团公司建设史上前所未有。新常态下，铁路基建项目投资逐年增长，如何才能有效维护建设资金安全，防患资金风险，对铁路内审工作是一个极大的挑战。

2019年，南宁铁路局审计机构对黎湛铁路电气化改造工程、南昆铁路南百段增建二线工程等3个重点大中型铁路基建项目实行了同步跟踪审计，审计发现问题近22件，其中，建设资金管理方面的问题占比为90%，建设资金使用方面的问题占比为10%。通过内部审计，在资金到位及拨款支付、申请采购及决策审批、工程进度及验工计价等各个环节查找管理漏洞，识别并防范内控风险，监督、维护、保障建设资金依法、合规、安全地管理和使用，努力做到尽早发现存在的问题，尽快解决在建设过程中，提高建设资金的使用效率和效益，促进铁路建设项目有序实施。

此外，对职工集资合作建房工程和计划投资额在300万元以上及部分计划投资额在300万元以下的关乎职工切实利益的生活、生产工程项目进行全过程跟踪审价。2019年，南宁局审计机构出具2份《工程结算审核报告》，审价核减投资额190.07万元。审计对促进项目主办单位、预算编制及审核单位、施工及监理单位加强工程管理，完善工程内部控制，防止投资损失及浪费，以及实现投资效益最大化发挥了积极的作用。

2.3 创新开展“防风险”的审计实践，为铁路权力运作当好紧箍咒

2019年，根据南宁局集团公司人事部门委托，审计机构通过统筹安排，实现了“逢离任必审计”的经济责任审计管理目标。审计中，坚持围绕领导人员的经营决策行为、经营管理行为、政策执行行为、自我约束行为开展审计，进一步强化新常态下对领导人员“三公”经费、领导人员履职待遇、业务支出管理情况和“三重一大”执行情况的审计监督，对审计发现问题进行剖析、明确相关责任，出具审计结果报告，对领导人员任职期间经济责任履行情况做出客观公正、实事求是的评价。

2019年，南宁铁路局审计处共完成经济责任审计项目28个，共查处问题140件，涉及问题金额9 809.2万元，提出审计建议140条，被采纳140条。经济责任审计在铁路企业职权运行监控体系中发挥着无可替代的作用，通过强有力的审计监督，维护新常态下铁路企业经济秩序，提高资金使用效益，防范廉政风险，为企业一把手依法履职加强约束，为铁路国有资产保值增值提供保障。

2.4 创新开展“抓作风”的审计实践，为铁路反腐倡廉当好捍卫者

南宁局集团公司审计部重点围绕国铁集团和集团公司关于改进作风、加强廉政建设和厉行节约、反对浪费的相关规定及要求，单独或与常规审计结合，加强对新常态下“三公”经费、会议费、楼堂馆所建设等审计监督，促进作风建设。同时，关注单位部门私设“小金库”、汽车管理等问题的整改落实情况，巩固教育实践活动成果。

在“三公”经费审计中，一是加强公款消费预算管理、严防“小金库”的审计力度。着重关注预算内公款消费标准是否严格控制、公款接待的支出标准是否严格实行上限制度，超标一律由个人承担，预算外要严防资金形成“小金库”而为公款消费打开一扇方便之门;二是完善公款消费使用和报销程序的审计力度。要求公款接待必须提前履行报批程序，报销人员应提供公款接待来函、详细人员名单、消费明细、单位领导意见及经手人签字等。2019年，南宁局集团公司审计部联合集团公司纪委组成检查小组，对于各单位不规范使用的招待费责令经办人全额交回。

3 新常态下铁路内部审计面临新的更高要求

在全面深化改革的新形势下，审计在国家治理和企业改革發展中的地位和作用越来越重要。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是八大监督之一，赋予了审计工作新的职责和新的使命。国铁集团党组根据国家经济发展新常态对铁路工作的新要求，提出以创新发展适应新常态、开创新局面，对铁路内审工作提出了新的更高要求。

3.1 加强内审工作是推进铁路管理体制创新的需要

新常态要求国铁集团推进管理体制创新，2019年总公司实行新的预算管理办法、盈亏考核办法、完善收入分配政策等，上述政策措施的执行情况和效果，直接影响铁路改革发展的进程，需要审计机构主动作为，履职尽责，发挥好保障作用。一方面，铁路内审要转变思想观念，转换思维方式，正确把握改革和发展中出现的新情况和新问题，积极推动铁路改革，破除阻碍发展的制度约束，形成新的制度规范;另一方面，审计机构重点要对配套政策的部署、推进和执行情况进行全面监督检查，督促认真执行，结合管理政策实施中遇到的新情況和新问题，及时向主管部门反馈、促进政策办法不断改进完善，更好地发挥作用。然而，在全面深化改革背景下，面对改革“中梗阻”或重大政策落实不到位情况，审计将以何种方式促进？审计提出的建议又是否有效可行？这是铁路内审人员直面的课题难点。

3.2 加强内审工作是落实依法经营、规范管理的需要

近年来，国铁集团适应经济新常态的要求，进一步强化了所属铁路局集团公司的市场主体地位，落实市场经营权责，同时要求企业讲纪律、守规矩，履行企业的社会责任，依法经营，规范管理。加强对所属企业监管，审计是最重要、最直接、最准确的措施之一，审计机构责无旁贷，是新形势下审计机构的一项重要职责和任务。从近几年审计检查的结果看，国铁集团及所属单位在预算、资金、工资、对外投资、安全资金使用等方面还存在不少不规范甚至违规违纪问题，迫切需要继续强化审计监督。各级铁路审计机构和人员务必增强责任意识、忧患意识，继续加大审计力度，督促企业严格遵守国家和国铁集团各项法律法规、依法合规经营。

3.3 加强内审工作是推进铁路集约化经营的需要

新常态下，国铁集团将全面推进经营方式转变，所属铁路企业要牢固树立过紧日子的思想，严格执行全面预算管理，努力增收节支，加大资产经营开发力度，拓展开发领域，提高企业经济效益。在推进集约化经营过程中，铁路审计机构应该利用自身的专业优势及对本企业经营管理比较熟悉的有利条件，积极发挥堵漏洞、防风险、促管理、提效益的重要作用。各级铁路审计机构要把绩效观念和风险意识贯穿于审计始终，一是重点加强对收入、成本、物资采购、设备使用效率等审计监督，堵塞管理漏洞和损失浪费，促进企业把钱用在刀刃上，提高资金设备使用效率;二是加强对执行国家有关政策、决策程序、内部控制等风险点的审计监督、评价，加大对履职不到位问题的审计力度，及时提出预警和防范风险的建议;三是给主动作为者一定的空间，既不能拿着不符合改革发展要求的法规制度去条条对比，更不能被不合时宜的部门规章、地方性法规束缚手脚。

3.4 加强内审工作是规范完成大规模铁路建设任务的需要

近年来，国铁集团认真落实国务院关于加快铁路建设的部署，主动承担铁路建设主体责任，加快推进铁路建设，“十三五”时期，铁路固定资产投资超40 000亿元，年均投资8 100亿元，比“十二五”时期高15%。如何促进规范完成铁路建设任务是当前和今后一段时期铁路内审工作面临的重要责任。从铁路各级审计机构对建设项目审计的结果看，仍存在建管费超支、违规发放奖励补贴、虚假验工计价、虚列建设成本和施工单位使用假发票、违规采购甲供物资、农民工工资发放管理不规范等方面问题。建设投资持续高位，容易产生虚报投资完成、转移挪用建设资金等违规违纪问题，需要继续加大对建设项目的审计力度。各级铁路审计机构应贯彻落实中央巡视组关于“工程建设领域审计监督全覆盖”和国铁集团“全覆盖、无遗漏”的要求，统筹安排审计资源，组织对大中型建设项目进行审计，实现在建设期内审计全覆盖。其中，建设期3年及以下的至少安排1次审计，建设期超过3年的，至少安排2次审计，将2019年销号但尚未审计过的建设项目及2019年以前连续2年未审计过的建设项目作为必审项目，以促进新常态下铁路建设项目的顺利实施和建设资金规范管理。

3.5 加强内审工作是加强作风建设的需要

党的十八大以来，国铁集团和所属单位认真执行中央出台的“八项规定”等系列制度措施，有力地推动了作风转变，取得了显著成效，但作风建设永远在路上，不少作风问题整改还没有到位，一些问题还出现反弹，构建崇尚节俭、反对浪费的良好作风任重道远，这要求内审部门对作风建设的检查，仍须持之以恒，常抓不懈。近年来，国铁集团及所属单位落实中央要求，陆续出台了党风廉政建设责任制实施办法、机关改进作风的“五项规定”，以及有关培训、会议、差旅、接待等管理规定，这些规定均对审计监督提出了明确要求。从近年来审计检查结果看，私设“小金库”、公款旅游、超标准配车、违规列支会议费等问题依然存在。各级铁路审计机构务必要负起责任，切实完善审计监督机制，重点查处对党中央、国务院重大政策措施落实不力，上有政策，下有对策，有令不行、有禁不止等问题，特别是对一些领导干部顶风违规，违反中央“八项规定”精神，违反廉洁从业规定，徇丝舞弊、中饱私囊、失职渎职等，坚持“零容忍”，坚决查处，发挥审计在新常态下反腐倡廉建设中的独特优势，促进作风转变。

4 结语

新形势下，铁路内部审计任务越来越重，审计领域不断拓宽，要求也越来越高，铁路内部审计已从查错纠弊向绩效管理转变，认识“新常态”，领会经济发展的阶段性特征，对把握审计工作有现实的积极意义。在新常态下，立足现实，感知经济增长下行和财务风险的压力，这就要求铁路内部审计人员要有较高的综合分析和概括能力，具有全局性、全瞻性的创新思维，要站在推动铁路企业改革发展、促进铁路经济科学发展的高度谋划和思考审计工作，积极作为，推动铁路审计工作迈上新台阶，促进铁路事业持续健康发展。

参 考 文 献

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[3]张平.国家审计发挥作用的机制与评价[J].中国审计，2010（24）：16-17.

[4]郭周克.对国企权力运行监控机制建设的思考[J].中国监察，2010（12）：51.

[5]百度文库.2013年铁路货运行业分析报告[J].http：//wenku.baidu.com/view/af930135a2161479171128d1.htm，2014-02-13.