农村基础设施和公共服务需要明确攻坚方向

文_马晓河 刘振中

（作者分别系中国宏观经济研究院研究员；中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所副研究员）

（责任编辑 胡秀荣）

优质的农村基础设施和公共服务是全面建成小康社会的重要标志。2019年中央农村工作会议指出，全面建成小康社会，最突出的短板在“三农”。要加大农村基础设施建设力度，提高农村供水保障水平，扎实搞好农村人居环境整治，提高农村教育质量，加强农村基层医疗卫生服务，加强农村社会保障，改善乡村公共文化服务，治理农村生态环境突出问题。现阶段，我国农村基础设施和公共服务建设已经取得巨大成就，进入全面小康社会的攻坚期，亟须找准痛点、堵点问题，顺势而为，推动农村基础设施和公共服务与全面小康社会发展要求相适配。

一、基础设施一体化和公共服务均等化框架初步构建

党的十八大以来，我国农村基础设施建设和公共服务供给取得了巨大成就，农村水、电、路、气、讯等基础设施建设全面提速，以农村公路为例，截至2018年底，全国通硬化路乡镇和建制村分别达到99.64%和99.47%，建制村通客车率达到96.5%。教育医疗卫生社保等基本公共服务水平大幅度改善，真正意义上实现了九年制免费义务教育，浙江省等地率先探索了县域医共体建设，构建了县域医疗卫生服务新体系。农村人居环境整治深入推进，一大批既有现代文明、又具田园风光的美丽乡村相继涌现。随着以城带乡发展机制逐步建立和城乡规划建设管理一体化深入推进，农村基础设施和公共服务供给标准逐年提高，覆盖面越来越广泛，群众满意度越来越高。总体上看，我国农村基础设施和公共服务初步实现了从无到有、从少到多，有效遏制了城乡基础设施和公共服务二元差距的扩大趋势，城乡基础设施均等化和公共服务一体化框架基本清晰。

二、基础设施和公共服务面临的关键短板

良好的基础设施和公共服务是人民对美好生活向往的基本体现，从追求温饱到迈向全面小康社会，农村基础设施和公共服务还存在诸多短板。

一是供需结构不平衡。当前，大部分农村基础设施已经实现了“从无到有”，大量“空心村”都拥有了比较完善的基础设施，但一些“老少边穷”和深度贫困地区，由于自然条件较为恶劣，基础设施建设难度大、投资成本高，安全饮水、道路等基础设施缺口依然较大。此外，大多数农村基础设施为政府代建，难以准确反映不同地区农民对基础设施的真实需求，供需不匹配造成较低的使用效率。

现阶段，我国农村基础设施和公共服务建设已经取得巨大成就，进入全面小康社会的攻坚期，亟须找准痛点、堵点问题，顺势而为，推动农村基础设施和公共服务与全面小康社会发展要求相适配

二是一体化均等化水平偏低。在基础设施均等化和公共服务一体化导向下，部分在城镇辐射范围内的城郊村已经实现了基础设施建设和公共服务均等化一体化，但大部分农村地区基础设施质量不高，特别是道路的质量和宽度标准偏低，社会保障力度也偏弱，尤其是医疗、养老保障水平和能力远落后于城镇。此外，城镇地区基础设施建设形成了良好的监管长效机制，但农村基础设施长期处于“有建无管”的状态，既缺乏管护资金，也缺乏管护机制。

三是新基础设施未能实现城乡动态均等。近年来，农村基础设施建设总体聚焦于水、电、路、气、房等基础层面，而信息、物流等现代化基础设施供给滞后，截至2018年，我国农村互联网普及率保持稳定，达到38.4%，但城镇地区互联网普及率超过农村地区36.2个百分点，与此同时，相当一部分城市地区已在积极部署5G、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，未来城市新基础设施的建设加快和农村基础设施更新迟缓可能导致新时期的供给不平衡。

四是基础设施和公共服务“软件”供给不足。目前，农村教育、医疗、文化等公共服务“硬件”距均等化越来越近，但乡村教师、医生等人才缺口严重，乡村文化建设形式大于内容，乡村生态环境脆弱，一些村庄“脏乱差”现象依然存在，农村散煤燃烧、秸秆焚烧等大气污染问题尚未根治，农村公共服务质量尚未得到根本改善。

五是生产性基础设施和公共服务薄弱。当前，农村基础设施和公共服务主要倾向于改善农民生活条件，而生产性基础设施仍还相对薄弱，如，农村创新创业公共服务平台缺失，乡村旅游配套设施和公共服务短板突出，农村电商基础设施和配套服务不足，农村流通设施建设严重滞后，仓储物流的短板尤其严重，目前只有大概41.7%的农产品批发市场建有冷库，11.1%配备了冷藏车，12.9%有陈列冷柜。

三、基础设施和公共服务五大攻坚方向

中央农村工作会议提出要继续抓重点、补短板、强弱项，确保全面建成小康社会。习近平总书记指出，“小康不小康，关键看老乡”。迈向全面小康社会，以农民生产生活需求为中心的基础设施和公共服务需要调整思路，转变攻坚方向。

一是由“全面撒网”转向“精准清零”。坚持“六个底线思维”，从解决“老少边穷”地区农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，精准推进健康乡村保障线、农村教育公平线、农村饮水安全保障线、农民社保兜底线、农村养老幸福线、灾害综防安全线等基础设施和公共服务底线建设，走好脱贫攻坚的“最后一公里”。全面推广中小型基础设施“政府投资+村民自建”机制，精准满足不同地区农民的现实需求。落实社会保险扶贫政策，确保符合条件的建档立卡贫困户家庭成员全部参加城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险和大病保险。健全覆盖城乡特困群众的新型社会救助体系，完善最低生活保障制度，强化农村低保对象的动态化精细化管理，以扶老、助残、爱幼、济困为重点，构建新型社会福利体系，加强农村留守儿童、妇女、老年人、残疾人以及困境儿童关爱服务，将残疾人普遍纳入社会保障体系予以保障和扶持。

二是由基本保障转向优质供给。坚持城乡基础设施和公共服务质量均等化供给思路，重点建设农村标准化水厂、城乡垃圾污水一体化处理体系，全面推进“四好农村路”建设，加快推进乡村旅游道路、村组路、资源路、产业路新建、拓宽和改造。强化城乡间公交连接，推进城市公共交通线路向城镇周边延伸，逐步实现城乡公交一体化。加快完善农村养老服务设施和站点，健全居家养老服务保障体系。落实基本公共卫生服务补助政策，提供基础性全方位全周期的健康管理服务，全面提升农村公共卫生和基本医疗服务水平。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，落实城乡居民基本医疗保险转移接续和异地就医联网直接结算。引导社会资本进入农村养老、医疗卫生、环保、教育等基本公共服务领域，建立农村基础设施和公共服务的多元化供给机制，通过竞争提高基础设施和公共服务的效率和质量。

三是由静态均等转向动态一体。按照“适度超前、提质增效、集约节约、安全高效”的原则，均衡合理配置城乡资源，把公共基础设施建设的重点放在农村，构建支持农业农村跨越发展的基础设施体系，推进农村基础设施提挡升级。加快新一代信息基础设施建设，持续提高农村光纤宽带接入能力，提高农村光纤网络家庭住户覆盖率和接入速率。实施数字乡村战略，加快推进行政村通宽带工程建设，推动5G城市、智慧城市基础设施建设向农村地区延伸和覆盖。统筹推动城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，构建分级分类投入机制。推动公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全深度覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务动态更新机制，全面提升农民生活品质，最大程度实现城乡供给动态一体化。

四是由“硬件”均等转向“软硬”兼施。在加大对乡镇卫生院硬件设施投入的同时，注重对农村医护人员素质的培养。加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，为农村孩子提供公平有质量的义务教育。建立乡村教师、医务人员补充机制，通过稳步提高待遇增强乡村岗位吸引力。试点推广城乡教育联合体和县城医共体建设，增强乡村公共服务“软”实力。充分发挥乡村文化设施的作用，丰富乡村文化内涵，将乡村文化阵地建成提升农民素质的“新平台”、学习新技术的“加油站”、传播乡风文明的“靶向”和滋润农民心灵的“纽带”。

五是由侧重“生活”转向“三生”同建。在完善农村生活、治理基础设施和公共服务的同时，加强农村生产性基础设施和公共服务供给，推进农产品电商配套设施建设，加快补齐农村冷链物流基础设施等短板，构建农村物流基础设施骨干网络，鼓励商贸、运输、邮政、快递、供销等企业向农村延伸服务网络，着力解决物流入村“最后一公里”问题。搭建高效的信息服务平台，提供政策法规、扶持政策、项目信息、专家导师、人才和物资供应等创业资源服务，面向广大创业青年和新型职业农民，提供一站式的集职业教育、技能培训、市场资讯、农情预警、专家咨询于一体的智能化服务平台。深入推进农村人居环境整治行动计划，推动山水林田湖草系统治理和城乡生态环境联建联防联治，深入推进乡村绿化美化亮化工程建设，提升乡村“颜值”，创造各美其美的乡村人居环境。