精准扶贫背景下的基层治理创新研究

彭建涛

摘 要：改善基层治理状况和提升基层治理能力是消除贫困的主要着力点之一，精准扶贫与基层治之间存在着很强的关联性。深入推進精准扶贫的进程中，我们面临着一系列结构性和非结构性制约因素。探索出一条精准扶贫和基层治理的可持续发展之路是精准扶贫研究中避无可避的论题。

关键词：精准扶贫;基层治理;创新

精准扶贫实质上是国家通过二次分配，对贫困地区和贫困人群进行资源输入的贫困治理举措，为贫困地区的发展带来了机遇，也有力地推动了贫困地区的综合开发，实现了大批贫困人口的脱贫致富。当前有关精准扶贫的研究成果颇多，具有重要的价值。然而，已有的研究要么侧重于精准扶贫的理论分析;有的侧重于分析精准扶贫的难点和制约因素，有的主要探讨精准扶贫成效、存在的问题。对于精准扶贫背景下的基层治理问题却着墨不多。在扶贫工作中存在发展经济和基层治理双重目标，改善基层治理状况和提升基层治理能力是消除贫困的主要着力点之一，理应成为精准扶贫研究中的题中之义。精准扶贫与基层治理之间存在着很强的关联性。探索出一条精准扶贫和基层治理的可持续发展之路是今后精准扶贫研究中避无可避的论题。

一、精准扶贫成败系于基层治理水平

精准扶贫是扶贫理念的重大创新，这将有助于解决长期以来扶贫开发工作中底数不清、目标不准、效果不佳等问题。这一扶贫新理念有利于将国家扶贫政策和扶贫资金视作“唐僧肉”予取予夺问题的彻底解决，有利于将扶贫工作长期以来形成的“大水漫灌仅湿地皮”痼疾真正消除。精准扶贫贵在精准、重在精准，但成败系于基层治理水平。也就是说，精准扶贫的成败关键在于基层的治理方式和治理能力的同步跟进。

（一）基层治理方式好坏事涉精准扶贫成败。

在贫困地区的精准甄别上能否做到公正、公平，能否从根本上遏制个别地区争抢“贫困帽子”现象;在贫困人口的精准识别上，条件差不多的农户，为何有的被识别为扶贫对象，有的却没有。这些背后的逻辑指向均是地方治理方式好坏的重要体现。因而，确保贫困地区、贫困人口一个不落地精准脱贫，需要制度设计和实施无差别“合拍”，这就要打破基层政府一些旧有的治理方式，需要完全摒除原有执政模式中出现的主观、不民主的坏作风，真正树立中央倡导的权为民所用、情为民所系、利为民所谋的执政新风。

（二）基层治理能力高下关乎精准扶贫成败。

贫困人口找出来了，贫困村庄找出来了，如何确保中央政策目标不落空，各类资金用在刀刃上？责任是否清晰、认识是否到位、作风是否扎实、方法是否得当，某种程度上决定了扶贫的成败。这其中必须依靠那些大刀阔斧地进行制度变革的基层干部，大量如是的基层干部能否进入领导视野是治理能力的核心内容;同时大量基层扶贫干部能否锐意进取地进行扶贫攻坚，进而真正取得扶贫功效，这些也属于治理能力的范畴。

按照国际公认的扶贫理念，提高一个人的收入，主张从权力关系、土地制度、教育制度等方面进行改革，进而实现收入平等，这都是考验治理方式和治理能力的具体内涵。就我国的实际来看，笔者更愿意强调基层尤其是贫困地区治理方式的好坏和治理能力的高下，盖因其关乎精准扶贫之成败。

二、精准扶贫与基层治理的关联

精准扶贫的推进是对已有贫困治理体系和治理能力的重塑，基层治理状况对精准扶贫政策的实施及其效果所形成的影响不容忽视。一方面，精准扶贫是以经济发展为目的，它把贫困人群当作客体对待;而基层治理将贫困人群作为主体对待，这使贫困人群遭遇到了身份与价值的尴尬，也自然会给基层社会的治理带来难题。

（一）应该构建村民实现知情权、参与权和监督权的机制。

我们知道，社会建设内容十分广泛，一个易于操作的抓手是基层治理，即精准扶贫工作需要有村民的广泛参与、协商，实现村民对扶贫事务的知情权、参与权和监督权。其次，村民参与的社会资本提升效应。村民在参与中可以表达自己的利益诉求和意愿，经过大家协商，最后形成的扶贫资源分配、管理方案就具有了民意基础，也就具有了更大的合法性，方案也因得到大家的认同而容易落实。而在参与的整个过程中，村庄的团结以及村民对共建共享理念的认同都会得到增强，村庄的社会资本会得以提升。相反，一件违背公平正义的事情则会破坏村庄的团结，侵蚀村庄的社会资本。这类事情的发生固然是一时的，而它对于村庄社会资本的侵蚀则是长期的。那些不公正事件的负面记忆会长留在村民的记忆中，也会投射到村庄的日常生活之中。

（二）在扶贫资源的输入过程中，通过扶贫资源的使用能够实现短期脱贫的目标，但能否在资源输入停止的情况下实现可持续的稳定发展，是对基层社会治理提出的挑战。

基层治理不善将导致精准扶贫中资源分配的策略性行为或机会主义。具体来说，参与的内容有两类，一是扶贫资源的分配和管理须通过村民、村民代表的讨论协商，取得共识后方能推行，以使扶贫资源得到合理的分配和群众的认同;二是扶贫资源的监督。任何组织机构只要掌握了资源的分配，就掌握了某种权力，这时就要有一种制度安排和组织架构来制衡它的权力。精准扶贫工作中，需要注重建构通过村民参与实现民主决策、民主管理和民主监督的机制，以使贫困户的能力和村庄治理水平得以提升。

三、精准扶贫在“落地”"过程中面临的制约因素

（一）结构性制约因素

深入推进精准扶贫的进程中，我们面临着一系列结构性制约因素。以扶贫移民搬迁为例，我们遭受着土地承载力与环境保护的压力，比如：土地供应困难、移民搬迁安置地矛盾突出、人地关系紧张等;同时还面临着移民综合成本与资金困境，具体表现为资金缺口多、融资难度大、移民成本高等;另外产业支撑缺乏与生计脆弱也是扶贫移民搬迁的制约因素。某些地区产业发展缓慢、就业渠道狭窄、社会保障不足都使移民扶贫受到掣肘。

（二）非结构性制约因素

基层治理给精准扶贫带来的制约大都属于非结构性制约。“非结构性制约”更多是由于主体的主观能动性、态度和行為，以及参与机制、信息资源、公开承诺等对政策执行所产生的影响，这种影响尽管不如结构性制约那么明显，但是事实上起着不可低估的积极作用或消极作用。

首先，扶贫举措“遭冷遇”。按照政策设计初衷，精准扶贫要通过因地、因村、因户施策来提高扶贫举措的针对性，然而现实却是政府推行的扶贫举措屡遭冷遇。比如，精准扶贫中政府提倡的好的产业发展或农业种植模式，老百姓热情不高或大力排斥。为广大贫困户提供金融贷款、安全农宅等多项具有造血功能的措施，在有些地区却并未收到应有的效果。

其次，扶贫对象“边缘化”。精准扶贫是一个以减少贫困和摆脱风险为目标的政策过程，但它同时也是一个行政力量进一步介入基层社区的过程。精准扶贫会在某种程度上打破贫困地区原有的社会结构、利益格局，基层治理不善所导致的公共参与缺失等问题使扶贫对象在某种程度上进一步边缘化。

最后，扶贫制度“形式化”。精准扶贫的过程也是一个社会互动的过程，行政力量、社会力量市场力量以及群众的力量都可以在此过程中得到某种程度的呈现。实施精准扶贫政策，各级政府除了在当地的基础设施等“硬环境”方面投入大量的资金之外，还在社区治理、生计发展等“软环境”构建方面也出台相应的文件政策或规定。这些政策文件等制度设计，有的内容表述模糊，有的政策约束力相对缺失。在实施过程不可避免地出现了“形式化”问题。

四、精准扶贫中基层治理创新的路径

（一）实施“预防型治理”

在精准扶贫过程中，要实现基层治理与扶贫同步并举，就要在扶贫资源与治理机制方面将制度设计融入到扶贫开发规划当中去，实施“预防型治理”。对政府而言，预防型治理的基本价值目标就在于治理社会冲突。现实中的社会冲突不会完全消除，在扶贫中原本落后的农村又被“扶贫资源”的急流迅猛冲击，在农村利益格局重组中出现资源过分集中或者分配悬殊现象，可能引发大规模上访或群体性事件，需要有效预防。预防型治理的思维在于秉持公共利益的价值目标，采用一种事前预防的理念“化纠纷于未萌”，通过合理的预期机制设计有效地疏解社会不公和怨恨，在对基层民众诉求及时回应中，防止大的矛盾产生。

（二）推进“精细化治理”

面对精准扶贫实践中出现的上述困境或难题，需要具体的扶贫工作更为精心细致，从理念到行动、从政策出台到落地执行、从资源筹集到分配利用、从过程监管到效益评估，均要从传统的粗放治贫走向精细治贫。通过树立精细化的理念、建立精细化的踏准机制、立足精细化的致贫分析、构建精微的运行机制和进行精细化的制度设计以破解精准扶贫的困境。将精细化的理念贯穿于精准扶贫工作全过程。

（三）实行“多元化治理”

长期以来，政府主导的输入型扶贫弱化了贫困地区内生动力，这就需要通过基层治理创新来激活贫困地区的内生动力。多元化治理是激化贫困地区内生动力的不二之选。首先，要提升基层治理能力。“越贫困的地区，外力越突出，基层组织越软弱。应该在这些村设立村民理事会、乡贤理事会，让外部精英和内部乡贤有个共同发挥治理作用的平台。”其次，要完善基层治理体系，寻求治理的最佳支点。现在基层组织以行政业务为核心，村干部难以分出精力帮农民脱贫。而且，行政村是以行政力量将众多农民集合在一起的，难以让传统农村的有机联系发挥作用，抑制了农民内生动力和活力。由于社会扶贫瞄准更精准、社会扶贫力量不断壮大等原因，政府应该采取措施推进社会扶贫。政府的公共资源要向社会组织开放，要购买社会服务。政府应该与非政府组织形成互相信任的合作关系，并为社会扶贫健康发展提供制度保障。另外，要让贫困群众参与到贫困治理全过程中来，提倡贫困群众积极参与贫困人口的识别和评议，通过开展村民大会等方式让群众普遍认可的、需要扶助的“真贫”对象纳入精准扶贫范围。加强贫困主体和客体之间的互动交流，要充分了解农村贫困的问题、原因，并采取相应的措施。充分调动贫困群众参与到脱贫开发工作中来，坚决遇制“等、靠、要”等不良思想。

精准扶贫是一项极其复杂的工作。在精准扶贫的大背景下，应引导和帮助基层加快摆脱治理方式和治理能力的贫困。推进脱贫攻坚既要对真正需要帮扶的对象铲除“穷根”，也要注意规避和消除基层治理中的“穷根”。

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【基金项目】本文系2020年度阜阳市党校系统科研课题“精准扶贫背景下的基层治理创新研究”（项目编号：FYDXKT202022）的研究成果。

（作者单位：中共临泉县委党校，安徽 临泉236400）