中国FTA 战略的实施策略：来自韩国的经验与启示

梁正瀚1.2

（1.许昌学院创新创业学院，河南 许昌 461000；2.培材大学东北亚经济学系，韩国 大田 35345）

中国目前已签署了涉及25 个国家（地区）的17 个FTA，尚有12 个正在谈判的FTA，并且中国—东盟自贸区升级《议定书》于2019 年10 月22 日全面生效。然而相比于中国如今“全球货物贸易第一大国”的地位来说，中国FTA的发展还比较落后。而韩国作为世界上唯一和美国、欧盟、中国三大经济体签订了FTA 的国家，并且已经在世界范围内形成了以韩国为核心的巨大FTA 网络。可以说，韩国在FTA 的发展上明显优于中国，有很多地方值得中国借鉴。因此，面对多边贸易谈判停滞不前、贸易保护主义抬头、经济全球化退潮的局面，处于重要战略机遇期的中国更需要积极学习韩国FTA 战略中的先进经验，尽可能降低全球化游戏规则的新变化所带来的负面影响，探寻可持续的经济发展模式，为全球化赋予新的生命与活力。

一、研究现状

（一）对韩国FTA 战略的研究

贺平、张弛（2016）认为加入TPP 将有助于加速完成韩国的FTA 战略布局，对其成为地区一体化的基轴和“全球通商国”的战略目标意义重大，但鉴于选举周期、产业冲击、规制改革、谈判准备等因素，谨慎行事仍是韩国政府的基本选择。王炜（2015）从背景、效果及推进方向等方面分析了韩国FTA 战略，认为FTA 战略既是韩国全球和区域政策整体框架下的具体举措，也是其推行经济、政治目标的重要载体。认为韩国应以中韩 FTA 生效为突破口、以RCEP 和TPP 为两翼、协调推进韩日、中日韩FTA、着眼长远支持亚太自贸区（FTAAP）。董思齐（2015）从政治因素对韩国FTA 路线图进行了梳理，认为韩国的FTA 政策转变的原因来自内部政治的需要。詹小洪（2016）认为FTA战略是韩国经济坚挺的利器，韩国与FTA 伙伴国的贸易额急剧增加、对FTA 伙伴的外贸顺差不断扩大、使得外国直接投资的急速增加。

（二）对中国FTA 战略的研究

王中美（2018）认为中国 FTA 战略有许多问题尚未厘清，包括遵循自由贸易理论还是战略贸易理论，是补充多边还是自成一系，是接受规则还是创设规则，是坚持互惠贸易还是推行竞争性开放，是受外部影响还是内部压力更大等，这些问题需要中国作出战略选择。余梅（2017）认为中国FTA 战略选择一是加强与区域内发达国家间的合作，形成整体共识。二是科学制定FTA 战略规划，全面推进FTA 战略实施。三是依托东亚区域经济一体化，加快确立世界FTA 网络格局中的轴心国地位。

二、韩国FTA 战略发展特点

（一）明确的发展规划

韩国于2003 年制定了FTA 战略发展的路线图。这个路线图根据国内产业发展的实际情况确定FTA协商的先后顺序，详细地将韩国构建战略的对象国分为三大类型：应当立即签署的国家、中期对象国、长期对象国。在政策执行过程中，政府也会根据当时的政治经济形势及时进行调整，但总体而言，是在路线图所规划的框架下进行。

（二）完善的组织机构

1994 年韩国政府将以往分散在外交事务部、商工资源部、企划经济院的对外经贸谈判职能整合至“通商产业部”；1998 年，又将外交部与通商产业部合并为外交通商部；2004 在外交通商部设立“自由贸易协定局”（FTA 局）；2013 年将原外交通商部的通商职能（对外贸易）移交并更名为产业通商资源部；2017 年政府机构进行新一轮改组后，产业通商资源部负责韩国产业、能源、电力、贸易、吸引外资以及自贸区等对外通商交涉政策，并新增内设机构——副部长级的“通商交涉本部”，专门负责对外经贸交涉和自贸协定谈判等业务。

在民间组织方面，2004 年韩国全国经济人协会、大韩商工会议所等4 个经济团体成立FTA 民间促进委员会。该委员会是积极推进与其他国家协商工作的核心支援机构，在努力说服政府、充分听取各产业界意见、为协商取得理想成果等方面发挥作用。除此之外，还有韩国FTA 产业协会、韩国贸易协会等组织服务于韩国的FTA工作。

（三）健全的服务宣传网络

韩国产业通商资源部下属的“FTA 强国”网站，涵盖关于韩国已经缔约的FTA以及尚未缔结的FTA 的最新进展，包括签订的进程、协议文本、等详细资料，并FTA签约国相关的法律、法规及规章，并对商品的税则归类、所适用的原产地规则等作出详细说明。韩国国际贸易协会作为进出口统计的官方统计机构，在K-STAT 网站上展示1957年以来积累的数据和专业知识，并按年、月、国家、项目等进项详细的划分，涵盖世界各国之间的贸易状况和相关统计数据，并对韩国FTA签订国进行了单独划分。

韩国在FTA 签约国设立“活用FTA 支援中心”主要提供FTA 优惠关税及非关税贸易障碍相关咨询服务，促进韩国企业活用FTA；韩国海关帮助企业用好FTA 优惠政策，例如首尔海关为帮助辖区企业用好FTA 优惠政策，切实降低企业进出口成本，近日开展了“寻找休眠FTA 优惠政策活动”。很多进口企业在进口中国、越南、新加坡等国产品时，往往不知晓韩国同以上国家签署的FTA 中有重叠部分，可以选择几个FTA 协定中最低进口税率，从而多缴纳了进口商品税。2017 年首尔海关第一次举行该项活动，为企业节约了3 亿韩元的进口税。

三、中国FTA 战略实施与发展

中国自贸区建设启动相对较晚，2000 年首次对外正式提出自贸区建设构想，2001 年中国在《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中首次提出“积极参与多边贸易体系和国际区域经济合作”，2007 年在中国共产党十七大报告中首次将自贸区建设明确为国家战略。2015 年，中国政府印发《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（国发〔2015〕69 号）详细说明中国加快实施FTA 战略的总体要求、指导思想、基本原则、目标任务，战略布局、建设路径、保障体系、支持机制、组织实施办法等具体行动方案，标志着中国特色的FTA 战略理论体系已经基本形成，2017 年中国共产党十九大再次明确“促进FTA 建设，推动建设开放型世界经济”的国家战略目标。

（一）中国FTA 的发展历程

2002 年，中国与东盟签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》（CAFTA），确定此后谈判和建设CAFTA 的基本架构。然而，CAFTA 虽是中国第一个洽商的FTA，但并非是第一个建成，因为直到2010 年CAFTA 才正式成立。2003 年，中国内地与中国香港签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），且自签署之日起生效，这是中国第一个FTA 性质的贸易协定。自此，中国的FTA 建设进入快车道。2019 年10 月17 日，中国与毛里求斯签署了《中华人民共和国政府和毛里求斯共和国政府自由贸易协定》，至此，中国已签署自贸协定17 个，涉及国家（地区）25 个。

（二）中国FTA 实施中存在的问题

1.FTA 签订数量较少，贸易覆盖率偏低

签订协定的数量和涉及国家少，而且中国 FTA 签约对象基本是经济规模较小的发达经济体以及部分发展中国家，和美国、欧盟等主要经济体并没有签订 FTA。其次，FTA 涉及领域比较狭窄，从贸易覆盖率来看，韩国同其 FTA 伙伴的贸易占总贸易量的 67.47%，中国 FTA 贸易覆盖占比 40.57% ；从协议内容看，在中国目前的FTA 中，协议文本主要涉及关税等传统议题，竞争中立、监管一致性、中小企业等新一代 FTA议题涉及较少，实施内容的涵盖面较窄。

2.企业FTA 利用率偏低，经济效应较为有限

中国 70%的企业仍未充分利用 FTA 优惠关税政策，特别是中小企业对 FTA 相关问题的认识和了解不足。2016 年汤森路透和毕马威联合调查发布的《全球贸易管理调查报告》显示，中国企业FTA 利用率为34%，也就是说约有三分之二的企业没有能够充分利用现有FTA 优惠政策。尽管中国参与了多个FTA 的签订，但相关优惠政策始终无法落地，导致企业FTA 实施利用率整体偏低。

3.相应制度和服务支持网络不健全

中国商务部于2008 年开通了“中国自由贸易区服务网”，主要提供了中国FTA 的建设进展和实施情况，内容涵盖协定税率、降税安排、原产地判定、服务开放等内容，可供企业和消费者查询和适用自贸协定带来的各种贸易、投资优惠和便利。可以说是中国政府部门较早地提供FTA 服务的网络平台。中国国际贸易促进委员会也于2018 年发布了“中小企业利用FTA 指南”，并于2019 年开通了FTA 服务网服务于外贸企业。但是，这些平台普遍存在内容不够丰富、企业使用效率低等缺点。在制度上，现在更多的是宏观层面的战略，相应的FTA 推进体制尚未形成制度化，法律制度体系也不够完善。因此，中国推广和实施FTA 需要更广泛的宣传渠道、更有针对性的制度安排和更完善的服务支持网络。

四、韩国FTA 战略对中国的启示

（一）做好FTA 推进规划

中国政府印发《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》中对进一步优化FTA 建设布局有了“加快构建周边自由贸易区、积极推进“一带一路”沿线自由贸易区、逐步形成全球自由贸易区网络的宏观规划，但是缺乏可执行性较强的、较为明确的路线图和时间表。尤其是要积极推动与主要经济体的FTA，提高FTA 的经济覆盖面。并且要建设高水平的FTA，要进一步提高货物贸易开放水平、扩大服务贸易对外开放、推进规则谈判，以促进中国经济的快速发展。

（二）设立专门机构推动FTA 建设

中国目前尚未设立专门的机构推动FTA 的建设，这方面应借鉴韩国的先进经验，尽快成立专门的研究和决策机构，深入全面进行FTA 相关研究，同时也要广泛的邀请诸如行业协会商会等社会力量参与，对FTA 谈判进行风险评估并有针对性地解决可能出现的问题，使政策的针对性更强、FTA 建设的效率更高、推动经济增长的能力更强。

（三）积极宣传，提高企业利用率

通过各种渠道全面、及时、准确地提供有关自由贸易伙伴的贸易、投资及其他相关领域法律法规和政策信息等咨询服务，在“中国自由贸易区服务网”等专门网站上增加相应的内容，开设关于FTA 的政策、知识讲座，开通服务热线解决企业疑问，让更多的企业准确了解FTA 的关税优惠措施和原产地操作规范和流程，提高企业的利用率，降低企业贸易成本，推动对外贸易发展。

（四）健全保障体系，完善支持机制

进一步完善相应的法律法规，保持政策稳定、透明，在扩大开放的同时，有效运用相关协议的合法权利，切实维护本国企业的合法权益，并建立起注重事前预警的贸易摩擦应对机制，指导企业做好贸易摩擦的处理工作。加强FTA专门人员的培养，为企业提供针对性的咨询服务或者专门培训。建立贸易援助机制，对因关税减让受到冲击的产业企业提供援助，弥补其损失，提升产业竞争力。