TOD模式：开辟大城市治理的新路径

张凯豪

摘 要：城市资源向行政中心的天然趋附性，使得我国城市的空间布局呈现由一个中心向外辐射的格局。在城镇化的作用下，这一特征使得城市人口过度涌向向城市中心，从而带来如城市公共资源过度集中、生态治理成效低、城市远郊区域治理问题和城市社区治理难题等亟待解决的问题。本文提出通过TOD模式来推动公共资源向外平衡、改善城市生态环境、增强政府对社会的宏观调控能力、推动社区治理共同体的发展。同时又对TOD模式可能存在的弊端进行分析并提出对策。

关键词：大城市治理;TOD模式

引言

大城市治理是我国国家治理的重要部分，随着城镇化进程的不断推进，我国的人口也不断往大城市和中等城市集中。据国家统计局2018年数据统计显示，我国城镇人口数量已经达到8亿并且呈现不断增长趋势。而城镇人口又主要的集中在了大都市当中，例如，在未来最有可能成为我国大都市群的“第四极”的成渝都市群也拥有了8千万居民，并且原本流向中东部地区的人口也在不断回流。在占全国百分之二的土地上生活着占全国百分之七的人口。由于原本的城市空间格局是以行政中心为核心向外辐射，导致越是靠近城市中心的区域发展越好，而远郊的区域则发展较为落后。进而导致了在人口分布上呈现“中心重，四周轻”的特点。随之而来的则是一系列的入学难、看病难、生态环境恶化等治理难题。

由于成渝都市群是我国重要的新兴都市群，如何治理及治理成效将一方面将决定其未来的发展程度。另一方面，也会给其他新兴城市群提供经验。为了提交一份让党和人民满意的答卷，成都市政府出台了众多政策，当中有一条便是采用TOD模式（以公共交通为导向的开发transit-oriented development，下文统称TOD）来进行城市建设。下文将展开分析目前的治理难题以及论述TOD模式为何可以有效解决这些问题并对TOD模式在实行过程中可能出现的问题进行分析并提出对策

一、大城市治理难题的成因及种类

（一）公共资源分布难题

以成都市为例，以华西医院和四川省人民医院等为首的医院和成都七中、成都石室中学、成都实验外国语等中学也集中分布在中心城区。除此之外，大量的各行业龙头企业和商业中心也集中在中心城区。这样的分布格局导致居民趋向于居住在中心城区周围，而大量的人口涌入使得原本的空间和公共资源无法完全有效的提供给城市居民，从而带来高房价、入学难、就医难、生活环境急剧恶化等问题。

（二）城市生态环境治理难题

由于人口的过度集中，居住空间和工作空间的不足，导致绿化区域急剧减少。人口的急剧增加导致废水、废气的大量排放，使得城市的空气质量、水质量大大降低。近年我国各大城市的空气污染严重，就成都市来说，甚至出现主城区天空长时间呈现灰色状，这对于城市未来的发展是极其不利的。

（三）城市远郊区域的治理难题

城市中心区域和远郊之间发展的不平衡性导致出现城市之间发展的“凹陷区域”这样的区域往往聚居着大量的外来人口，又未形成成熟的社区，从而难以有效治理。这些区域不仅经济发展迟滞，并且在公共安全、医疗、教育等方面严重落后于城市中心区域。如果从“城市生命体”的角度来看，这样的情况下，生命体的主干是健壮的，但四肢却是瘦弱的。

（四）城市社区治理难题

城市社区治理难题主要体现在：1.城市人口大幅度增长，但原有的社区又无法承载这么多人口。2.由于较高的租房和买房成本，城市远郊地区成为外来流入人口的主要居住地，然而这些区域发展滞后，但相应的设施和服务及治理措施并没有及时跟上。3.大城市中，大多数的居民都需要去较远的地方工作，从而形成了一个“陌生人社会”。缺乏凝聚力和居民缺乏归属感使得难以推动社区治理的进程。

二、TOD模式如何在解决大城市治理难题当中发挥作用

TOD模式是以交通枢纽为中心，在一定范围内打造一个集医疗、教育、购物、工作、娱乐为一体的综合体。并且用先进的交通技术将各个综合体串联起来。在2019年规划的成都市第一批13个TOD项目便分布于地铁七号环线外缘至新都、龙泉、新津等远郊区域。这进一步的证明，采取这一模式的目的是将大城市的是推动城市远郊的发展来平衡整个“城市生命体”下文展开其具体作用。

（一）向外疏解公共资源，推进城市“生命体”平衡发展

在TOD的规划当中，通过在城市远郊地区建设完备的生活区域，来吸引城区人口的外流，从而有效的缓解上文当中由于人口过度拥挤带来的一系列问题。在缓解城市中心区域壓力的同时，推动了城市远郊地区的发展，并且不断填补大城市之间的“发展凹陷地段”以成渝都市圈为例，成都第一批TOD项目当中有接近半数位于东南方向，而成渝都市群中的另一极便是位于成都东南方向的重庆市。这一规划安排可以进一步加强两地之间的联系，同时促进两地的经济共同繁荣。

（二）改善绿化，建设公园城市

2018年2月，习近平总书记在视察成都时，首次提出“公园城市”理念，指示“要突出公园城市特点”，建好美丽新天府。作通过TOD模式将人口向城市外围疏解，同时也将城市的实际区域进行扩大，带来了更多的空间资源，政府和社会有更多的空间来进行绿化建设。成都市现已建成青龙湖、兴隆湖、白鹭滩等大大小小数十个湿地公园，这些湿地公园一方面可以有效的充当城市的“空调”同时也能让让城市居民的居住环境得到进一步改良。

（三）进一步加强政府的宏观调控能力

TOD模式利用了大城市发达的轨道交通，将大城市划分成了多个在空间上独立但又联系非常紧密的小区域，在社会正常运转的情况下，便利的交通保证各个区域之间的紧密联系。当发生特殊的紧急情况，又可以给政府提供迅速控制局面的工具。当发生紧急情况需要时，政府可以通过对轨道交通的管控，来迅速地做出反应，稳定社会，汇集资源，从而有效的将危害降到最低。

（四）进一步推动社区治理发展

TOD模式将使得在原本城市远郊地区建立起来一批新社区，有了足够多的企业和医院、学校等，居民在家附近就可以工作、入学、看病。在较短时间内，可以构建起有效的多元社区治理模式，治理主体也可以更多地参与治理当中，推动社区治理共同体的发展。

三、TOD模式可能存在的不足及对策

（一）政策扶持滞后

由于政策的出台需要经过一定的程序和耗费一定的时间。因而如果在TOD区域硬件设施皆已建设完备，如果相应的政策没有出台，那么企业、学校、医院等推动地区繁荣的关键单位也不会积极的入住新区域。因此，在建设TOD模式过程的同时甚至开始建设之前便要完善相应的政策。在税收、租金、补贴、福利等方面予以倾斜来保障这些单位在新区域的扎根及发展。

（二）竞争机制的不完善，导致出现企业垄断整个区域的现象

TOD模式下，最先进场的主要是房地产企业，例如位于成都市新津区的TOD便是主要由中南地产来进行打造和宣传。虽然企业高效率的运作可以使得TOD模式下新建的区域迅速引入人口，但不得不面对这样一个问题：便是这一类地产企业占据很大的竞争优势，从而可能会出现在此区域内的商业会被这一类企业占据大部分甚至是形成垄断。因此，必须在这之前形成完善的制度，避免这些企业形成垄断，打造公平、开放的营商环境，从而保证TOD社区的发展活力。

（三）原本的公共服务机制发展滞后于新型城市格局

TOD模式使得原本属于城市远郊的地区逐渐发展繁荣之后，城市政府所需要提供公共服务的区域也将扩大。在不断精简机构这一大的背景下，政府难以在各个TOD区域设立各种机构和招募更多的人员来提供公共服务。而这样的情况可能会使得政府在TOD社区治理当中的缺位。针对这样的情况，一方面要继续推动基层党组织的建立和发展，用党建来引领社区的前进方向。另一方面，要进一步推动智慧平台的使用，使得政府可以通过网络技术来提供公共服务，消除由空间带来的公共服务滞后的状况。

四、总结和展望

TOD模式利用我国强大的交通建设，一方面打破传统的城市空间格局，推动大城市各个区域的平衡发展。另一方面也能不断改善城市环境，推动社区治理共同体的发展，同时也给政府在紧急状态下采取应急措施提供了新的方式。相信这一模式将会给未来我国都市群的发展提供新思路。但由于TOD模式目前尚处于不断实践不断完善理论的阶段，在实践过程当中必然会出现各种新的难题。而至于如何解决这些問题从而不断优化这一模式，则需要进一步的探讨。

[参考文献]

[1]陈水生，超大城市空间的统合治理——基于北京“疏解整治促提升”专项行动的分析与反思，《甘肃行政学院学报》2019年第4期.

[2]栗继华，党建引领下的TOD成都模式，《城市开发》2020.5.

[3]赵孟营，超大城市治理：国家治理的新时代转向，《中国特色社会主义研究》2018.8.11.

[4]任飞，以公共交通为导向的社区开发.

[5]冯奎，优化中心城市和城市群治理 促进西部大开发.

（作者单位：福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350000）