在国土空间规划体系下的乡村振兴规划探析

陈志宁

摘 要： 新时代乡村振兴规划是空间规划体系下的详细规划，是乡村振兴规划的发展性决策，在多规的冲突与融合基础上，以最小的行政单位——村为单元，全面规划生产、生活、生态等空间，探讨在国土空间规划体系背景下乡村振兴规划编制的技术、方法和实现路径，为促进村庄发展、精准脱贫和新农村建设提供借鉴。文章将从规划背景、已有乡村振兴规划存在问题、国土空间规划体系下的乡村振兴规划编制等方面研究乡村振兴规划编制要点[1]。

关键词： 国土空间规划;乡村振兴规划;用途管制

【中图分类号】TU982.29 【文献标识码】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.41.015

1 规划背景

党的十九大报告提出实施乡村振兴发展战略，乡村振兴规划是乡村振兴战略的一项重要基础性工作，是实施乡村振兴战略的重要举措。2019年1月以来先后印发《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进乡村振兴规划工作的意见》（文号）、《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（文号）、《自然资源部办公厅关于加强乡村振兴规划促进乡村振兴的通知》（文号）、等政策文件[1]，明确乡村振兴规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

2 乡村振兴规划存在的问题

原国土资源部门组织编制的村庄土地利用规划注重村庄土地利用，对村庄建设、产业发展指导性不强，受原有土地利用总体规划指标约束，局限性较大，审批权限不明确，实施监管困难。住建部门组织编制的乡村振兴规划大多套用城市规划的技术思路和方法，普遍侧重空间布局安排以及建筑形态设计等问题，忽视村庄现状，缺乏可操作性，不符合农民生产生活需要[2]，图纸上的预期效果距离转变为现实仍十分遥远，且由于缺乏统一的数据管理，实施监管困难。

3 国土空间规划体系下的乡村振兴规划编制

3.1 编制原则

3.1.1 以空间规划为引导

“国土空间规划”下的乡村振兴规划应以生态优先、强化管控为重点，落实国土空间规划的各项控制性指标。通过用途管控、合理规划、生态修复与综合整治，提高土地节约集约利用水平，有利于加快形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的美丽乡村，助力实现乡村振兴。

3.1.2 以产业发展为动力

产业发展是美丽乡村建设和农民增加收入致富的基础工程和持久动力。产业规划中必须充分考虑村庄自身特征，以统筹兼顾、发挥特色为原则[1]，处理好资源开发利用与自然生态环境保护、近期建设与长远发展、集体经济发展与村民个人致富等方面的关系。

3.1.3 以用途管控为保障

乡村振兴规划需以土地为载体，依据国土空间用途管制规则，严格守住生态保护红线、永久基本农田红线。结合村生活和产业的发展建设需求，统筹产业发展、公共和基础设施、居民点建设、生态保护和文化传承等用地安排，将国土空间规划与实际需求相衔接[1]，严格控制建设规模，按照村庄类型、潜力、项目需求综合分配村庄建设用地指标，合理有序地利用村庄土地，保障规划顺利实施。

3.2 编制要点

3.2.1 底数清晰，底图统一

采用第三次全国国土调查数据成果或最新土地变更调查数据成果作为工作底图，平面坐标系采用2000国家大地坐标系，比例尺不低于1：2000，并用农村地籍调查数据、地理国情普查及监测数据作补充。底图的统一是建立数据库、实现国土空间“一张图”管理的基础，特别注意村行政区界线的确定应与“三调”工作界线保持一致，确保数据统一。

3.2.2 全面规划，科学管控

针对当前乡村振兴规划存在的重建设轻保护、多规难以衔接统一的问题，依据《关于加强乡村振兴规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发[2019]35号）》文件要求，提出国土空间规划下的乡村振兴规划应包括统筹村庄发展目标、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹农村住房布局、统筹产业发展空间、统筹基础设施和基本公共服务设施布局、统筹生态保护修复、统筹历史文化传承与保护、统筹村庄安全和防灾减灾、明确规划近期实施项目等“八统筹一安排”为此次规划编制主要内容。此次乡村振兴规划编制对于村庄内部居民点布局、基础设施和基本公共服务设施布局、历史文化传承与保护、村庄安全和防灾减灾等内容应与原住建部门乡村振兴规划相关内容相衔接，村庄外围村域内发展目标、耕地和永久基本农田保护、产业发展、生态保护修复、综合整治应与原土地利用总体规划充分衔接，划定村庄“三条红线”[1]，落实村庄土地用途、产业发展和乡村土地管理。用途分区应结合《县国土空间规划分区与用途分类指南》（送审稿）进行划分，按照生态空间、农业空间和建设空间具体分为生态空间（核心生态保护区、生态保护修复区、自然保留区），农业空间（永久基本农田集中保护区、一般农业区、林业发展区、牧业发展区），建设空间（村庄建设区）。用途管制规则结合《县国土空间规划分区与用途分类指南》和《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）确定。在多学科融合中，应注意底图和规划内容坐标统一，确保规划“一张图”，为后续数据库建设打好基础。

3.2.3 增强弹性，探索“留白”

强化弹性规划管理，计划在乡村振兴规划编制过程中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。探索规划“留白”机制，对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。建设项目规划审批时落地机动指标，明确规划用地性质[2]，项目批准后更新数据库。机动指标使用不占用永久基本农田和生态保护红线。

4 总结

国土空间规划体系下乡村振兴规划如何编制是目前各地都在探索的主题，其核心内容为村域的永久基本农田布局、生态红线布局、用途分区、村庄内部建设用地的布局和村庄产业布局。未来乡村振兴规划编制趋势如下。

4.1 分类推进，突出特色

结合乡村振兴4类村庄分类，明确各类乡村振兴规划编制内容、深度和成果表达要求，形成不同类型可复制、可推广的编制模式。

4.2 完善乡村振兴规划体系

乡村振兴规划是国土空间总体规划的详细规划，但其主要作用是指导村庄地区实施国土空间用途管制，核发乡村建设项目规划许可，建立国土空间总体规划—乡村振兴规划—村庄设计—农房设计乡村振兴规划体系具体指导村庄建设。

參考文献

[1] 张灵芝，曾毓隽.国土空间规划背景下乡村振兴规划编制的思考与探究[J].城市建筑，2019，16（19）：136-139.

[2] 王莹.国土空间规划背景下乡村振兴规划的编制——以原平市班政铺村为例[J].建筑·建材·装饰，2019（24）：121-122.