马来西亚非政府组织的发展

在整个东南亚地区，由于国际环境和国内环境的影响，一个个独立的国家建立起来，伴随着国家现代化的进程，非政府组织的数量在过去30多年得到大规模的增长。作为东南亚国家之一的马来西亚，非政府组织在20世纪70-80年代后迅速发展起来。在1970年马来西亚出台的新经济政策对非政府组织的发展及其特点有直接的影响;90年代以来非政府组织的发展出现了一些新动向。

新经济政策时期对发展型非政府组织的影响

从马来西亚建国至今，除了传统的公民社会组织仍然发挥着它们的某些功能外，新的政治、经济和社会环境催生了新的组织。在新经济政策时期，马来西亚的发展型非政府组织得到全面发展。为致力于开发出一种新的发表政治言论模式，许多发展型非政府组织都是在一个特定议题的基础上形成的，如扮演1974年环境质量法实施的监督者角色，关注人权问题，或挽救一个森林保护区等等。

根据非政府组织的数量估计，到80年代，大约有100个注册的非政府组织属于这种“发展取向”或“议题取向”类型的非政府组织。1981年至1983年间很多非政府组织加入了反对社团法令修改案而设立的非政府组织联盟秘书处，它们关注公共议题和发展，社团法令修改案对它们影响最大。

从1987年马来西亚发展型非政府组织所从事的项目来看，大部分活动主要集中在教育、研究、妇女权益和意识提升、研讨会和论坛等方面，只有少数非政府组织直接从事乡村和城市社区的发展活动。

马来社会的妇女参政比较广泛且和执政党巫统联系紧密;在非马来人社会，很少妇女参政。许多政党都设有妇女部，为妇女活动家们提供了一定的活动空间。随着妇女受教育程度的提高、就业率的上升、经济独立以及中产阶级的兴起，80年代的妇女在公民社会表现活跃。妇女非政府组织在反对性别歧视、涉及妇女权益保护的法律改革、设立妇女救助中心、反对家庭暴力等方面取得了一定的进展，它们的影响力不断上升。

有些非政府组织的活动涉及专门议题。这些议题包括环境保护、消费教育和人权等。虽然有专门的人权非政府组织的存在（数量很少），但更多的是关注某一方面人权问题的其他非政府组织，如消费者组织、环保组织、华文教育组织等，因为它们所关注的议题往往和人权问题有关。

致力于教育和觉悟启蒙的非政府组织占很大的比例。在教育方面，它们的工作对象是西马的老年人、部落和土著居民，以及东马沙巴和沙捞越占很高比例的妇女。前者是被排斥在国家教育体系之外，后者是因为家务繁重、为男性能够接受教育而牺牲了自己受教育的机会。许多非政府组织采用联合国的非正规教育和扫盲项目计划来开展工作。它们认为教育就是觉悟启蒙，公民受教育程度的提高，就意味着他们能把信息和决定权掌握在自己手中，从而避免权力集中在少数人手中。强调司法和社会权利成为非政府组织活动的重点，它们引导人们关注社会问题，如有关制止污染的法律和规章、工人的安全和健康、土地和水资源的分配等等。由非政府组织初创的这些项目后来也被政府非政府组织所采用，主要是为了加强国家对社会的控制。

从事农村和城区发展的非政府组织很少。因为代表马来人利益的政党巫统在国家政治生活中占据着优势地位，国家的发展计划要优先覆盖到马来人人口占多数的乡村地区;乡村地区的开发活动自然由政府组织和政府非政府组织主宰。政党的力量延伸到村庄，甚至地方村庄安全和发展委员会也被当地的政党支持者和精英所主导;没有当地政府官员的同意，其他非政府组织很难进入。卷入农业部门的非政府组织主要致力于组织和帮助马来西亚半岛上种植园和新村里的非马来人，以及东马沙巴和沙捞越的土著民族。

随着城市化进程的加快，城市贫困问题和公地定居者问题大量出现为非政府组织提供了参与的机会。发展型非政府组织和政府非政府组织、传统非政府组织共同合作，致力于这些问题的解决。

二元结构特征：马来西亚非政府组织的地理和族群分布

独立的国家在政治、经济和社会上的发展给非政府组织的发展提供了有限的空间。在独立后，马来西亚政府积极致力于马来人口占绝大多数的乡村地区的开发，许多项目的实施都是由政府非政府组织来完成，政党势力也向乡村渗透，留给非政府组织发展的空间极为有限，只有在非马来人居住的乡村和种植园才有零星的非政府组织活动。这和许多其他东南亚国家形成鲜明的对照，在很多东南亚国家（如菲律宾和印度尼西亚等国家），非政府组织在乡村很活跃。在城市，特别是在非马来人人口占多数的城市，情况则完全不同，在各种因素的促动下，非政府组织在那里得到一定的发展。一半的非政府组织集中在首都吉隆坡（51%），27%在首都附近的雪兰莪州，接下来是槟州，占6%。如果加上其他城市的非政府組织，城市非政府组织在总体中所占的比例应该超过90%。这样，马来西亚非政府组织在地理分布上形成了分布不均衡的城乡二元结构。

前面所说的新经济政策是对这个国家的政治、经济和社会资源进行的重新分配明显有利于马来人，即将有利于马来族群的政治制度性安排在经济和社会发展等方面付诸实践。马来西亚独立后，政权实际上掌握在人口占多数的马来人手里，但马来人与非马来人之间存在着客观的经济差距，马来精英认为需要实行一定的政策加以消除。因此可以看出马来西亚非政府组织在族群（马来人和非马来人）间的另一个二元结构，即非马来人社会非政府组织的“繁荣”和马来人社会非政府组织的“萧条”这个二元结构。其原因主要是前已述及的族群关系的政治制度性安排以及新经济政策中实施的偏向马来人的族群优惠政策。

国民发展政策时期非政府组织的新发展：提供公共服务功能

1991至1999年间，马来西亚的非政府组织增加了70个，和整个新经济政策时期的数量（68个）差不多;非政府组织的分布范围很广，涉及社会生活的每个领域。有很多原因可以说明非政府组织在这一时期的快速增长。

从国际上看，冷战结束，“全球结社革命”在世界的每一个角落展开，全球化把世界的每一个国家紧密联系起来。先进的通讯工具将人们之间的距离拉近。此外，进入90年代后，全球性问题也更为突出。

从国内看，1991年，首相马哈蒂尔宣布了“2020年宏愿”计划，目标是通过高速的经济发展使马来西亚到2020年跻身世界发达国家之列。同时，他宣布他的政府在新的国家战略——国民发展政策下采取更加实际的途径以实现经济发展的任务。为此，要优先考虑的是：作为一个国家整体的经济发展和效率而不是通过族群优惠政策来实现公平;利用私人部门的积极性和创造性。

在这种情况下，非政府组织有了新的发展。除了数量的增加、范围的扩大以外，马来西亚的非政府组织提供公共服务的功能得到政府的承认和鼓励，即许多非政府组织在社会福利、健康等领域提供服务作为政府有益的补充。这一时期新建的这类组织中，社会福利组织有12个，是这一时期增加得最快的组织;健康7个，教育和儿童5个，经济社会组织11个，它们的增幅都超过以往任何时期。马来西亚医疗福利基金、医疗社会工作者协会、雪兰莪特殊儿童和成人福利协会等都是这一时期成立的福利和健康组织。此外，环境组织（9个）、消费者组织（5个）和人权组织（5个）在这一时期的增幅也很大。

90年代以来，由于政府实施公共服务私有化的政策取得进展，又由于社会的发展，人们的需求变得更加多样化，非政府组织发展的空间逐渐扩大了，活动的领域得到很大的扩展。除了非马来人社会外，马来人社会的这类非政府组织也得到发展。另外，这类非政府组织和政府以及政府行政部门的合作和联系得到加强。

这方面比较有影响的非政府组织是马来西亚信托基金协会，该组织通过提供低息贷款来承担一些消除贫困的项目。AIM在每个州都有分部，有大约700名职员，接受AIM贷款的家庭达到32000个，提供贷款的资金全部由政府提供。

有很多非政府组织在当地协助政府提供公共服务。如，为了保护槟州地区的历史遗迹，有三类组织联合起来承担了这个项目：社会经济与环境研究所（SERI），一个由州政府建立的非政府组织;州政府;槟城遗产信托公司和其他非政府组织。资金的提供、工作的协调、技术专家与人力的提供分别由这三类组织承担。从这案例我们可以看出，“保护槟榔历史遗迹”这项公共服务是由槟城遗产信托公司为代表的非政府组织、社会经济与环境研究所为代表的政府非政府组织以及州政府共同合作提供的。在建立州政府和非政府组织的合作机制方面，槟州走在其他州的前面。

沙巴福利服务委员會也许是最值得称道的在公共部门和私人部门建立联系和协同合作的榜样。这个委员会是一个包括沙巴消费者协会在内的13个非政府组织的伞状组织，在社会服务部的范围内致力于福利和社区服务。其成员可以获得年度资金以补足他们所开办的项目。政府将一部分社会服务成功地私有化。因为如果政府单独承担这些项目，其成本将大得多。政府的资金得到NGO专业人士和人力资源的很好支配和利用。

因此从这里可以看出，非政府组织在马来西亚的发展不仅表现在数量上，更表现在对政治和社会生活的渗透和影响力上，在国家的发展中发挥了一定的作用。（本文选自《马来西亚非政府组织研究》 ，厦门大学出版社出版，王虎著，文内有删节）