中国转型期社会问题的主要特征及治理

吴忠民

(中共中央党校，北京 100091)

在任何一个社会，社会问题都是无处不在，无时不有，是一种常态存在。不存在没有社会问题的社会。在转型期的中国社会，社会问题更是复杂多样。正如习近平所指出的那样，目前中国正面临两个“前所未有”的挑战，即：“改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有”(1)习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,《求是》2014年第21期。。重要的是，过多社会问题的积累和加重，必然会催生各种各样的社会风险。“我国正处于跨越‘中等收入陷阱’并向高收入国家迈进的历史阶段，矛盾和风险比从低收入国家迈向中等收入国家时更多更复杂。”(2)习近平：《提高防控能力着力防范化解重大风险 保持经济持续健康发展社会大局稳定》，《人民日报》2019年1月22日。

无疑，各种各样的社会问题以及由此引发的种种社会风险成为影响中国的社会安全运行能否得以保证的一个重要变项因素。所以，为了确保中国现代化进程的顺利推进和中国现代化百年目标的顺利实现，就必须“提高防范和抵御安全风险能力”(3)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。。

一、中国转型期社会问题的主要成因

对于社会问题的界定，学界早已形成基本的共识，并且，学者们对于社会问题的含义进行了大致相似的表述。如有学者认为，“社会问题就是社会全体或一部分人的共同生活或进步，发生障碍的问题。”(4)孙本文：《孙本文文集》第六卷，社会科学文献出版社2012年版，第8页。有学者认为，“凡是影响社会进步与发展，妨碍社会大部分或一部分成员的正常生活的公共问题就是社会问题。”(5)陆学艺主编：《社会学》，知识出版社1996年版，第563页。有学者指出，社会问题“指的是在社会运行过程中，由于存在某些使社会结构和社会环境失调的障碍因素，影响社会全体成员或部分成员的共同生活，对社会正常秩序甚至社会运行安全构成一定威胁，需要动员社会力量进行干预的社会现象。”(6)郑杭生主编：《社会学概论新修(修订本)》，中国人民大学出版社1998年版，第432-433页。还有学者认为，社会问题就是“在一定时期和范围中产生和客观存在的，影响(或妨碍)社会生活和社会机能，引起社会普遍关注并期望予以解决，目前需要和只有以社会力量解决的社会失调现象。”(7)雷洪：《社会问题——社会学的一个中层理论》，社会科学文献出版社1999年版，第8页。就社会问题的认定而言，有学者指出，“一个公共问题被称之为社会问题，必须具备两个基本条件：第一，大部分人必须认为是社会问题。”“第二，大部分人或者社会上一些重要成员必须相信这个问题可以通过社会行为加以解决。”(8)[美]弗·斯卡皮蒂：《美国社会问题》，刘泰星等译，中国社会科学出版社1986年版，第2页。

依据学者们的相关表述，我们大致可以对社会问题做一个如是界定：所谓社会问题，主要是指在一个社会当中，由于种种原因而出现的有损于社会公众利益或社会公众生活的，已经存在了一定时间的，并且为多数人或一部分人所感受到的，需要以社会的力量予以解决的社会负面现象或问题。

社会问题与社会矛盾是相近但又略有差别的两个概念。两者的相同之处，都在于用来指称对社会具有负面影响的社会现象或问题。两者如此之相近，致使人们有时将之合并在一起使用，称为“社会矛盾问题”，用以强调社会矛盾或社会问题已经达到某种程度。不过，严格讲，社会问题和社会矛盾毕竟是有所区别的两个概念。

社会问题和社会矛盾两个概念的不同之处至少有三点。一是，两者的覆盖范围不同。社会矛盾固然是社会问题，但社会问题不限于社会矛盾。社会问题能够涵盖社会矛盾，但社会矛盾却不能涵盖社会问题。二是，两者的外观表现不一样。“如果从中观层面上给社会矛盾下个定义的话，那就是：所谓社会矛盾，主要是指同一社会共同体(如某个国家)当中不同社会群体或社会阶层之间的矛盾。”(9)吴忠民：《并非社会中的所有矛盾都是社会矛盾——社会矛盾概念辨析》，《中共中央党校学报》2015年第2期。一般来说，社会矛盾主要表现为社会群体之间一一对应的排斥或对立的关系。社会矛盾相关方一般有着对应的群体。如贫富差距过大问题的社会矛盾，表现为高收入群体与低收入群体之间的对应；劳资矛盾表现为劳动者群体与出资方群体之间的对应；等等。正因为如此，所以，社会矛盾经常为人们与“社会纠纷”一词捆绑在一起使用，统称为“社会矛盾纠纷”。而社会问题既可以表现为相关群体之间的对应，也可以表现为某种社会现象自身的某种“独立”存在的情状，如环境生态问题，等等。三是，两者对于社会所可能形成的负面影响的“强度”不尽相同。虽然社会问题和社会矛盾都会产生社会负面效应，但相比之下，社会矛盾对于社会所可能产生的危害要更大一些。就社会矛盾而言，由于相关群体各自内部利益诉求的一致性、组织化程度相对较高，因而其群体行为的力度也会相对要大一些。特别是，在某个特定时期，以某个问题为契机，多种社会矛盾有可能会交织在一起，从而使得其社会负面影响会更大，以至于有可能会催生社会的骚乱甚至是动荡。

社会问题解决得如何，对任何一个国家的安全运行和健康发展来说，都是一件至关重要的事情。对转型期的中国来说，更是如此。中国现代化能否得以顺利推进，从某种意义上讲，取决于中国对转型期当中所出现的社会问题解决状况的如何。正因为转型期当中的社会问题如此之重要，所以，中国的学术界理应投入大量精力，对之进行全面而深入的研究。但是，在比较长的一个时期当中，学术界呈现出一种对社会问题的研究相对比较充分，而对中国转型期社会问题的研究却相对比较薄弱的情形。(10)这一点，可以从学术界所发表的论文数量状况当中得到佐证。据中国知网显示，从1980—2019年的40年间，以“社会问题”为篇名的论文多达1935篇，而以“转型期”“社会问题”为篇名的论文仅有30篇。这种情形，不能够适应中国现实社会对于学术界的要求。

就中国转型期社会问题的研究而言，必须弄清中国转型期社会问题的主要成因、主要特征以及治理对策等一系列重要问题。

在转型期的中国，社会问题之所以会层出不穷地大量出现，大致有以下几个主要成因。

1.在相对有限的时间当中必须完成巨量的艰巨任务

在早发国家如英国、美国、法国那里，初步实现现代化并进而成为现代化强国大致用了二三百年的时间。作为后发国家现代化建设成功典型的日本，也是用了一百多年的时间。而在中国，从自主性和内生性的现代化建设两个维度看，时间很短，只有几十年的历史。具体看，1949年之前的一百年，中国的现代化建设缺少自主性，中国当时的主要时代任务是要为自主的现代化建设争取必需的前提条件，即：争取民族独立。以1949年新中国的成立为标志，中国获得了民族独立，中国自主性的现代化建设成为可能。这之后，由于在一个较长的时期，中国实行的是计划经济体制，而排斥市场经济体制，并且没有同民众的日常生活结合在一起，致使当时的中国现代化建设尽管具有了自主性，但却缺少内生性和相应的内生动力。在这样的情形下，中国的现代化建设虽然取得了不小的成就，但由于其内生动力的匮乏，致使现代化建设的代价过大，而且难以持续。改革开放以来，中国的现代化建设方得以真正的展开。一方面，中国现代化建设的自主性得以延续，另一方面，中国的现代化建设开始与市场经济、民众的日常生活以及相应的社会阶层结构等等融为一体，现代化建设的内生性和内生动力开始生成，并使得中国现代化建设取得了举世公认的巨大成就。重要的是，自主性和内生性两者的具备，进而使得中国的现代化建设真正成为时代潮流，具有真正可持续性的可能性。

尽管现代化建设已经成为中国一种不可逆转的历史潮流，但必须看到，中国真正的现代化建设亦即自主的、内生的现代化建设毕竟只有四十年的历史，而且，中国打算再用三十年的时间实现现代化的时代跨越，即：在2050年建成现代化强国。这就意味着，中国在七十年当中，就必须实现基本现代化的目标和建成现代化强国的目标。在先发国家那里，只需要完成由传统社会到现代社会这样一个转型即可，而且是用了二三百年的时间。中国是一个典型的现代化赶超型国家。同先发国家相比，中国要在几十年之内同时完成两个转型，即由传统社会到现代社会、由计划经济体制到市场经济体制的转型，任务极为艰巨。于是，巨量的事情被挤压在一个相对有限的时间段当中。由于时间的挤压，大量现代性事物的生长就会相对缺乏平缓发育和有机生长的时间，大量新事物之间、新事物与原有事物之间往往缺少必要的磨合，于是，各种运行机制之间、同一运行机制当中的各个环节之间以及各种政策之间就会缺乏必要的耦合，进而产生种种不适、抵触甚至是冲突。这样一来，大量社会问题的出现就成为一件必然的事情。

2.深刻的社会变化势必会造成大面积、种类繁多的利益诉求

转型期的中国社会变化幅度之大、范围之广，是“常态社会”无法比拟的。改革开放以来的四十多年间，随着时代中心的变化、经济体制的变革、产业结构的升级换代以及城市化进程的大规模推进，整个中国社会发生了巨大的变化。其一，中国的社会阶层结构发生了巨大的变化。一方面，三大产业当中的从业人员比例发生了很大的变化。1978年，在从业人员中，第一产业从业人员(农民)占70%，第二产业从业人员占17.3%，第三产业从业人员占12.2%。到2016年，第一产业从业人员(农民)占42.6 %，第二产业从业人员占28.8%，第三产业从业人员占43.5%。(11)李培林：《改革开放近40年来我国阶级阶层结构的变动、问题和对策》，《中共中央党校学报》2017年第6期。另一方面，一些新的阶层开始出现。“目前来看，中国社会阶层结构有十大阶层组成，他们是国家和社会管理者阶层、私营企业主阶层、经理人员阶层、科技专业人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业从业人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和无业失业半失业人员阶层。”(12)陆学艺主编：《当代中国社会结构》，社会科学文献出版社2010年版，第22-23页。特别是，作为新的社会阶层典型代表的民营企业主阶层迅速崛起。截至2017年底，“我国民营企业数量有2726.3万家，个体工商户6579.3万户，注册资本超过165万亿元。”(13)张艳玲：《我国民营企业2726.3万家 对经济社会发展贡献突出》，中国网，2018年3月6日。民营经济对整个中国的发展全局有着极为重要的影响。“概括起来说，民营经济具有‘五六七八九’的特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。”(14)习近平：《在民营企业座谈会上的讲话》，《人民日报》2018年11月2日。其二，社会成员开始普遍形成了自主、自由、平等的价值观和行为方式。在现代社会和市场经济条件下，每一个社会成员都是独立的个体人，每一个社会成员都是自己行为的决策者和责任人。随着现代化和市场经济进程的推进，必然会出现如是情形：“各种思想文化相互激荡，人们受各种思想观念影响的渠道明显增多、程度明显加深，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强。”(15)胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2005年6月27日。在有关个人成功影响因素重要性的调查中，被调查者认为个人因素最为重要，位列第一，家庭因素、社会因素、先天因素位列其后；而在个人因素的调查中，被调查者认为对于个人成功来说，“有进取心/有事业心”“努力工作”是最重要的，有31.2%的被调查者认为是有决定性作用，有46.9%的被调查者认为是非常重要的。(16)中国人民大学中国调查与数据中心等：《中国综合社会调查报告(2003-2008)》，中国社会出版社2009年版，第222、221页。

社会的这种巨大变化，必然会催生大量的社会问题。社会阶层结构的巨大变化，使得整个社会的利益结构几乎发生了全方位的变动，几乎影响到所有社会成员。对于社会成员来说。利益问题是最为重要的事情。正如马克思所指出的那样，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”(17)《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82页。重要的是，来自利益上的诉求是多方面、多样化的，其理由甚至可能是五花八门的。对于涉面广泛、种类繁多的利益诉求，政府不可能予以全面满足，各个相关群体之间也不可能通过协商谈判达成完全一致。“改革的实质是利益的重新分配与格局调整，必然会影响某些既得利益者。思想观念的交锋，不是人们随心所欲的争论，归根到底还是‘利益占上风’。既得利益者的‘被剥夺感’，与利益重新分配中弱势群体的‘相对剥夺感’，都有可能在某个时期内引起一定的不满情绪甚至反抗行动。”(18)宋林飞：《中国社会风险预警系统的设计与运行》，《东南大学学报(社科版)》1999年第1期。而社会成员价值观和行为方式的变化，则使得大量社会成员对于利益诉求的表达越来越以一种直接、外显的方式表现出来。同时需要注意的是，转型期的社会尚未形成健全的法治体系，而且社会组织也还没有系统地发展起来。于是，社会各个群体之间的利益诉求难免经常会变成各种各样的不合作、抵触甚至是冲突，从而造成大量的社会问题。

3.规模庞大的社会共同体蕴含着相对更多的不确定性因素

中国是世界上规模最为庞大的国家共同体。就现代化建设推进而言，国家规模大有规模大的相对优势，比如，可以集中力量办大事，回旋余地广阔，等等。同样，国家规模大有规模大的相对劣势，比如，内涵型发展较为艰难，社会控制系统更容易出现失误，等等。就国家规模大对于社会问题的影响而言，也是有利有弊。从“有利”的角度看，国家规模大，有利于动员各种资源有效解决一些突出或严重的社会问题。从“不利”的角度看，国家规模大，意味着社会问题得以形成的潜在空间很大。“同中小规模的国家共同体相比，甚至可以说同所有国家共同体相比，作为一个超大规模的国家共同体而言，中国社会的各种构成要素最多，变量最多，其构成要素和变量之间，有着更为复杂的‘联动’和‘连滞’的关系。这就意味着与其他国家相比，中国在社会整合和社会安全方面会面临着更多的不确定因素。”(19)吴忠民：《中国现阶段社会矛盾凸显的原因分析》，《马克思主义与现实》2013年第6期。在这样的情形下，与规模小的国家共同体相比，像中国这样一个“超级规模”的国家共同体，其社会问题的诱发点必然会多得多。

另外，还有必要看到的是，中国社会当中一个重要变数的存在，亦即发展的极不平衡现象的存在，使得转型期中国社会问题的诱发点更为增多。任何一个国家现代化建设的推进都不可能是“齐步走”，都会程度不同地呈现出某种“不平衡”现象。由于种种历史和现实的原因，中国现代化建设当中的不平衡现象相对来说更加明显。这是一个公认的事实。这不仅表现在城乡之间、区域之间、不同产业板块之间的明显不平衡，也表现在不同群体之间“获益”状况的明显不平衡。于是，这就造成中国社会当中大量的“快变量”和“慢变量”现象之分，还造成各种“快变量”和“慢变量”交织在一起的情形，从而使得问题更加复杂化。“在改革过程中，各种‘快变量’和‘慢变量’之间就会发生互不衔接的情况。”(20)吴敬琏:《市场经济的培育和运作》，中国发展出版社1993年版，第234页。而各种“快变量”和“慢变量”之间的不适和抵触，必然会催生大量的社会问题。

4.社会焦虑的推波助澜效应

客观上看，在转型期的中国，生活环境和利益结构的巨大变动，对于大批社会成员来说，意味着其生活和发展必然会面临着大量的不确定因素，对于未来缺少可预期性，而人生的不确定性进而必然会催生大面积的社会焦虑现象。可以说，在中国现阶段，社会焦虑覆盖了每一个群体，每一个地区。这种情形虽然不能说是绝后的，但肯定是空前的。“从中国历史看，凡是在和平的时期，这种状况几乎不曾有过。”(21)吴忠民：《中国现代化论》，商务印书馆2020年版，第180页。根据杭州市政府卫生部门5万多份调查表的统计，“从性别来看，男人比女人更加焦虑。男人的无焦虑人群为21%，女人为22%，男人的重度焦虑人群为3%，女人为2%。”“从婚姻状态来看，已婚的比未婚的过得舒坦，已婚人群和未婚人群无焦虑的比例分别是22%、19%；中度焦虑的比例分别是15%、17%；重度焦虑的比例分别是2%、4%。”“从收入情况来看，随着收入增长，无焦虑比例逐级递增；年收入10万元以下人群中度和重度焦虑比例较高；而年收入70万元以上人群呈现两头多趋势，无焦虑和重度焦虑的人也最多。”(22)《你焦虑了吗？杭州开展了5万多人焦虑程度调查》，《健康杭州》2018年第1期。

大面积的社会焦虑现象对于社会问题的形成无疑会起着推波助澜的作用。社会焦虑会在一定程度上降低人们对生活的获得感以及相应的满意度。应当说，改革开放以来，中国民众当中的绝大部分人都是获益者，虽然获益的程度不尽相同。但是，具有“满意”心理的社会成员的比例却低于实际获益的社会成员。究其原因，很重要的一点，就是由于社会焦虑现象的较为广泛的存在，使得人们容易受处境相对较好的社会成员的各种示范效应的影响，容易对辛勤付出和恰当所得两者匹配性认识不足，容易对自己的生活境遇形成过高的期望值，而过高的期望值是难以得到满足的。重要的是，满意度的降低，意味着不满心理的滋生，进而容易催生多种社会问题的形成。再者，受社会焦虑现象的影响，人们容易将原本不是很严重的社会问题看得比较严重，并通过某种越轨行为来表达自己的不满，从而对社会问题的大量形成在实际上起着一种推波助澜的作用。

二、中国转型期社会问题的主要特征

转型期中国社会发生的巨大变革，中国现代化面临的艰巨任务，规模庞大的社会共同体客观上蕴含着相对更多的不确定因素以及社会焦虑的弥漫，使得中国转型期的社会问题呈现出如下主要特征：

1.社会问题数量巨大

从社会问题数量的维度看，中国转型期的社会问题无疑是数量巨大。我们从国家财政当中的公共安全支出数字这样一个重要侧面，就能够比较综合性地看到这一点。从一定意义上讲，公共安全的财政支出状况能够反映从一个国家对社会问题总的治理成本或“维稳”成本的问题，因而也能够在不小的程度上社会问题总量的具体情状。近年来，中国的“维稳”成本一直处在一个较高的水准。2018年，中国在公共安全上的一般公共预算支出高达13781.48万亿元，而国防上的一般公共预算支出为11280.46万亿元。(23)国家统计局：《中国统计年鉴2019》，中国统计出版社2019年版，第211页。前者高出后者22%。另外，有调查显示，“有一成(10.40%)的民众和谐感得分在4分以上，处于非常和谐的状态；而多数被调查对象(81.20%)的和谐感得分在3—4分，处于基本和谐的状态。有近一成(8.40%)的民众和谐感得分在3分以下，处于基本不和谐的状态。”(24)王俊秀等主编：《中国社会心态研究报告(2014)》，社会科学文献出版社2014年版，第224页。民众的这种心理状况，也能够从另一个侧面说明转型期存在大量社会问题的情形。

2.社会问题种类繁多

从社会问题类别的维度看，中国转型期的社会问题可以说是种类繁多，涉及面极为广泛。对此，可以从横向和纵向两个角度予以说明。从横向维度看，一方面，凡是别的国家曾经出现过的或目前存在的社会问题，中国基本都有。如，贫富差距过大问题，贫困问题(包括绝对贫困问题和相对贫困问题)，平均主义问题，劳资矛盾问题，女性平等问题，通货膨胀问题，失业问题，环境生态问题，社会保障问题，腐败问题，流动人口问题，社会治安问题，老龄社会问题，社会歧视问题，道德滑坡问题，拜金主义问题(包括炫富问题)，退伍军人安置问题，青少年犯罪问题，造假贩假问题，互联网问题，交通拥堵问题，“黄、赌、毒”问题，黑社会问题，艾滋病问题，同性恋问题，社会风险问题，公共卫生问题，安全生产问题，消费品质量问题(包括食品安全问题)，等等。另一方面，别的国家不曾有过或不明显的社会问题，中国却出现了不少，或表现得比较明显。如，过于明显的不平衡发展问题(包括城乡发展的不平衡、地区之间发展的不平衡问题)，中等收入群体发育不足问题，农民工问题，国有企业职工下岗问题(包括买断工龄问题)，户籍制度问题，不同群体明显不同的社会福利待遇问题，民营企业税负和个人所得税负担过重问题，房价飙升问题，公共投入优先顺序不够合理问题，“形象工程”(“面子工程”)过多问题，社会成员信用度偏弱，征地拆迁问题，拐卖妇女儿童问题，农村空心化问题，农村留守儿童问题，等等。从纵向的角度来看，“这些社会问题就其时代属性而言，不仅仅有属于传统社会的问题、转型社会的问题，还有属于较发达社会者甚至是‘后现代社会’的问题。”(25)吴忠民：《渐进模式与有效发展——中国现代化研究》，东方出版社1999年版，第123页。

3.社会问题呈现出一种十分复杂的情形

从社会问题存在样式的维度看，中国转型期的社会问题呈现出复杂多样的情状。

其一，中国转型期的社会问题往往是错综复杂地交织在一起。在中国转型期，宏观社会生活环境变化巨大，每一个具体的社会群体的生活境遇也在发生各不相同的变化，因而社会各个群体的利益诉求复杂多样、千差万别。问题在于，这些复杂多样的利益诉求是在一个时间点上同时出现，换言之，在同一个时间点上，“社会矛盾和问题交织叠加”(26)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。。值得注意的是，在这样的情形下，每一个分别看上去或许并不是很严重的社会问题，但如若大量地集中交织在一起，便有可能由于相互间的相互感染、交互影响而产生出一种相对比较大的势能，催生社会问题相互间的联动性，形成社会问题的某种并发症，从而对于整个社会产生比较大的负面影响，并加大社会问题解决的难度。

其二，中国转型期社会问题的复杂性还表现在社会问题的某种“晕轮效应”。中国转型期固然出现了大量的社会问题，但客观看，这些社会问题就总体而言，并未达到严重的地步。以带有某种综合性的指标——社会治安状况为例，近年来一直处于“正常”的区间。近年来公安机关受理的治安案件数量，2013年为13307501起，2018年为9721130起。(27)国家统计局社会科技和文化产业统计司：《中国社会统计年鉴-2014》，中国统计出版社2014年版，第245页；国家统计局：《中国统计年鉴-2019》，中国统计出版社2019年版，第772页。治安事件不但没有增加，反而略有减少。虽然如此，但有一个现象值得注意：社会问题在社会心理层面上出现了一种“晕轮效应”，即：人们对于社会问题心理感受的严重性程度要超过社会问题实际的严重性程度。对于个中原因，不难理解。一是，中国民众对于社会环境的大幅度变化以及由此所带来的社会问题尚未做好必要的心理准备，一时难以适应短时间之内出现如此之多的社会问题这样一种情形，因而在心理层面上容易将社会问题的负面效应予以放大。二是，社会焦虑现象的影响。中国转型期大面积社会焦虑现象的存在，使得人们容易把不利于自己生存和发展的社会问题看得很重。加之，社会问题与社会焦虑现象两者之间容易产生一种互诱、互感的相关性，致使社会问题容易出现某种放大效应亦即“晕轮效应”。三是，大量的互联网自媒体对社会问题的刻意炒作。中国的互联网发展呈现出一种迅猛的势头，走在各个国家的前列。截至2019年底(28)中国互联网络信息中心(CNNIC)：《第43次中国互联网络发展状况统计报告》，中国互联网络信息中心网，2019年2月28日。，互联网在给中国带来众多积极效应的同时，也带来某种负面影响，比如，对社会问题的过分渲染加重。“无论是从经济领域、政治领域、文化领域、社会领域、环保领域、军事领域、国际领域等各个领域的角度看，还是从工人阶层、农民阶层、企业主阶层、知识分子群体、白领群体等各个阶层群体的角度看，网民们似乎都是牢骚满腹，都在发泄不满。”(29)吴忠民：《网络时代社会矛盾的主要特征分析》，《马克思主义与现实》2014年第6期。如是，势必会对大批社会成员产生一定的影响，使之易于过度解读社会问题的严重性。

其三，解决社会问题的两难境地。转型期中国社会的结构性巨大变化，使得不同社会群体有着千差万别的利益诉求，而且，即便是同一群体也有着有多样化的利益诉求。从时代属性的角度看，这些复杂、多样化的利益诉求有时是来源于不同的时代内容。但是，这些纷繁复杂的利益诉求却集中、挤压在一个时点上。由于利益相关者只是看重眼下利益，希望不管用怎样的方式，只要是能够满足自身的利益诉求便可。从某种意义上讲，实际上这是一种无规则的利益诉求。同时，社会问题的解决者也往往是缺少法治意识和相关的法律专业知识，在解决处理这些社会问题时，并非以法治的方式“一把尺子量到底”，而是有时采取法治的方式，有时则采取“无定式”的、随机性较强的方式来处置，或者采取习惯做法，或者采取强行控盘的方式，或者采取运动的方式予以解决。

这种无规则的利益诉求和“无定式”的解决方式给社会问题的解决带来某种困境，使之陷入某种两难境地，使得社会问题的解决时常出现此消彼长、“按下葫芦起了瓢”的情形。这种情形在一些地区处理事关秩序与活力这两个经常有些矛盾的问题时表现得比较典型。一旦秩序成为当地头等大事时，“一些地方官员在处理已经发生的矛盾问题时，稳住局面有时几乎成为唯一的目的，至于用何种具体方式进行操作已经不重要了。有的地方官员不管事情的是非曲直，采取花钱买平安的方式息事宁人，叫做‘人民内部矛盾用人民币解决’。有的地方官员则采取一些简单、武断甚至是粗暴的方式进行封堵和高压。”(30)吴忠民：《当代中国社会“官民矛盾”问题特征分析》，《教学与研究》2012年第3期。而一旦活力成为当地头等大事时，一些地方官员则会围绕着“搞活经济”，采取各种灵活的方式、各种优惠的政策，进行招商引资，推动经济发展。这样做的结果，一方面会解决一些迫在眉睫的社会问题，另一方面却会诱发另外一些社会问题的出现，或者是使一些社会问题由于长期得不到应有的解决，而逐渐累积演化成一些更大更严重的社会问题。

4.社会问题多集中在民生领域

从发生根源的维度看，中国转型期的社会问题多集中在民生领域。

从历史上看，就总体而言，中国一直就不是一个宗教社会，而是一个世俗社会。中国民众一直就极为重视“此岸”的生活亦即现实的生活，而不是“天国”亦即“彼岸”的生活。改革开放以前的计划经济时代，中国社会曾一度不重视民众日常生活的需求。改革开放以来，随着市场经济体制和以人为本理念的普遍确立，重视日常的生活需求和追求正当的利益诉求成为社会成员的正常而普遍的行为取向。而民生问题事关民众基础性的利益诉求，民众对于日常生活需求亦即基础性的民生问题最为在意。有调查显示，从2000—2014年的十五年间，城市居民所关注的前三位问题全部都是民生问题，如社会保障问题、失业问题、住房问题、教育问题、环境问题、食品药品安全问题、贫富分化问题等等。(31)李培林等主编：《2015年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2014年版，第140-141页。同时，与经济发展相比，中国的社会发展相对滞后，这突出表现为民生问题没有得到应有的改善。比如，“买不起房、看不起病、上不起学”这样三个社会问题被民众称为“新的三座大山”。“新的三座大山”问题，几乎涉及每一个群体，既涉及低收入群体、中等收入群体，也涉及高收入群体当中的大部分人。

既然一方面民众最为看重民生问题，另一方面民生问题却没有得到应有的改善，那么，民生问题必然会引发大量社会问题的出现。而且，由于民生问题涉及绝大多数社会群体，因而由之所引发的社会问题必然是数量及种类众多、影响面广泛。在中国如今的群体性事件当中，由民生问题所引发者占据最大的比重，如教育问题、农民工拖欠工资问题、退伍军人安置问题、征地拆迁问题、房价飙升问题、环境生态问题等等。正因为如此，所以，在中国现阶段，民生问题解决得如何，事关社会问题数量的多少和强度的大小。

转型期中国的社会问题主要集中在民生领域这一现象，至少说明两个问题。其一，仅仅是由民生型社会问题所产生的负面效应不会非常严重。仅仅是由民生问题引发的社会问题，其负面效应一般来说不会达到十分严重的地步。原因很简单。当民众不再为底线民生问题如绝对贫困问题困扰时，人们在表达民生方面的利益诉求时，一般不会采取激烈的冲突方式，否则便会得不偿失。与之不同的是，围绕着参政议政等政治议题或宗教以及民族议题所引发的社会问题，由于目标的截然不同以及表达方式选择的多样性，因而其可能的负面效应会相对比较严重。关于政治领域的冲突，科塞指出，“参与者感到他们只是集体或群体的代表，不是为自己而只是为他们代表的群体的理想而战斗的冲突似乎要比为个人原因而进行的斗争要更激烈、更冷酷无情。”(32)[美]L·科塞：《社会冲突的功能》，孙立平译，华夏出版社1989年版，第105页。特别是，政治领域、宗教领域以及民族领域的利益诉求一旦与迫切的民生利益诉求捆绑在一起，其后果会更加严重。就总体而言，正是由于中国转型期的社会问题多集中在民生领域，而不是政治领域或宗教及民族领域，因而中国的社会问题尽管数量巨大、种类繁多，但激烈社会冲突的数量相对较小，社会问题并未造成严重的后果。比如，由政治议题引发的群体性事件几乎没有。再比如，2012—2017年，中国境内“发生的典型恐怖袭击事件的数量表现出‘倒V’形特征。(33)李培林等主编：《2018年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2018年版，第119页。其二，民生问题是中国转型期社会安全的关键。正是由于民生问题是民众最为关注的切身利益诉求，而且涉及面极为广泛，涉及绝大多数社会群体，所以，在未来的15—20年的时间当中，从大概率的角度看，只要有效地改善和维护了民生问题，就意味着能够有效防止社会问题走向最为严重的地步，就能够有效确保社会的安全运行局面。由此也可以看到，改善和维护民生是维护中国转型期社会安全局面最为有效的，同时也是成本相对最小的一种做法。

5.社会问题的上行空间很大

从社会问题演化前景的维度看，在未来较长的一个时期，中国转型期社会问题的上行空间很大。一方面，社会风险因素在增多。“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”(34)《习近平接受俄罗斯电视台专访》，《人民日报》2014年2月9日。随着改革的深入推进，社会整体利益结构将会发生更加深刻的变化，社会各个群体之间利益关系将出现更多的调整，由此所引发的社会问题将会随之增多。而且，随着城市化进程的大规模推进，大量社会成员特别是大量外来务工人员面临着社会融合问题，各种各样的平等对待问题将会凸显出来，种种相关的社会问题也会随之而来。另一方面，随着社会成员维权意识和博弈能力的普遍增强，社会成员原来一些隐性的利益诉求会浮出水面，成为现实的利益诉求。而且，“随着法治的逐渐健全和社会成员法治意识的形成，许多社会成员有可能会对自身以往所遇到的不公正不合理的问题进行追溯性的维权活动。这就会从一个重要的方面加重社会矛盾。”(35)吴忠民：《中国现阶段社会矛盾特征分析》，《教学与研究》2010年第3期。凡此种种，必然会使得社会问题明显加重。

6.中国拥有较强的解决或缓解社会问题的潜力

从治理应对的维度看，在中国转型期，某个具体的社会问题一旦受到社会的普遍关注或重视，那么，这一社会问题就往往能够相对较快地得以解决或缓解。

在中国，无论是从民众的层面看，还是从政府的层面看，都极为重视社会的安全问题。从民众角度看，基于大量的历史和现实的经验教训，中国民众普遍形成一种强烈的共识：没有社会安全，就没有正常的现实生活，就没有希望。有调查显示：中国民众把社会安全、社会稳定看得最重，当成其他一切生活目标的前提条件。在“您认为美好社会的最重要的标志是什么”选项中，人们从中选择最高比例项为“和平稳定”(34.2%)，其后依次才是“生活富裕”(26.4%)、“人人平等”(15.2%)。(36)宣兆凯：《中国社会价值观现状及演变趋势》，人民出版社2011年版，第265页。这种共识之强固，在其他国家当中实属罕见。有学者发现，“中国人期待稳定。实际上，中国人不仅仅期待稳定，甚至痴迷于稳定，这是对社会秩序的一种根深蒂固的需求，对骚乱的一种几近偏执的恐惧。”(37)[美]罗伯特·劳伦斯·库恩：《中国30年——人类社会的一次伟大变迁》，吕鹏等译，世纪出版集团、上海人民出版社2008年版，第32页。从政府角度看，也是将社会安全问题视为推进现代化进程最为基础性的必要前提。邓小平指出，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”(38)《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第284页。习近平也指出，“我国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。”(39)习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》，《人民日报》2018年12月19日。

在民众与政府相同共识的作用下，中国在解决或缓解较为严重的、具体的社会问题上能够形成巨大而有效的社会动员能力。况且，自改革开放以来，中国经过四十多年的长足发展，已经形成较为雄厚的抵御风险、化解社会问题包括严重的社会问题的能力。在这样的情形下，中国一旦确认某个具体的社会问题比较严重或趋于严重，将会产生比较严重的负面效应，则会采取大力度的举动予以解决或缓解，其结果往往是比较有效的。

正是由于中国十分重视并拥有较强的解决或缓解社会问题的能力，所以，在面对大多数国家现代化过程中所遇到的一些十分棘手的社会问题时，中国则能以十分有效的能力予以解决或缓解。比如，在所有发展中国家当中，在最为典型的绝对贫困、安全事故以及环境污染这样三个十分棘手而且连带性很强、社会关注度很高的社会问题上，可以说，中国当属解决或缓解得相对最好的国家之一。

一是绝对贫困问题。绝对贫困问题是很多国家长期难以解决的社会问题。这一问题的长期存在，不但会使发展在不小的程度上失去意义，而且会成为民粹主义以及社会不安定的重要根源。自改革开放以来特别是近年来，中国将之作为各种任务当中的重中之重来看待，将“脱贫攻坚”列入重要的奋斗目标，其结果十分有效，以至于成为发展中国家解决绝对贫困问题的典范。“据世界银行测算，按照人均每天支出1.9美元的国际贫困标准，过去40年中国共减少贫困人口8.5亿多人，对全球减贫贡献率超过70%。按中国现行贫困标准，1978年至2017年，中国农村贫困人口由7.7亿人减少到3046万人，贫困发生率由97.5%下降到3.1%。”(40)国务院新闻办公室：《〈改革开放40年中国人权事业的发展进步〉白皮书》，国务院新闻办公室网站，2018年12月12日。2019年末，贫困发生率下降至0.6%。(41)国家统计局：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2020年2月29日。

二是安全事故问题。绝大部分进行现代化建设的国家，在其现代化早期阶段，安全事故都曾经是一个难以解决或缓解的社会问题。中国在20世纪90年代和21世纪之初的几年，安全事故也曾经十分严重，并成为整个社会所十分关注的、严重的社会问题。近十几年来，中国高度关注这一社会问题，并下大气力予以应对，取得了明显的成效。有数字显示，“近年来我国安全生产形势持续稳定好转。生产安全事故起数和死亡人数连续16年、较大事故连续14年、重大事故连续8年实现‘双下降’。煤矿事故死亡人数大幅下降。由最多时一年死亡近8000人，降到去年(2018年)的333人，下降了95.2%。”“全国自然灾害因灾死亡失踪人数由新中国成立初期的年均7200余人，逐步降至本世纪初的年均3000余人，2018年降至1000人以下。2013—2018年全国平均因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重，较2001—2012年平均分别降低86%、84%、59%。”(42)《安全生产形势持续稳定好转》，《人民日报》2019年9月19日。

三是环境污染问题。环境污染问题不但会影响所有社会成员的安全问题，容易引发大批社会成员生成不满心理，而且在治理时不仅需要社会各个群体的配合，而且治理的技术难度较大，所需成本巨大。英国对于环境问题的治理历经三百多年的时间方见成效。20世纪90年代至21世纪之初的几年，由于过度看重GDP的增长，而不注意环境保护问题，致使中国出现了比较严重的环境污染问题。近十几年来，中国意识到这一问题的严重性，并投入巨大的人力、物力以及科技力量予以治理，取得了初步的明显成效。比如，在2002年，中国的水污染状况比较严重。“七大水系29.1%的断面满足Ⅰ-Ⅲ类水质要求，30.0%的断面属Ⅳ、Ⅴ类水质，40.9%的断面属劣Ⅴ类水质。”(43)国家环境保护总局：《2002中国环境状况公报》，中华人民共和国生态环境部网站，2003年5月30日。经过十多年的整治，水质量状况明显好转。“2017年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的1617个水质断面中，Ⅰ类水质断面35个，占2.2%；Ⅱ类594个，占36.7%；Ⅲ类532个，占32.9%；Ⅳ类236个，占14.6%；Ⅴ类84个，占5.2%；劣Ⅴ类136个，占8.4%。”(44)中华人民共和国生态环境部：《2017中国生态环境报告》，中华人民共和国生态环境部网站，2018年5月31日。“2001—2015年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河总体水质明显好转，Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例上升30个百分点以上，劣Ⅴ类水质断面比例下降20个百分点以上。”(45)赵娜：《以控制单元为载体 实现精细化管理——专访环境保护部环境规划院水环境部主任王东》，中华人民共和国生态环境部网站，2016年6月30日。再比如，空气质量的治理成效也很明显。2014年，监测结果显示，在“全国开展空气质量新标准监测的161个城市中，有16个城市空气质量年均值达标，145个城市空气质量超标。”(46)《环境保护部发布〈2014中国环境状况公报〉》，国务院新闻办公室网站，2015年6月8日。达标者的比例只有10%。2018 年，全国338个地级及以上城市中，121个城市环境空气质量达标，占全部城市数的 35.8%，比 2017 年上升 6.5 个百分点；217个城市环境空气质量超标，占64.2%。(47)中华人民共和国生态环境部：《2018中国生态环境报告》，中华人民共和国生态环境部网站，2019年6月5日。环境污染问题以如此之快的速度得以缓解，在所有国家当中，实属十分罕见的事情。

三、中国转型期社会问题的治理对策

在所有国家的转型期当中，社会问题的大量出现是一件必然的事情，这是一个规律。这个规律当然也适用于转型期的中国。问题在于，转型期的社会问题具有两重属性：一是负面效应，二是积极效应，即：社会问题倒逼社会发展，换言之，对于社会问题解决或缓解，往往能够成为推动社会发展的契机。习近平指出：“可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。”(48)习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日。凡是现代化建设成功的国家，无不印证了这一点。

在中国转型期，面对大量、复杂、层出不穷的社会问题，我们只有采取主动而有效的对策，进行有效的社会治理，方能有效地化解或缓解社会问题，变被动为主动，最终建成一个公正而和谐的现代社会。“面对‘倒逼’的客观现实，唯有变压力为动力，深刻认识，尽早觉悟，抓紧行动，才能从‘倒逼’走向主动，形成可持续的发展机制。”(49)习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第133页。

就有效的社会治理而言，涉及多方面的具体内容。其中，除了稳住经济发展的基本面、扎扎实实地改善民生、积极拓展民众自由发展的空间、大力发展社会组织以及形成有效并规范的公共权力之外这样一些十分重要的事情之外，(50)吴忠民：《关于社会风险转为政治风险的可能性问题——中国中近期社会安全前景的一种判断》，《山东社会科学》2019年第12期；吴忠民：《转型期社会矛盾冲突的三个层级及主要影响因素》，《社会科学》2020年第1期。还应当特别注重做好以下几件关键的事情：

1.积极推进基层社会的重建

从社会治理基础的角度看，我们应当积极推进基层社会的重建。基层社会是每一个社会成员情感、归属感、向心力和日常生活的重要支撑点。从一定意义上讲，基层社会事关社会问题的基础性源头问题。基层社会建设状况的如何，事关社会安全是否有一个扎实的基础。

在新的时代条件下，中国的基层社会面临着重新建构的问题。在计划经济时代，城市基层社会的基本形式是单位及街道，农村基层社会的基本形式是公社和大队，这两种形式的基层社会，均由国家严格控制的人事档案制度、用工制度、福利制度及户籍制度予以维系和区分。在当时，中国的基层社会往往是一个融生产、生活于一体的共同体。社会问题的化解或缓解，一般在基层社会内部就可以得以解决。同时，这种做法在一定程度上能够有效阻止一些潜在的社会问题变为现实的社会问题。改革开放以来，随着计划经济的瓦解和市场经济的形成，随着城市化进程的大规模推进，中国的社会流动程度大幅度、大面积提升和扩张，出现了“人类历史上和平时期的最大规模迁移”现象。(51)[美]罗伯特·劳伦斯·库恩：《中国30年——人类社会的一次伟大变迁》，吕鹏等译，世纪出版集团、上海人民出版社2008年版，第55页。与之相适应，原有的基层社会开始瓦解，新的基层社会正在形成。不过，无论是在城市，还是在农村，基层社会的建设尚未定型，缺少可行的建设路径，存在不少问题。比如，在城市当中，基层社会的建设存在着诸如政府人为拉动痕迹过重、内生性偏弱、向心力不足、朝令夕改等问题；在农村当中，基层社会建设则程度不同地存在着像是空心化、内聚力偏低、治理低效、未来希望缺失等问题。在这样的情形下，基层社会不但没有成为阻止社会问题滋生的重要屏障，反而成为社会问题生成的一个重要源头。进一步看，基层社会的重建已经成为有效社会治理当中的短板，亟需弥补。在基层社会的重建当中，如何设定其公共空间，如何提升其成员的参与意识，如何增强其内聚力，如何提供有效的社会服务，都是需要认真探索和解决的事情。

2.以多元共治的方式进行社会治理

从行为主体的角度看，社会治理应当以多元共治的方式进行。在现代社会，社会成员普遍形成了自主性、独立性的意识，具有参与社会事务尤其是参与同自身利益密切相关的事务的意愿和能力。依照权利和义务相统一的原则，理应允许多方特别是相关的社会成员共同参与社会治理活动。况且，在现代社会当中已经形成了大量的职业群体，包括与社会治理密切相关的社会组织群体、社会工作者群体，等等。而对现代社会来说，大量的社会治理事务已经是非专业人员难以胜任的。

正是在新的时代背景下，社会治理需要多样化的行动主体如企业、社会组织、民众等参与其中，形成多元主体共同治理的局面，而不能仅仅只是依赖政府。习近平指出，要“从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”(52)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第134页。。要“尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理”。“只有让全体市民参与，……把市民和政府的关系从‘你和我’变成‘我们’，从‘要我做’变为‘一起做’”(53)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第133页。。如果仅仅依赖政府来解决所有的社会问题，那么，一是政府没有足够的精力；二是对于很多社会问题的化解或缓解来说，政府缺少必要的专业能力；三是对于一些社会问题的化解或解决，政府有时是越俎代庖，而且一旦处理不好，政府便会代人受过，反而加重了官民矛盾。所以，多元共治的治理方式有其合理性和可行性。但同时还应看到，社会治理不能没有方向，众说纷纭各干各的，而是需要有一个大方向的掌舵人。在社会治理当中，政府无疑起着“掌舵”的作用。“政府应该从‘划桨人’转变为‘掌舵人’。同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。”(54)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第133页。

3.实现公正的利益让渡，促成社会各个群体之间的合作共赢

虽然还不能说所有的社会问题都是由利益问题直接引发的，但毋庸置疑，在多种引发社会问题的因素当中，社会各个群体之间利益的不协调问题是最为重要和根本性的因素。

随着现代化以及市场经济进程的推进，随着现代生产力的愈益发达以及物质财富的愈益丰富，随着人类观念的不断进步，社会共同体必然会出现如是情形：一方面，社会分化愈益加深，相应的，社会的差异性及相应的异质性因素大量增加，社会各个群体的利益诉求愈益呈现出多样化、复杂化的情状，由此而形成的社会矛盾纠纷必然会大面积大幅度地增多；另一方面，社会整合程度也在愈益提高，社会各个群体之间的依赖性愈益加重，社会共同体的意识愈益增强，任何一个群体愈益离不开别的群体而“独自”生存和发展，换言之，彼群体的生存和发展，是此群体生存和发展的必要条件。在这样的情形下，解决相互间矛盾纠纷、协调相互利益关系必然会成为社会各个群体极为关注的重大问题。在这样的情形下，“一个社会应当努力避免使那些状况较好者对较差者福利的边际贡献是一负数。”(55)[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第99页。

而协调利益关系的关键，则在于社会各个群体相互间通过必要的协商，进行公正的利益让渡。“在利益分配不均的前提下，排除极端的激进的做法，消除利益固化的主要渠道就是进行利益让渡。”(56)王道勇：《全面深化改革时期的利益让渡与社会合作》，《中国特色社会主义研究》2016年第5期。通过必要的、公正的利益让渡，有助于社会各个群体的利益增进相向而行、互惠互利，即：一个社会群体的利益增进是以其他群体的利益相应增进为前提条件，而不是以其他群体的利益损失为前提条件。这种利益让渡既包括相关群体之间的直接利益让渡，也包括全社会范围内以社会再分配为主的间接利益让渡。

通过公正的利益让渡，中国社会便能够逐渐消除或减少“赢者通吃”、贫富差距过大的现象，使得社会各个群体形成“合作共赢”的局面，真正形成一个命运与共的“利益共同体”，进而就会催生社会各个群体相互间的认同感和信任感。如是，社会问题的生成概率便会减小，社会问题负面影响的强度便会降低。