民生视角下我国农村社区治理的三重向度

□蒋利雪 李 敏

[内容提要]农村社区是推进农村基层治理创新的重要场域，必须要重视农村社区治理创新问题。从本然的学理向度分析，治理问题与民生问题相互关联，民生发展与治理创新具有多维契合。从实然的现实向度出发，立足民生思考农村社区治理创新之道，具有多重现实意义。当下我国农村社区治理虽已取得了较大的发展，但仍存在社区治理问题交织复杂、社区资源禀赋较差、治理主体参与实况不佳等问题。从应然的实践向度思考，在民生视角下，农村社区治理创新应进一步聚焦民生重点、合理配置社区资源，实现梯级式发展；充分培育和整合社区群众性自治组织力量；立足党建和技术创新工作，不断形成农村社区多元治理主体协同共治的生动局面。

党的十六届六中全会第一次提出“农村社区”这一概念，强调要加强和推进农村社区建设，并提出“管理有序”的目标指向，自此拉开了我国农村社区治理的序幕。十八届三中全会我国治国方略从管理到治理的转变，正式开启了我国农村社区治理的相关研究。2017年4月《关于开展全国农村社区治理实验区的通知》的印发，和同年6月《关于加强和完善城乡社区治理的意见》的颁布，以及10月党的十九大里明确指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，标志着我国农村社区治理开始踏上新征程。2019年中央一号文件更是将增强农村治理能力，完善农村治理机制作为实现“三农”优先发展的重要举措。当前，我国农村社区更是成为了新型城镇化和乡村振兴两大国家战略的战略实施空间，其治理创新具有重要的理论和实践意义。保障和改善民生，谋求民生福祉解决民生问题，增进民生实现，是我国社会治理的逻辑起点和价值主线。从民生着眼分析和解决当前农村社区治理的相关问题，是推进农村社区治理走向善治的必然要求。

一、本然逻辑阐释：农村社区治理创新民生取向的学理分析

(一)互构逻辑：民生发展问题与治理问题紧密交织

1.民生问题是农村社区治理的现实依照

问题是时代发展的声音，是实践发展的矛盾表征。民生问题是关乎人的生成与发展的基础性问题，牵系着人民最直接的现实性利益。当前农村民生问题关系“三农”优先发展的方方面面，成为了农村社区治理的重要内容，为农村社区治理提出了新要求。农村社区不仅是社会治理创新的一个重要基点，更是农村民生问题吸纳和回应的第一场域。农村社区治理必须要敢于、善于面向那些急需解决的农村人民群众最关心、最直接和最现实的民生问题，如基本公共服务均等化等，将其作为治理的重要内容，并在解决的过程中实现创新发展，才能真正维护好农村社区治理的群众基础，走好具有中国特色的农村社区治理之道。

2.民生实现是农村社区治理的现实归依

民生实现是对民生问题的现实解决，是对农村社区治理的实践检视。农村民生问题是农村社会发展过程中不可避免的、不断变化的常态现象。通过农村社区治理及时有效地解决好相关问题，防止其恶化升级，不仅可以对农村社区原有的治理机制、治理模式等进行现实检验，更能发挥好民生问题对社会改革的正向倒逼机制[1]，促进农村社区治理的创新升级。推进和发展农村社区治理的核心在于“人”，只有不断满足好、实现好农村社区人民群众的多样现实需求，才能为农村人民提交一份满意的答卷；使更大多数农村人民对农村未来发展前景的积极乐观态度，进一步增强农村社区治理创新发展的积极推动力量。

3.民生完善有赖农村社区治理

民生完善是一个复杂的、动态发展的系统工程，其发展离不开多社会因素的综合作用。农村民生完善离不开农村社区治理的创新发展。农村社区治理作为一种实现农村社区内外资源整合和群众利益关系协调重构的创新方式。其相关理念和原则等，为解决当前民生完善所面临的困境提供理论思考，其创新实践更为完善农村民生事业奠定良好的实践基础。随着农村社区“三治融合”(自治、法治与德治相结合)的治理运行机制，多元主体协同的治理模式等不断建立和完善，农村社会矛盾得到了有效预防和解决，为农村民生事业发展提供良好的建设秩序和环境；同时，农村社区治理中民主制度和治理平台的不断完善和搭建，为农村社区人民民生问题和民生需求表达提供了多样渠道，有效推进社区相关民生服务的精细化供给和落实。

(二)同构逻辑：民生发展与治理创新的多维契合

1.与时同新：同与农村社会发展共进步

时间和空间作为物质运动的两大存在形式，是表现人的实践活动社会历史性的重要维度。就空间而言，我国农村地区是农村民生建设和农村社区治理的基本空间场域，两者作为我国重要的农村社会实践活动，是农村社会系统中的重要子系统，它们的存在与发展离不开农村社会大系统，并与农村社会系统中的其他要素相互交织、相互作用；就时间而言，我国农村社会的发展变迁更是深刻影响农村民生建设和农村社区治理创新发展。随着我国社会经济的变化发展，我国社会进入了新时代。新时代以来，我国社会主要矛盾发展了巨大变化，农村人民不再局限于物质文化需要的的满足，其民生需求更加广泛和多样。综而言之，农村民生建设和农村社区治理都具有鲜明的社会历史性，均受农村社会历史条件的制约，都需要立足农村社会发展实际和要求不断更新发展自身，才能更好地作用于农村整个社会系统，为农村社会发展奠基，真正实现与农村社会发展“同频共振”。

2.实践同质：同属于农村社会建设

农村社会建设从广义上而言就是农村的”五位一体”建设，并非狭义上单属于农村“五位一体”建设中的单一农村和谐社会建设。农村民生建设涉及农村社会建设的方方面面，一定程度上可以说是农村社会建设的内容；农村社区治理是农村社会治理的重要创新形式，一定意义上可以说是农村社会建设的执行方式和手段；两者形成了农村社会建设的两大主线，农村社会建设的真正开展和落实离不开两者的交织同行。农村社会建设既需要在以农村经济建设为中心的同时，持续推进农村政治建设、农村文化建设、农村社会建设和农村生态文明建设，特别是各个方面所涉及的农村基本民生事业的完善和发展，让农村广大人民群众真正共享国家社会发展成果，生活更加丰富多彩，增强其获得感和幸福感。农村社会建设也需要注重农村社会治理，把农村社区治理这这基点放在突出位置，将其融入于农村社会建设“五位一体”总体布局的各方面和全过程中，切实贯彻和形成农村人民共建共享共治的社会建设创新理念和生动格局；在不断实现农村社区治理精细化的过程中，努力聚焦农村广大人民群众生存和发展的难题，听取农村人民的真实诉求，为其提供精细化的民生服务等，进而实现农村社会建设精细化发展。

3.价值同诉：同以人的全面发展为导向

农村民生建设和农村社区治理的价值诉求和价值导向，终究是为农村广大人民群众的全面发展服务，彰显“以人民为中心”的发展理念和崇高取向。在马克思看来，人的全面发展，实质上包含人的本质力量的展示和发展两大方面。[2]人的本质力量的展现和发挥需要一定的条件，正如习近平多次强调，要通过切实保障好和改善好民生，让广大人民群众能够更公平地享受更丰富更高水平的社会发展成果，从而不断推进人的全面发展，更早更好地实现共同富裕的社会主义建设目标。就农村民生建设而言，它涉及农村人民生存和发展的基本现实需要，是保障农村人民经济权利、政治权利、文化权利和其他社会权利的重要举措，能为农村人民发展和提升自身素质(自然、社会和精神素质)筑造良好基础。社会治理的核心在于人，关键在于人的利益的协调，直接目的是服务于人。农村民生建设和农村社区治理发展都在坚持以人的全面发展为导向的前提下，注重在实践过程中不断推进农村人民本质力量的展现和发展。

4.动力同源：同以人的主体性发挥为支撑

主体性是对人的自主能动性的彰显。在我国的建设实践历程中，特别是改革开放以来，一贯重视和肯定人民群众的主体性地位，强调人民群众主体力量的发挥，不断激发社会发展的活力和创造力。农村人民群众是农村民生建设和农村社区治理的主体，其主体性的发挥是两者发展的重要动力来源。农村民生建设不仅需要国家政府财政的大力支持，其常态性建设更需要广大农村地区农民群众自身的努力创造。当前，多元主体自治更是成为农村社区治理的重要治理取向和目标。农村社区不同于城市社区，农村社区是血缘和地缘融合的共同体，且更具有更浓郁的乡土特色。其治理更具复杂性，更需要注重多样性和差异性；不能简单照搬城市社区治理的模式和机制，必须结合各地农村社区自身的实际情况，明确农村社区群众的实际需求。这都离不开农村社区群众的自主参与，因为农村社区群众不仅是治理对象更是治理的主体力量，他们对农村社会的传统文化、历史经验等更了解和熟悉，凭借和发挥好他们的自我意识和自律能力，不断提升其治理能力，是实现“知行合一”的乡村治理之道的关键举措。

二、实然境遇描绘：民生视角下我国农村社区治理的现实际遇

(一)民生视角下创新我国农村社区治理的意义

1.创新治理：促进农村基层治理现代化

“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”。农村社区作为当前农村社会发展运行和国家实行农村建设战略的重要组织场所和空间场域，以其为着眼点探索农村基层治理现代化的发展道路，是推进农村善治的必然要求。2014年的中央一号文件在强调要不断创新基层管理服务、不断完善农村治理机制时，指出让有条件的地方注重农村社区化管理服务的稳步推进。在国家社会治理重心不断向基层下移的过程中，更多的资源、服务和管理也被放到了农村社区。将农村社区作为农村社会治理的重要载体和平台，以农村社区治理引领逐农村社会治理创新，逐渐成为推进农村基层社会治理现代化发展的共识。当前，我国农村社会基础变革日趋显著，呈现出了农村社会“去传统化”和城乡融合发展的新态势，农村“去村落化”、农民“市民化”和农业“工商化”趋势日渐增强，给我国农村社会治理带来了一系列新问题。[3]如何应对好时代发展带来的新挑战，适应好农村治理新常态，建立和完善好农村社区治理机制，是农村社区治理创新发展的重要课题，也是促进农村基层治理现代化发展的必然诉求。

2.治理有效：打造农村社会生活共同体

将农村社区建设成农村社会生活共同体，是党的十六届六中全会对我国农村社区建设提出的战略总目标，其内含管理有序的子目标。新时代下，随着我国农村社会治理的转型发展，推进农村社区治理共同体构建，不断实现治理有效，成为了打造农村社会生活共同体的重要切入点。目前我国农村社区已从人民公社时期的经济共同体不断走向社会生活共同体，其内括农村人民生存和发展的方方面面，成为“能够不断满足人们日益丰富的社会需要,提高人们生活质量的现代社会生活共同体”[4]；其内含农村社区功能的复合性，需要农村社区复合治理的有效实现。农村社区治理核心在于对社区人民的服务，关键在于社区内外资源配置、利益协调和主体协同，融于农村社会建设实践过程中。同时，良好的农村社区治理有利于调动农村社区人民的积极参与性，增强农村社区人民的内在认同感，为农村社会生活共同体的构建营造良好的社会氛围。正如项继权立足于农村实际发展及其治理实践，提出农村社区共同体构建应走“服务之路”，注重社区人民的共同需求，特别是公共服务的有效供给，以此不断增强人民的公共认同感。[5]

3.以人为本：满足农村人民的美好生活向往

农村老百姓过上好日子作为其发展的出发点和落脚点。农村社区作为党和政府联系和服务农村居民群众的“最后一公里”，其治理成效的增显能更好地让农村人民群众感受到党和政府的温暖。农村社区治理如果不能保障和改善民生，无法助力满足农村人民群众对美好生活的期盼和向往，那就是不切实际的、失败的。农村社区治理必须要不断增强其自身的服务能力，更好地为群众提供精准化精细化的社区服务，努力把群众大大小小的事情都做实做好。这样将农村人民的现实生活与农村治理紧密联系起来，不仅可以准确把脉民生难题、着力民生重点，提高农村社区治理的实效性，还能彰显中国特色社会主义的优越性。

(二)民生视角下我国农村社区治理现状

随着我国农村社会的进步与发展，我国农村民生实现和改善工作得到了切实落实，也为农村社区治理的创新发展奠定了坚实底基。我国农村经济的持续健康发展，在增亮了民生底色的同时，为农村社区治理常态化发展提供了一定的物质保障和资金支持；多项惠农政策的推出和农村建设战略的提出，在增进民生福祉的同时，为农村社区治理提供了政策保障；共享等创新理念与农村社会治理的有机融合，在增显民生温度的同时，为农村社区治理机制创新提供了新思路；农村人民对美好社区生活的多样期盼和向往，在增长民生发展内生动力的同时，为农村社区治理创新起到了较强的激励作用；等等。然而，由于受多方面因素的综合影响，我国农村社区治理仍面临和存在一系列的问题和挑战。

1.社区治理问题交织

农村社区是农村人民的汇聚地，亦是农村社会各种利益关系、社会问题和矛盾冲突的交汇点。目前，农村社区早已不再是孤立存在和发展的自然状态，农村社区的内外联系更为密切。受内外环境的刺激，农村社区内的各种社会矛盾和问题日渐叠加。[6]随着我国城乡一体化和乡村振兴战略的逐渐推进和落实，我国农村社区得到进一步的重视和发展，但新的更具多样性、复杂性和挑战性的社会问题日益凸显，使得农村社区治理任务愈加繁重。如社区农村人口治理不仅要解决好农村社区原居民流出的造成的“空心化”问题，还要解决好因农村社区规划新建和外地流入的人员安置问题；农村社区民生治理不仅要注重农村社区经济发展问题，还要给予社区居民政治、文化、生态等多方面的公共服务；农村社区文化治理不仅要将现代先进文明传入和融入社区文化建设中，更要注重各地区农村社区自身独居特色的优良文化的发掘、传承和创新发展；农村社区贫困治理不仅要解决好脱贫问题，还要考虑和做好防返贫的治理工作；等等。这些问题都不是单一独立存在的，而是交织并存的，既是治理问题，也是民生发展问题，需要妥善处理和解决。

2.社区资源禀赋较差

农村社区资源禀赋即农村社区资源的拥有情况。我国农村社区资源禀赋主要取决于国家政府的“因势利导”和社区自身的资源自生能力，[7]即国家政策供给和社区自我供给。随着我国治理现代化进程的不断推进，主张资源、服务等下沉到基层，农村社区资源的国家供给力度进一步加大，但还是存在数量少质量低实效差的问题。单就关乎人的生存和发展的基本公共服务而言，由于供给总量有限，我国农村社区基本公共服务的供给量明显不足，还存在医疗卫生资源有供给有限的问题等；由于城乡基本公共服务质量失衡，我国农村社区人民所能享受到的服务资源在总体上还是被打了折扣的；等等。[8]加之，由于农村经济发展的相对滞后，农村社区资源总体的自我供给能力较为低下。如地处武陵山区等的农村社区，其地区空间的贫困性，即在地理位置、经济发展、生态建设等各方面处于劣势地位，地区资源的国家供给和自我供给都较少，致使其发展生计发展极其脆弱，民生问题更为突出，地区社区治理更为艰巨。[9]

3.治理主体参与实况不佳

目前，多元主体共治是破解农村治理难题的关键所在，成为了“新时代乡村治理创新的主要轨迹”。[10]然而，从当前农村社区治理的实际情况来看，其多元治理主体的参与实际情况并不理想，其中主体参与不足和参与“碎片化”是最突出的两大问题。首先，农村社区治理中政府、社会组织和社区居民等参与不足。就社区居民群众而言，其作为农村社区治理的内生动力源，由于社区体制因素、文化因素、社会因素和动力因素等的限制，其社区治理参与的广度、深度和有序度都有待提高。[11]其次，多元主体参与治理的“碎片化”现象突出。由于多元主体互动治理是一个动态发展的过程，农村基层治理面临的环境仍较复杂；加之传统转制历史文化观念和原基层政府的一元化主体长期管控下的惯性排斥思维的观念制约；以及基层政府的行政管制倾向和村民自治组织职能异化等造成多元主体职能混乱；同时，多元主体参与治理的制度供给不健全；等等。[12]这些都使得农村社区治理主体参与缺乏协同性和联动性，难以在互动中发挥治理合力。

三、应然治理动向：民生视角下我国农村社区治理创新的路径构建

(一)聚焦重点，合理配置，坚持梯级治理

农村社区治理是一个动态发展的长期工程，需要不断立足于治理实际实施梯级治理。一方面，始终坚守民生取向，把脉民生重点。民生需求作为一种公共需求，从需求程度、实现可能等方面，大致可以划分为近民生和远民生。如基本公共服务属于近民生，非基本公共服务属于远民生。农村社区治理是一个不断满足农村社区人民公共需求的过程，必须要在牢牢把握和发展社区近民生的基础上，选择性地发展社区远民生，有条件地实现两者的结合发展，从而梯级式地推进民生需求的全面满足。目前，实现城乡基本公共服务均等化是农村社区治理的一大重要内容。另一方面，注重合理使用现有资源，增强资源效用。农村社区治理不仅是一个公共服务供给的过程，更是一个资源配置的过程。我们要从从资源的挖掘、使用和监督等方面着手，合理配置农村社区资源。第一，善于发现、挖掘和开发农村社区潜在性本土资源，特别是那些具有优良文化传承和丰富生态资源的地区，要在保护的基础上，合理适度地对其资源进行开发利用。第二，积极使用现有资源，防止资源的搁置和荒废。第三，资源的挖掘和使用都离不开资源监督。具体而言，我们要把握资源选择是否合乎实际和人民需求，资源开发和使用的适度性等，并做好相应的资源使用反馈工作。

(二)赋权增能，力量整合，促进群众自治

自治既是农村社区治理的重要手段，又是其重要目标。农村社区自治主体日趋多元化[13]，党、政府、社区居民自治性组织和其他社会中介组织等都被纳入其中。农村社区群众自治是农村社区治理一大重要形式，是指以农村社区居民为主要参与力量、以自治为目的而组织形成的群众性自治组织行使自己的治理权，实现“自己统治自己”[14]。这种群众性组织以居委会(原村委会)为主，其他群众自愿组织形成的社区群众组织为辅。当下，我们可以从两大方面促进农村社区群众自治。一方面，做好对农村社区群众性自治组织的赋权增能工作，奠定自治基础。赋权，即赋予权力和权利，赋权主体主要是国家和政府，方式主要包括国家立法和政府政策供给，赋权对象日益广泛，不再局限于特定弱势群体。增能意在使对象具有更多样的、更高水平的能力，即加强能力建设。第一，政府要进行制度赋权，加强制度供给。在主体日趋多元化的社会治理中，党和政府都应明确自身定位，以服务为靶向。政府应是服务型政府、有限型政府，要克服傲慢，具有“他在性”，[15]学会将“权”过渡或赋予给农村社区，让农村社区群众性自治组织拥有更多的治理权。第二，以社区为平台，提供社区居民更多治理参与的机会和渠道。社区要通过多样治理活动促进多样参与，从而培育多样组织，即通过社区治理活动，让社区居民群众在活动中提升自我，不断形成治理惯性，并实现社群化，从而逐渐提升农村社区居民参与的有效性。另一方面，实现力量整合化，以社区自治为目标。治理主体多元化下，社区自治强调从整体上将社区作为一大社会组织，推动其实现自我治理。社区群众性自治组织是社区这一大系统中的子系统，但其具有主导性作用。因此，必须要加强社区群众性自治组织系统内部的结构优化和力量整合。这要求农村社区居委(原村委会发展或整合而来)必须加强自身建设，发挥示范作用，让社区群众性自治组织成为社区自治中具有引导性和代表性的群体组织，实现从个人自治到群体自治再到社区整体自治的有序进化。

(三)党建引领，技术创新，助力协同共治

共治是农村社区治理的题中之义，“在多元治理主体并存的条件下，共同开展社会治理的行动必然是合作的”。[15]现今农村社区治理可以从以下两方面着手推进社区共治。一方面，坚持社区党组织的核心领导地位。第一，注重社区党组织政治功能的发挥。“基层党组织不是一般的社会组织,而是政治组织”，[16]随着社会治理的创新发展，基层党组织亦应从传统的权力领导向政治领导转变。[17]如果说群众性自治组织是实现社区治理多样化、本土化的重要支柱，那么社区党组织则是保证社区治理政治方向的基石。第二，社区党组织要带领做好多方联络的工作，厘清多元治理主体之间的关系，科学构架主体治理网络，妥善处理和解决好相关矛盾。另一方面，加强信息技术创新，推进社区智慧治理。智慧治理旨在实现治理的智能化。信息技术作为社区治理技术体系的三大技术工具之一，是助力农村社区治理智能化的重要依托和手段。[18]依托信息技术创新农村社区治理的重点在于治理网络体系的构建，科学合理的治理网络便于采集、反映和回馈相关治理信息。我们可以立足于原有的现实治理多维体系，确立好虚拟网络治理体系的骨架，在治理实践中，运行良好加入构建并拓展，有待改进的再进一步探索。技术创新是为了技术应用，信息技术与农村社区治理的融合，关键在于信息技术及其平台的使用问题。如2019年6月公布的首批全国乡村治理典型案例中的上海宝山区，以“社区通”的智慧治理方式，不仅实现了互联网与社区治理的有效融合，更为城乡社区一体化治理打开了新思路，大大提高了基层治理水平。