变动中的美欧安全关系与欧洲独立防务建设前景

【内容提要】防务安全是欧美同盟关系的基石。美国特朗普政府不断向欧洲施压，催促欧洲满足美国的单边诉求，使得欧洲不断强化防务一体化和独立防务建设。特朗普“冲击波”带给德国的影响最大，令其向最主张欧洲独立防务的法国靠拢。鉴于德国对欧盟的领导力，它也间接带动整个欧洲独立防务建设，尤其是军备和军工产业方面的一体化提速。防务依旧是欧洲一体化程度最低的领域之一，欧盟各国对美国和北约提供的军事保护都存在着不同程度的依赖，欧盟的军备整合计划仍然受到美国和北约制约，欧洲的独立防务建设仍面临诸多内外困难，无法在中短期达到完全“战略自主”的目标。

【关键词】欧洲安全;欧洲防务建设;欧盟;北约;美欧安全关系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.11.007

能否独立保卫自己，是二战后欧洲一直悬而未决的难题。欧盟虽然已成为世界第二大经济体，在地缘上也已扩展至欧洲东部，但在安全上却仍然依赖美国领导下的北约的军事保护。特朗普任美国总统期间，欧美关系出现冷战后前所未有的裂痕。除了关税战、外交战之外，美国也对欧洲国家防务开支不足问题“恶语相向”，反复指责欧洲盟友是“赖账者”（Deadbeats），搭美国的“便车”，[1]引发诸多欧盟国家的不满。美国对欧政策调整是否会促使欧盟加速摆脱美国束缚，加快自主防务合作进程，值得进行深入研判。

欧洲防务建设的三种路径

欧盟是一个非常复杂的国家联合体，兼具超国家性和政府间性两种性质，共同安全与防务政策（CSDP）是其中政府间色彩最浓的成分之一。在欧盟安全框架内，存在着持不同看法的三种力量。

第一种是继承了戴高乐传统，主张发展欧洲自身防务力量，独立保障欧洲生存安全并对外投射影响力的法国。法国是联合国安理会（UNSC）常任理事国，在冷战期间就建立了核三角力量（即同时具备陆、海、空三基发射核导弹的能力），独立制定了国家威慑和核武器部署原則。法国是欧盟内独立意识最强的国家，在戴高乐任总统时期曾退出北约，直至2009年才重返该组织。在欧洲一体化合作扩展到防务领域后，法国希望欧盟成为其“力量倍增器”，以欧洲的“伟大”实现法国的“伟大”，让欧盟成为世界格局中的重要一极。

第二种是地处与潜在地缘政治敌手（俄罗斯）交锋“前线”的波兰、罗马尼亚、波罗的海三国、瑞典等中东欧、北欧国家以及荷兰等亲美国家（英国在“脱欧”之前属于这一阵营）。相比欧盟，它们更加相信美国和北约保卫其安全的能力，也有很强的意愿维系跨大西洋关系，对俄罗斯则有更严重的“信任赤字”。有的中东欧国家（如波兰）对“多边主义”机制不太信任，[2]甚至认为欧盟的“战略自主”不过是法国“反美主义”的“阴谋”。再比如丹麦，拒绝参加任何可能给欧盟增加军事内容的合作，“选择不加入”欧盟的共同安全与防务政策。

第三种则是介于上述二者之间，既愿意适度推进欧洲防务一体化，又坚持北约作为欧洲防务主体的地位不可动摇的欧盟成员国，如德国。在冷战期间，德国部队完全由北约控制，自身并没有真正的参谋人员。冷战结束后，德国对美国的安全依赖大大降低，更愿意将防务政策纳入欧盟的职权范围，其安全政策逐渐“欧洲化”（Europeanization），并且和法国之间的军事合作日益密切。不过，德国也认可美国前国务卿奥尔布莱特关于欧盟和北约防务分工的“3D”讲话原则，即欧洲的共同防务“不脱离”（No Delinking）北约，不得与北约功能和任务“重叠”（No Duplicating），不得“歧视”（No Discrimination）非欧盟成员国的北约盟国。[3]这就意味着欧盟的防务建设不能替代北约，只可发挥辅助作用。

冷战后，欧盟安全的总体发展进程与以德国为代表的第三种力量的理念相近。一方面，欧洲各国普遍认为“为了应对国际危机，欧盟必须拥有自主行动能力，得到可靠的军事力量支持。欧盟可决定使用这些力量的手段，并去做这样的准备”。[4]1999年负责协调欧洲防务的西欧联盟（WEU）并入欧盟，随后欧盟成立了“欧洲军团”“欧洲快速反应部队”和各种“战斗群”（Battle Groups），并开展了数十次小规模的“共同防务与安全政策”民事和军事行动任务，比如打击非洲之角的海盗，维护海上航行安全等。另一方面，欧盟的防务建设和军事行动仍从属于北约的领导和整体安排。法国因其主张在欧洲少有追随者，不得不同意大西洋联盟“是各成员国进行集体防御的基础”。[5]在2016年发布的《欧盟外交与安全政策的全球战略》中，美国是唯一一个被欧盟定义为核心伙伴的国家，而联合国和北约这两个国际组织也被定义为核心伙伴。[6]可见，同北约的合作对欧盟意义重大。

按照上述思路构建的“美主欧从”欧洲安全架构在美欧关系协调顺畅的时期比较稳定。然而，2014年乌克兰危机后欧洲重现地缘政治问题，美国特朗普政府上台后又轻视盟友、处处强调“美国优先”，这些因素叠加促使欧洲内部第三种力量特别是德国的“战略自主”意识增强，出现向法国靠拢的趋势。

特朗普政府对欧洲安全的冲击

特朗普政府带有民粹主义色彩的对外战略和政策给欧洲带来极大困扰。防务安全合作本是跨大西洋关系的“硬核”，是美国和欧洲同盟关系的真正体现，但特朗普政府却以北约的欧洲成员军费开支没有达到占GDP2%的标准为由，不断“敲打”这些欧洲盟友。在2018年7月的北约峰会上，特朗普声称欧盟不能每年享受着1510亿美元的对美贸易顺差，却让美国人花钱保卫欧洲的安全，要求后者增加军事投入以尽快达到北约标准，否则将终止“无偿保护”。在此次北约峰会期间，特朗普在接受美国哥伦比亚广播公司采访时表示，欧盟是比俄罗斯和中国“更恶劣”的“敌人”，[7]这是二战后第一次有美国总统这样“定位”欧盟。2019年3月，特朗普政府提出一项“成本+50”（Cost Plus 50）计划，涉及德国、日本等盟国，要求它们不仅要全额支付美国驻军费用，还要额外缴纳50%的“会员费”，理由是这些盟国享受了美国驻军“保护”这一“特权”。[8]特朗普政府对欧洲对美最大顺差国（德国）特别不满，甚至恫吓称“虚伪的”德国已成为俄罗斯的“俘虏”。[9]2020年7月，五角大楼按照特朗普的命令从德国撤走1.2万名美军，以对德国在军费分摊、“北溪-2”天然气管道等事务上的不配合进行“惩罚”。[10]

冷战后，西欧国家享有宽松的地缘政治环境，再加上二战后的“长和平”状态以及对战争的反思，德国等国形成了“和平主义”文化，不愿在军备上过度消耗资源，所以23个加入北约的欧盟成员国中，防务开支达到占GDP2%的只有拉脱维亚、希腊和爱沙尼亚（整个北约也只有5个国家达到此目标，另外2个国家是美国和英国）。奥巴马任美国总统时期，随着战略重心东移，美国已经开始希望欧洲盟友增加防务开支，为其“分担责任”。2014年北约威尔士峰会定下了努力在10年内使各成员国防务开支达到占GDP2%的目标。特朗普执政后放弃协商方式，“蛮横”地对欧洲国家进行“极限施压”，声称“德国向俄罗斯支付数十亿美元的天然气和能源费用，北约得到了什么好处？为什么29个国家中只有5个国家履行了义务？美国承担着保护欧洲的费用，却在贸易中损失了数十亿美元。北约各国必须立即将防务开支增加到其GDP的2%，而不是在2025年前。”特朗普还在北约峰会上提出，北约各国的防务开支占GDP比重不仅应达到所承诺的2%，还应进一步提高到4%。在用“交易”的眼光看待国际事务的特朗普看来，欧洲是需要美国提供安全的“客户”，而非盟友，[11]所以他们必须“付费”。

特朗普政府的言行令欧盟颇为焦虑，使其独立自主的意识显著增强。2017年1月，时任欧洲理事会主席图斯克在一封致欧盟27国领导人的信中，将特朗普“令人担忧的主张”列为“欧盟面临的外部威胁”之一。[12]图斯克称欧盟27国大多数领导人同意他的看法，欧盟正面临自1957年《罗马条约》（Treaty of Rome）签署以来不曾发生过的巨大挑战。欧盟委员会前主席容克也称，世界“比以前更不稳定，我们大陆今天面临的外部挑战成倍增加”，“欧洲无法确定昨天的话今天依然有效”，“过去的盟友在明天很可能不一样”，因此欧洲要整合自己所有的政治、经济和军事力量，不仅要像以前一样做世界的“买家”（Payer），还要当一名全球“玩家”（Player）。[13]法国和德国作为欧盟的“核心国家”，其领导人都发出了欧洲需要“战略自主”的呼吁。在2017年北约峰会期间，因特朗普有意不提体现“集体防御”核心精髓以及美国对保卫欧洲承诺的《北大西洋公约》第五条，德国总理默克尔公开表示“我们可以完全依赖他人的时代在某种程度上已经结束……欧洲必须真正地把命运掌握在自己手中”。[14]法国总统马克龙则更为激进，在2019年接受英国《经济学人》杂志采访时称“北约脑死亡”，对美国和土耳其在北约内的表现表示不满，指出欧洲需要摆脱对美安全依赖，建立一个“有肌肉”的欧洲。[15]即使是已经退出欧盟的英国也在做“最坏的打算”，减少对美国的军事依赖。英国国防大臣本·华莱士在接受《星期日泰晤士报》采访时表示，对特朗普领导下的美国对外政策的孤立主义倾向十分担忧，英国永远是美国盟友的假设不再有效，必须增加对军事装备的投入，以降低未来冲突中对美国空中掩护和侦察机资源的依赖。[16]

欧洲共同防务建设的新进展

特朗普政府对维系欧美共有价值的轻蔑以及故意绕开《北大西洋公约》第五条的做法，令欧洲国家惴惴不安，使德国等一些对欧洲共同防务持犹疑态度的国家加速倒向法国一边。

一是德国对欧洲防务自主的态度出现转折。2019年发布的《慕尼黑安全报告》指出，“美国未来角色的不确定性引发了关于欧洲‘战略自主的新讨论”。[17]德国以及多数欧盟成员国的普遍看法是，随着安全威胁来源越来越多样化，特别是特朗普上台后多次威胁欧洲盟国提高军费，美国的安全承诺不再像从前那样可靠，欧盟有必要加强自身防务能力建设，以共同应对突发危机、减少对美国的依赖。[18]在马克龙发表“北约脑死亡”的言论后，德国总理默克尔一度认为马克龙过于激进，婉转地表示北约的作用仍不可或缺。[19]但2020年6月，特朗普政府从德国撤军后，默克尔的态度变得强硬，她称如果美国现在要推卸自己作为全球性大国角色所应承担的责任，欧洲也不得不重新对欧美关系进行根本性再思考。2008年世界金融危机后，德国凭借其经济优势对欧盟的影响力显著上升，在欧债危机、难民危机等一系列欧盟内外危机处置中扮演了领导角色。防务问题本非德国的长项，但面对世界格局的变化和美国离开的危险，德国也开始积极涉足这一领域。2017年7月，德国发布近10年来的首部《国防白皮书》，提出适时重启“欧洲防务共同体”构想以及“创建指挥欧盟军事行动的联合司令部”和“深化欧盟成员之间永久性防务合作”等倡议，并提出应致力于建立一支统一的“欧洲军队”。而法国作为独立性最强的欧洲大国，更是从底线思维出发着眼于处理一旦美国退出北约，欧洲防务安全应该怎么办的问题。2020年2月7日，马克龙发表了题为“法国防务与威慑战略”主旨演说，表示巴黎愿意将它的300枚核弹头用来保卫欧洲。[20]

二是法德加强双边防务合作。英国“脱欧”使得法德两国成为欧盟防务领域最重要的“发动机”，欧洲范围的独立防务首先是它们之间的双边防务合作。2019年1月，在《爱丽舍条约》签署55周年之际，法德制订并签署了旨在深化双边合作、稳固两国核心作用的《亚琛条约》，该条约除了整合两国经济、促进边境地区人员往来之外，最重要的就是承诺彼此遭遇军事攻击时会并肩作战，而且双方开始筹组一个新的联合防御和安全委员会，以协调军事部署、军事设备出口规则等硬防务和软安全事项。法德两国还将双边层面上达成的共识推至欧盟层面：2017年9月，法德向欧盟国防部长会议提交共同提案，激活了2009年《里斯本条约》内关于欧洲共同防务与安全政策的“永久结构性合作”（PESCO）条款;[21]同年11月，法国、德国等欧盟23个国家的外交和国防部长签署启动“永久结构性合作”的联合告知书（12月葡萄牙和爱尔兰的加入使框架成员国增至25个），承诺将发展共同防务能力、共同投资防务项目，以便增强彼此的军事实力。目前，“永久结构性合作”已初步确定开展包括军事培训、网络安全、海洋监视、后勤保障、救灾和战略指挥等诸多领域的17个防务合作项目。参与“永久结构性合作”的成员国同意履行“有雄心且更具约束力的共同承诺”，包括实质性地提高防务预算以达到约定目标，防务支出的20%用于防务设备，2%用于防务技术研发。[22]“永久结构性合作”要求成员国应优先通过欧盟国家间合作对欧盟及本国现有防务能力缺陷进行弥补，明确成员国的防务力量储备、技术标准和行动资金应满足欧盟战斗群和理想化防务目标的要求，并在军工发展上参与欧盟的项目，选择欧洲防务署和欧洲共同军备合作组织（OCCAR）提供的框架，以增强欧盟的防务技术和工业基础，这些要求从军备角度体现了欧盟的战略自主性，降低了欧盟对美国武器出口的依赖。马克龍指出，“我们增加军费是为了建立自主的欧洲军队，而不是购买美国的军火”。[23]前欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼称“永久结构性合作这个历史性决定会让欧盟成为可靠的全球安全提供者”，这一表态体现出欧盟领导人不想再将欧洲安全和防务“外包”给美国的强烈意愿。[24]

三是加强对欧洲共同防务的资金支持。2017年，欧盟设立了欧洲防务基金（EDF），宣布2020年之前每年拨款600万欧元，之后每年拨款1.5亿欧元用于技术创新、防务研究和技术采购;而欧盟2020年通过的2021—2027年总预算中为该基金拨款130亿欧元，参加“永久结构性合作”项目的成员国均可从此基金中申请研发资金。2019年年底冯德莱恩任欧盟委员会主席后，专门在新一届欧盟委员会中成立“国防产业和空间总司”，并委托欧盟外交与安全政策高级代表博雷利筹建“欧洲防务联盟”，希望通过防务联盟建设，为欧盟高技术产业和经济发展注入新动力。针对欧洲军工产业的短板，法德两国还启动了一些具有标志性意义的研发合作，比如战斗机和航空母舰的研发项目。2017年，法德宣布两国将联合研发“未来空中作战系统”（包括新一代战斗机和无人机等相关武器）;2019年，两国防长签署联合开发新一代战斗机的合同，以在2040年前用新型战斗机完全取代法国的“阵风”战斗机和德国的“台风”战斗机。此外，德国还拒绝了美国的要求，表示不会选择洛克希德-马丁公司研制的F-35战斗机来替代现有的德军“旋风”战斗机。法德两国目前已吸收西班牙参加此项目，未来还可能接纳更多对此感兴趣的欧盟成员国。2019年3月，德国前国防部长安妮格雷特·克兰普-卡伦鲍尔在回应马克龙的欧洲改革提议时，提出“建造欧盟航空母舰”的构想，[25]并且得到默克尔的支持。尽管这一项目如何实施尚存在很大变数，但对于二战后从未拥有航母的德国来说，提起这一合作倡议本身就具有很强的政治意义。

结语

总体而言，防务是欧洲一体化程度最低的领域之一，欧盟各国对美国和北约的军事保护都存在不同程度的依赖。但特朗普政府的蛮横态度让欧盟国家增加了危机感，促使它们在欧盟框架下加大协调力度、增强战略合作，无形中对推进欧盟自主防务起到了“加速器”的作用。曾以美国为“半保护国”的德国受冲击最大，在向独立性最强的法国方面靠拢的步伐也迈得最大。德国的防务政策调整带动了整个欧盟的防务建设，尤其是军备和军工产业方面的一体化提速。

但欧洲的独立防务之路既长且阻，至少还面临着四个问题。一是基础薄弱，武器系统通用程度差，欧盟27国共有16套坦克系统、28套军舰系统和19套战斗机系统，要想整合这些系统，避免重复建设需要很长一段时间。二是各国对地缘政治局势的敏感度不同，对欧盟承担欧洲安全保护者的信心和态度不一。本文提到的欧洲第二种力量就更加信任美国的军事力量，比如波兰虽然参加了“永久结构性合作计划”，并申请加入首批“欧盟医疗指挥中心”项目，但实际上对欧盟防务合作并不热情，甚至公开表示反对;波兰还积极承接从德国撤出的美军，不仅表态愿意为美国驻军支付费用，还计划花费20亿美元建设美军驻波永久军事基地，波兰总统杜达在访美时甚至称可将其命名为“特朗普堡”。三是安全文化存在差异。比如，德国在二战后形成的“和平主义”文化让其对海外军事干涉非常谨慎，也影响到德国的军事实力，德国国防军现役主战坦克目前只有四分之一处于完好状态，数量不如波兰的一个装甲师。[26]四是欧盟在共同安全与防务政策领域实行成员国一票否决制，重大决策很难在短时间内及时做出，能够达成的举措都是在最大公约数基础上妥协的结果。考虑到美国对某些国家的巨大影响，欧盟的安全政策很难直接违背美国的意志。

独立性最强的法国“嫌弃”欧盟冗长的决策程序，希望通过欧盟之外的机制，更灵活地践行其所倡导的“更具雄心”的战略。2018年6月25日，在法国的倡导下，法国、德国、西班牙、葡萄牙、比利时、荷兰、爱沙尼亚等7个欧盟成员国，以及已经选择“脱欧”的英国和在欧盟军事政策上“选择例外”的丹麦联合建立了“欧洲干预倡议”（European Intervention Initiative）这一新军事机制。[27]该机制与欧盟管理机构脱钩，目的是使得欧洲在危机出现时高效进行干预。这种差异性一体化未来可能成为欧洲独立防务建设的“新常态”。

（作者系中国社会科学院大学国际关系学院教授，中国社会科学院欧洲研究所研究员、国际关系研究室主任）

（责任编辑：甘冲）

[1] Susan B. Glasser， “How Trump Made War on Angela Merkel and Europe，” The New Yorker， 19 December 2018， https：//readersupportednews.org/opinion2/277-75/53988-how-trump-made-war-on-angela-merkel-and-europe.

[2] Laura Chappell， “Differing member state approaches to the development of the EU Battlegroup Concept： implications for CSDP，” European Security， Vol. 18， No. 4， December 2009， pp.417-439.

[3] Secretary of State Madeleine K. Albright， “State to the North Atlantic Council，” December 1998，  http：//secretary.state，gov/www/statements/1998/981208.html.

[4] Ulrich Krotz and Joachim Schild， Shaping Europe： France， Germany， and Embedded Bilateralism from the Elysée Treaty to Twenty-First Century Politics， Oxford： Oxford University Press， 2015， pp.212-233. 此書中文版即将出版，[德]乌尔里希·克罗茨、约阿希姆·希尔德：《锻塑欧洲：法国、德国与从<爱丽舍宫条约>到21世纪政治中的嵌入式双边主义》，赵纪周译，赵晨校，北京：中国社会科学出版社。

[20] Emmanuel Macron， Speech of the President of the Republic on the Defense and Deterrence Strategy，” February 2020， https：//www.elysee.fr/en/emmanuel-macron/2020/02/07/speech-of-the-president-of-the-republic-on-the-defense-and-deterrence-strategy.

[21] “永久结构性合作”的真正运作在《里斯本条约》生效后一拖再拖，被前欧盟委员会主席容克戏称为“睡美人“条款。参见：Enrique Mora Benavente， “Time for the Sleeping Beauty to Wake，” November 2017， https：//www.ecfr.eu/article/commentary_time_for_the_sleeping_beauty_to_wake。

[22] “Notification on Permanent Structured Cooperation （PESCO） to the Council and to the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy，” November 10， 2017， https：//www.consilium.europa.eu/media/31511/171113-pesco-notification.pdf.

[23] Ralph Ellis， “Marcrons CNN Interview，” November 2018， http：//edition.cnn.com/2018/11/10/world/fareed-zakaria-marcon-interview/index.html.

[24] 赵怀普：《欧盟共同防务视阈下的“永久结构性合作”机制探究》，载《欧洲研究》2020年第4期，第40页。

[25] USweekly， “Germanys Merkel welcomes idea of European aircraft carrier，” November 2019， http：//usweekly.com/news/156/28425/Germanys-Merkel-welcomes-idea-of-European-aircraft-carrier.html.

[26] 祁昊天：《威脅迷思、美国角色与能力矛盾：欧洲防务行动层面的供给与需求》，载《欧洲研究》2018年第6期，第37页。

[27] “European intervention initiative，” April 17， 2020， https：//www.defense.gouv.fr/english/dgris/international-action/l-iei/l-initiative-europeenne-d-intervention.