浅论刑事申诉公开听证制度

摘 要：刑事申诉公开听证制度具有保障申诉复查活动的实质化和公正性，切实发挥刑事申诉检察部门职能的作用。当前，该制度的框架已初步形成，且已经在实务中取得较好的效果。但同时也暴露出公开听证制度的制度设计存在一定缺陷，制度运行亦出现不容忽视的问题，导致实践中刑事申诉程序的功能发挥不足。规范刑事申诉听证程序的启动条件，完善听证专家遴选制度，同时，明确听证专家地位，强化听证评议意见的约束力，可以强化刑事申诉专家听证制度的作用发挥。

关键词：刑事申诉;公开审查;公开听证;专家咨询制度

刑事申诉公开审查在2000年《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规则（试行）》便有了规定，2012年《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》和2014年《人民检察院复查刑事申诉案件规定》的出台更是推动刑事申诉专家听证制度向前迈进。在从试点到正式确立再到不断完善的十余年中，刑事申诉专家听证制度无疑取得了颇丰的成效，初步实现了其应有的制度功能。但同时反映出的制度設计和制度运行问题也不容忽视。

一、程序启动：案件范围界定抽象化

在我国，刑事申诉公开听证的启动主要集中在人民检察院，人民检察院更具办案工作需要可以采取公开听证的形式，进行公开审查（《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第4条），具体来说在刑事申诉公开审查程序中，对于案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等案件，人民检察院可以适用公开审查程序（《申诉须知及刑事申诉案件公开审查程序规定》第5条）。从目前我国检察机关推行的刑事申诉公开听证来看，具体的程序规定多为内部规范文件，主要起着指导和参照的作用。公开审查案件范围界定的抽象化，会使得在实务中各地在处理过程中存在随意性，对于是否情动公开听证程序上具有过大的裁量权。有些地区的检察机关对公开听证的适用顾虑较多，会将除案件本身的因素考虑在内而拒绝或者逃避对申诉案件进行公开听证。

过于弹性的适用规定使得实践中的适用情况不一，程序的启动缺乏法律强制性。其次，不启动听证程序对于检察人员来说不存在任何不利影响，在检察机关决定不启动听证程序后，申诉人缺少救济途径。申诉案件审查中公开听证程序的设计初衷是增强办理刑事申诉案件透明度，保证办案质量，而弹性适用的规定，使得检察机关内部的动力不足，缺少责任的追究，亦会失去一种外在的强力[1]，二者致使各地区各案件的适用情况不一，不同地区的申诉办案人员能力的差距越来越大，一定程度削弱了制度价值[2]。

二、公开听证的参加人员

听证员准入：选择程序缺少规范性

目前刑事申诉案件公开审查程序中听证员的遴选仍缺乏规范性，相关法律仅要求听证员与案件没有利害关系，但对听证员具体是从何处选出以及如何产生却无具体的规定。并且对不同的案件中听证员的素质是否进行不同的要求亦没有提及，刑事申诉案件听证员的遴选并没有形成一个规范、长效的机制。“人民检察院营房邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或申诉人所在单位、居住地的居委会、村委会以及专家、学者等以及其他社会人士参加”力求将所有社会人士纳入选择范围，虽然满足了听证代表的广泛性，但过于广泛不仅使得听证员的遴选缺乏规范性，实践中缺少选择依据，另一方面，进入申诉环节的案件往往相较于一般的刑事案件更加复杂，案件内容涉及各个领域，一般的听证员可能不具备对全案进行把握并对其作出听证评议的能力。[3]

在一些地区的检察机关刑事申诉部门更是成立“专家咨询库”，旨在将其作为专门的第三方为申诉案件办理开展咨询、论证、指导工作。并且对个案提出实时性的意见和指导，为推进刑事申诉检察工作提供理论和智力支撑，值得肯定的是该设计可以解决现行检察机关刑事申诉复查制度的缺陷。但听证人员选择程序的片面性，也不利于申诉人接受听证结果。

在实务中，参与听证程序的听证员的确定完全是由检察机关一方掌握，而听证员的选任、素质、中立性都决定了整个申诉案件听证会开展的效果[4]，听证员要选谁、怎么选都是检察机关说了算，缺少与申诉人的参与，缺少透明性和民主性。实践中的人民检察院往往是向人大、律协或者居委会发出聘请函后，又由相应的机关派出人员参与听证，由此导致在选择的时候，可能会夹带一些感情色彩，影响听证员如实、准确地对案件事实和证据予以认定并发表公正意见。

三、听证评议：效力有待提高

听证评议意见是根据多数听证员的意见作出的听证最后的形成意见，可以说是整个听证程序最重要的一部分，其效力如何直接关系到申诉人的合法利益，关系到听证开展的严肃性和实效性。各地司法机关在试行刑事诉讼听证的过程中，更加关注听证的形式功能，如听证会是否公开透明，听证人员是否广泛，听证会是否有媒体参加等等。相比，对于听证的效力往往重视不够。[5]从我国检察机关申诉案件公开审查的规定来看，听评意见缺乏应有的约束力。一般而言，听证会根据听证过程制作听证笔录，但是如何适用听证结果，听证人员发表意见的效力如何，没有进行严格地规范。[6]听评意见实际上只是作为检察机关作出是否抗诉决定的参考意见，对检察机关作出决定的约束力不足。一定情况下可能导致检察机关对听评意见不太重视，听证评议意见有可能被忽略，其采纳率缺乏保障。如听证评议意见和检察机关作出的原处理决定不一样，或出现检察机关不愿意接受的结果，基于各种原因避免纠错的情况下，此时可能会维持检察机关的原处理决定，使听证会流于形式。

四、听证程序的完善

（一）规范公开听证程序启动

以法律的形式对该制度予以确认和规范，可以使得公开审查制度有明确的法律依据和支撑，规范检察机关在法律正当程序内行使权力，防止权力滥用，避免随意性。现行我国检察机关刑事申诉案件公开审查程序的启动条件过于笼统，缺乏可操作性。应当明确公开审查的案件适用范围，只有更加明确、具体，才能使公开审查的启动更具规范性。

对检察人员办案进行严格责任追究，可以有效规范检察权的行使，防止恣意。由于我国检察人员对于刑事申诉案件公开听证程序的启动没有任何制约、责任和压力，因而导致启动比较难。为此要赋予申诉人对刑事申诉公开听证程序启动以相应的权利保障机制，即申诉人的控告权。检察机关应当启动而不启动，申诉人可向上级检察院控告，上级检察院应当责令有关检察人员依法启动并建议有关检察部门作出相应处分。

（二）完善听证员的遴选

申诉听证员自身地位以及素质的如何关系到其是否能够作出公正的听证评议意见。所以，这就需要建立一个公正、高效的听证员遴选制度，以保证听证员在听证会上发挥其应有的价值。[7]笔者认为对申诉听证员进行一个统一的资源备库和管理很有必要，可以解决实践中临时召開申诉听证所带来的不便。通过在社会中选择符合申诉听证会要求的人员，将其基本情况录入数据库，同时将其基本情况向社会公开，接受监督并对其实施统一管理，形成听证员遴选长效机制。

其次，根据申诉案件的复杂性，在选择时应当保障听证员的专业性，尤其是一些涉及专业领域（如金融领域、知识产权领域、医学领域等）的案件。听证员在刑事申诉案件听证会中不能充当陪衬，要能够独立思考判断，有发现案件错误的能力并提出高质量的申诉评议意见，因为其评议意见最终可能决定着申诉案件的实体走向，关乎申诉人的合法权益。

（三）强化听证评议意见的约束力

从我国申诉公开审查关于听证评议意见的规定来看，其对检察机关作出决定的约束力不足，程序规定听证评议意见只是作为检察机关作出决定的重要参考。为了保证刑事申诉公开审查的公正性和严肃性，保障刑事申诉公开审查的效果，有必要强化听证评议意见以一定的约束力。直接赋予听证评议意见法律强制性，非司法人员的听证评议意见具有法律效力，能够直接引起刑事再审的做法，不符合我国当前的司法实际，且在实践中也不具有可行性。[8]

因此，笔者建议可采用折中的做法，当作出的听证评议意见与案件承办人的处理意见一致时，应当依照听证评议意见作出决定。而案件承办人提出的处理意见和听证员的听证评议意见存在重大分歧，不能得出一致结论，应当将公开审查听证情况记录及其听证评议意见提交刑事申诉审查委员会，由其结合听证评议意见、承办人员的意见以及案件的全部案卷、听证记录作出决定。同时赋予听证员及申诉人复议权，可以向检委会或上级检察机关复议，复议机关必须在规定时间内公开答复申请复议人并充分说明不采纳的理由。[9]相比只作为重要参考依据的模糊性规定更具明确性和约束力，可最大限度保障刑事申诉公开审查的开展效果。

五、总结

申诉是我国法律明确赋予公民的一项权利，是作为一种诉讼外的特殊程序发挥保障人权的特殊救济手段。我国刑事申诉案件的听证程序中人民检察院在听证程序的启动、听证员的选择以及评议意见的采纳都掌握了绝对的决定权，这对于申诉人的权利的保护是及其不利的。对于听证程序的启动条件予以规范的确定，减少程序启动的难度，在听证员的选择上增强选择的透明度和人员的专业性，同时借鉴其他程序的经验保证评议意见的约束力，让刑事申诉听证程序充分发挥制度的价值。

[参考文献]

[1]参见王祺国：《论刑事申诉制度的诉讼化改造——以检察机关办理刑事申诉案件为切入点》，《法治研究》法治研究，2018年第2期.

[2]参见张宝印、周习武：《刑事申诉案件公开审查制度的构建》，《人民检察》2018年第16期，第34-27页.

[3]参见孙珊：《刑事申诉专家咨询制度初探》，《江西警察学院学报》2019年第1期.

[4]参见谌爱华：《关于听证主持人制度的法律思考》，《上海大学学报》2006年第1期.

[5]参见张春明、穆彤、杨飞：《刑事申诉案件审查听证制度的程序设计》，载《人民检察》，2014年第5期.

[6]《刑事申诉案件公开审查规定》第二十三条：“复查案件承办人根据已经查明的案件事实和证据，结合听证评议意见，依法提出对案件的处理意见。经部门集体讨论，负责人审核，报分管检察长决定。案件的处理意见与听评意见不一致时，提交检察委员会讨论。”

[7]参见万龙：《可否探索建立统一的听证员数据库》载《惠州日报》，2015年第F02版.

[8]参见：刘计划、尹伊君、罗绍华：《如何强化刑事申诉案件公开审查的力度与效果》，《人民检察》，2018年第13期.

[9]参见王晓岚、李伟智《刍议完善刑事申诉案件专家听证制度》，《犯罪研究》，2019年第5期.

（作者单位：华东政法大学，江西 上饶 334000）