“最多跑一次”改革背景下档案利用法规的适应性调整研究

2020-12-08浙江师范大学档案馆

浙江档案 2020年3期

易涛/浙江师范大学档案馆

“最多跑一次”改革是在中央深化“放管服”改革的大背景下，浙江省结合自身实际，在2016年底推出的一项“刀刃向内”的创新性改革举措。3年多的实践表明，“最多跑一次”改革措施先行先试的特征迫切需要法规制度的完善支撑，为此从上到下各级、各地政府已经颁布了400余份与“最多跑一次”改革相关的政策文件[1]。在档案行业“最多跑一次”改革这项系统工程里，档案利用水平无疑最受民众关注，也是检验改革成效的主要标准。因此，本文在梳理档案利用主要“堵点”“难点”的基础上，希冀通过档案利用法规的“立、改、废、释”来实现档案利用“最多跑一次”的改革初衷。

1 利用内容：建构以内容鉴定为基础的档案封闭期制度

开放内容是档案利用工作的关键，它是影响档案利用能否只需“最多跑一次”就可实现的关键因素。截至2017年底，全国各级国家综合档案馆馆藏档案65371.1万卷、件，开放档案10151.7万卷、件[2]，开放率不足16%。相较于2010年24%[3]左右的开放率，这一数据还有一定程度的缩水。档案的开放内容与档案封闭期密切相关，它是限制民众档案利用范围的主要约束性制度。为了适应国际上普遍缩减档案封闭期的发展趋势，2019年出台的档案法（修订草案）将现行的30年封闭期缩短为25年。但是，长期以来形成的保守思维，一时之间还很难改变“开放档案‘老龄化’，开放时间普遍‘超时’”[4]的现状。

“最多跑一次”改革以人民为中心的价值理念，必然要求档案行业提供更多可供利用的档案资源，让改革的成果惠及广大的普通民众。因此，档案封闭期的立法理念需要实现“从保密主导下的公开到公开主导下的保密”[5]，而更为关键的是要建立以内容为基础的档案封闭期鉴定制度，实现档案的分级分类管理。具体而言，在归档阶段对于新增的档案都要进行封闭期鉴定，明确每份档案材料的开放状态，并作为档案整理的基本要素直接体现在档案著录项目上。同时，为了鼓励鉴定人员放手展开工作，还应设定相应的容错免责条款，对容错免责的具体条件进行明确，为档案封闭期鉴定工作的正常开展提供法制保障。

基于文档一体的理念，还应实现文件保密期与档案封闭期的一致。在现有的法律规定中，“如果一份文件内容涉及国家秘密，被定为秘密或机密，那么10年、20年期满后公众就可以利用；但如果这份文件转化为档案后，受到档案法30年规定的制约，原本可以公开的文件又必须继续封闭”[6]。从文件生命周期理论而言，文件、档案本属于同一事物的不同运行阶段，在内容上并没有发生改变，对它的内容管控程度也应该保持一致。因此，需要有更高位阶的法律来统一规定文件、档案的信息封闭期限，实现二者的协调一致。

2 利用手续：简化优化流程，取消无谓证明

知悉办事手续是民众利用档案“最多跑一次”的前提，也是避免办事来回“跑冤枉路”的基本要求。近些年，“奇葩证明”“循环证明”“办事跑断腿”之类的新闻层出不穷，这也从一个侧面反映了我国公共服务中普遍存在的办事手续繁琐、无谓证明繁杂的共性问题。档案法规定“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。显然，这一规定过于笼统和概括，对于实践工作缺乏可供操作的指导意义和约束效用。当这种权利被让渡到各级档案管理机构和档案服务人员时，档案利用的具体实践也就呈现出大相径庭的状况。历史学家沈志华教授在多年的查档实践中发现，“有的档案馆可以随便查阅，有的单位连门都不让进，能否如愿利用档案主要取决于当地档案馆的具体执行人”[7]。

要想改变此种状况，首先需要简化优化档案利用流程。2015年11月，国务院颁发了《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，从国家层面开始关注这一问题，也为档案领域相关法规的完善提供了指导。以档案服务民众“最多跑一次”为标准，该法规可以通过编制目录指南的方式来尽量细化档案利用的每个环节。例如，每个流程的受理单位、咨询方式、所需材料以及示范文本等。

其次，还需要格外关注证明行为的规范问题。一方面，档案法规应尽量明确各种证明需求，做到“法无规定即可为”，让民众办事有的放矢。另一方面，也要积极探索各种“减证便民”的有效举措。如，中山市档案局采取“书面承诺”制度，查阅者以签署“承诺书”的形式代替部分当事人难以提供的证明材料[8]。

3 服务主体：强化机关档案室的公共服务职责

从服务的主体而言，实现档案利用“最多跑一次”，需要相关的档案机构在法制的规范下各尽其职。可是，已有的法规制度和研究热点主要聚焦在国家综合档案馆，机关档案室则在法定主体之外。根据我国现有的档案法规，“机关档案室的档案不属于档案法规定的开放对象”[9]，机关档案如需开放，则必须经过档案形成单位的同意。《机关档案管理规定》第46条就明确要求“机关保管的档案对外提供利用的，需经本单位负责人批准”。在这样的法制框架下，“机关档案室的档案利用实际变成了机关可以独自操作的伸缩余地很大的内部业务”[10]。这对有机关档案利用需求的民众而言，绝非“跑几次”的问题，而是不得其门而入。

强化机关档案室的公共服务职责，已经成为“最多跑一次”改革背景下顺应民意的必然要求。第一，档案法中应明确机关档案室的公共服务职责。从公共服务的角度而言，凡是利用国家财政资金运行的档案机构都有服务公众的义务，机关档案室不能处于缺位状态。第二，政府信息公开条例需要将机关档案室纳入规约范围。按照现行的文档管理制度，机关形成的文件材料一般在第二年初就要向所在的机关档案室进行归档移交。这些档案还具有一定的时效性，符合政府信息公开条例关注及时政务信息的立法初衷。第三，《机关档案管理规定》需要从“重内轻外”向“内外兼修”转变。现行的《机关档案管理规定》存在明显的“重内轻外”的立法倾向，需对机关档案室的公共服务职责做出可供操作的明晰规定，以回应民众的档案公共服务需求。

4 利用目的：确保电子档案的法律效力以满足利用者的凭证之需

“互联网+电子档案”代表了档案行业未来的发展方向，也是践行“最多跑一次”改革的主要途径。但是，从满足民众档案利用需求的角度而言，电子档案虽然完美地解决了利用者的查考需求，却在法律凭证价值方面进展缓慢。电子档案的法律效力问题与生俱来，也一直是理论研究和实践探索的热点和难点。早在20世纪90年代，戴维·比尔曼就指出如何在电子数据中辨别、获取并保存机构活动的凭证是电子文件时代的最大挑战[11]。电子档案的法律效力问题需要技术进步、观念革新、法制保障等措施的共同作用，而其中相关法律体系的建构完善有着基础性的作用。

首先，数字档案应成为证据家族中的平等一员。1998年，加拿大颁布了世界上第一部单独为电子证据制定的法规——《统一电子证据法》[12]。在我国，三大诉讼法也先后于2012年、2014年将电子数据作为一种新的证据类型纳入证据体系之中。但是，由于电子证据在收集、保全、审查、判断、运用等方面缺乏统一标准，电子证据的证明力受到限制，还不能取得与书证、物证、证人证言等传统证据形式“平等”的证据地位。

其次，需要以“创制性立法”试点的方式来逐步建构完善合理的电子档案法律体系。行业层面，2016年施行的《会计档案管理办法》明确了电子会计档案的合法地位，为会计档案领域开展“单套制”归档奠定法律基础；地方层面，《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》第十五条规定，行政机关按照规范形成的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。这既是对“最多跑一次”改革实践成果的确认固化，也是对电子档案法律效力问题的法制探索；国家层面，2019年档案法（修订草案）第30条明确规定：“具有法律效力的电子档案可以以电子形式作为凭证使用。”不难看出，电子档案的法律效力正逐步走向更高层级的法律认可，必将逐步得到社会的更广泛认同。

5 利用方式：建构统一的数字档案共享利用平台

“最多跑一次”改革通过形式上限制“跑腿次数”的方式，力求实现倒逼政府提升办事效率的最终愿景。3年多的实践表明，各行业在践行“最多跑一次”改革的过程中，都以电子数据和网络平台为主要手段来实现“数据多跑路，群众少跑腿”的改革目标。但是，由于档案工作具有政治性、机密性等特点，档案信息共享的程度和网络利用的普及度都有待提升。实际工作中档案部门“各自为政”，数字档案资源“名联实不联”，档案利用网络平台“中看不中用”的情形还较为普遍。

“最多跑一次”改革进一步凸显了数字档案共享利用的重要性，但是它的完善应用还需要相应法制规范的支撑。在国家层面，2016年国务院颁布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，作为一种特殊的政务信息，数字档案的共享利用开始有了相应的法制规范。以此为基础，档案领域开始积极探索相关的立法实践，福建省颁布的《福建省数字档案共享管理办法》就是其中的典型代表。更重要的是，2019年档案法（修订草案）第三十三条规定，国家推进档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。这表明国家开始关注数字档案的共享利用问题，有望将其写进档案领域的根本大法。

“最多跑一次”改革落到实处，还需要国家建立专门的《数字档案共享利用管理办法》。第一，在内容上这一法规需要“严格界定应保密、共享或者公开的档案信息”[13]。鉴于档案信息的特殊性，需要在法规设计上对档案信息共享的例外情形从主管单位、适用情形、救济程序和法律责任等方面加以明确和细化，形成可供操作的法规指南[14]。第二，需要建立统一的数据标准。以法规的方式对数字档案的文件格式、元数据标准、数据著录标准、数据交换标准等进行统一规定，以此为基础才能“一个数据用到底”，建成统一结构的查询平台，从而实现跨地区、跨行业档案信息检索“最多查一处”。第三，需要建立相应的奖惩机制作为保障。共享理念的实现需要消除行业、地区的限制，摒弃资源独占的心态，可以利用法规从顶层设计上建立相应的奖惩机制，将其纳入考核检查体系。如，《贵阳市政府数据共享开放考核暂行办法》就将政务数据共享利用与单位绩效、领导和职员升迁等问题挂钩。