论档案工作法治化与标准化

赵 屹/国防大学政治学院

当人类历史上出现了文字，出现了国家，就产生了档案。自从有了档案，就有了档案管理活动、保管档案的人员、场所、机构以及档案利用者。有了档案管理活动、人员、场所、机构和利用者，就需要对其进行规范。如何规范？古人云：“小智者治事，上智者治人，睿智者治法。”依据科学的体系建立起完善的法规标准并有效地贯彻执行，是任何管理活动的最高境界，即达到“睿智”的层次，档案工作也不例外。党的十八大以来，依法治国被摆在党和国家工作全局的关键位置，十八届四中全会重点阐释依法治国重大战略。在这种国家治理的大背景下，依法治档是大势所趋。

事实上，依法治档是我国档案工作的悠久传统。自西周时期创设的史官记注制度、金匮石室制度、副本制度等一系列档案管理制度，为我国档案法规的形成发展奠定了坚实的基础。以史官记注制度为例，古代的档案工作者不仅是档案保管者，还兼任历史记录者，即档案形成者。以“秉笔直书”为代表的严格的档案记录管理制度，得到了社会的广泛认可。南宋文天祥写出“人生自古谁无死，留取丹心照汗青”的伟大诗句，其中的“汗青”并不仅指竹简、书籍史册，更准确地说是指档案。正是由于古代档案工作者依法治档，严格执行档案的记录与保管，让档案记录历史真实面貌的理念深入人心，才能让无数仁人志士为了在档案里留上正面的一笔而无惧生死。而今进入新时代，依法治档必须与时代同行向前推进。从整体上看，依法治档包括两个层面的内容：一是实现档案工作法治化，二是实现档案工作标准化。

1 档案工作法治化

1.1 档案工作法治化的含义

档案工作法治化是指根据档案法规及各领域法规进行档案事业的治理工作，是为了健全档案法规体系、宣传档案法规知识和实现档案工作依法治理而实施的由档案立法、档案普法、档案执法等构成的工作体系。

档案法规，也称档案法律规范，是为管理、保护和利用档案，而由国家权力机关按照一定的立法程序制定并依靠国家强制力保证实施的，统一调整一定范围档案关系的行为规范。

在传统档案工作中提出的是档案工作法制化。档案工作法制化是指档案立法、完善法规制度层面的工作。而档案工作法治化，不仅包括制定档案法律、法规、规章、制度，更进一步包含后续档案法规的实施层面，更强调依法治档的过程以及成效。

档案工作法治化的管理手段是法律规范，根本目的是治理档案工作和档案利用，体现形式是不同成效的档案治理结果。档案工作法制化是使档案工作有法可依，而档案工作法治化则是在管理档案的过程中依法治档。档案工作法治化正逐渐取代档案工作法制化[1]。

1.2 档案工作法治化的内容

档案工作法治化主要包括两个方面的内容：一方面是通过制定档案法规对档案管理进行规范，它可以概括为档案立法；另一方面是在运用档案法规等各类法规的过程中，结合档案管理实践，包括档案种类、档案管理机构和人员、档案库房和设备等，对档案工作进行优化治理的过程。它可以概括为档案法规的贯彻执行，包括档案普法和档案执法。

1.3 档案立法

档案立法是在现有档案法规体系框架内，由特定的国家权力机关和行政机关依据法定职权和程序，制定、认可、变动乃至废止各种档案法规的活动。根据2011年6月国家档案局发布的《国家档案法规体系方案》，现有档案法规体系由四个层次构成：档案法律，档案行政法规、党内法规和军事法规，地方性档案法规，国务院部门规章和地方政府规章。此外，在实际工作中，档案行政规范性文件是档案法规体系的重要补充。

档案立法是达到有法可依、有章可循的唯一途径，是档案工作法治化的基础和前提。自从1987年《中华人民共和国档案法》（以下简称“档案法”）问世，档案事业建设有了法律依据和保障。2000年《中华人民共和国立法法》颁布，档案立法进入一个调整规范的新时期。档案立法必须是科学立法。

当前，我国档案立法工作主要围绕档案法的修订展开。档案法是国家79部行政法之一，调整对象是全国各级机关、团体、企业、事业单位甚至个人，但尚存在“法律条文严重不足、约束力不够、调整各项活动形成档案的能力缺失”的问题[2]。2006年，国家档案局启动新一轮档案法修订工作。2019年10月8日，档案法（修订草案）经国务院常务会议讨论通过。2019年12月5日，中央军委主席习近平签署命令，档案军事法规《军队档案条例》发布，档案立法工作不断向前推进。

2020 年，档案立法工作的重点在于保证档案法修订草案顺利通过最终审议、正式发布。启动配套法规制度的立改废工作，重点聚焦档案法实施办法修订任务[3]。可以预见，新修订的档案法通过以后，档案立法将迎来新一轮的立、改、废、释工作。它们是决定档案工作法治化成败的关键，也是档案法治建设的重中之重。

1.4 档案法规的贯彻执行

档案立法主要是建立完备的档案法规。但是，再完备的法规如果不严格地贯彻执行，是达不到其权威、效力与作用的。“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”档案工作法治化还必须贯彻执行各项档案法规，做到有法必依、执法必严、违法必究。档案法规的贯彻执行是档案工作法治化的核心。

档案法规的贯彻执行包括档案普法和档案执法。通过发挥档案行政执法主体的作用，依法管理档案事业，推动档案法规在各项工作中的实施。这是依法治国基本方略在档案领域的具体体现，也是健全和完善新时代档案工作的必由之路。

档案法规贯彻执行首先要建立和完善档案普法机制。档案普法是对档案法规的宣传普及，是档案法治建设的重要组成部分，也是依法治档的重要战略任务。档案法是覆盖范围非常广泛的法律。档案法第三条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”在我国现有250部法中，条款中能够规范“一切”的法律只有档案法、保密法、国防法、国防教育法、国家安全法、反间谍法6部[4]。可见，档案法规与各行各业、每一个人都有密切的关系，需要通过多层次多渠道多方式的广泛而深入的普法让社会各界知法。知法，而后才能具有档案意识并守法。

档案普法机制包括如下四个方面：一是建立组织机制，明确普法人员。通过成立档案普法领导小组、组建普法队伍等，提供普法的组织条件。二是建立工作机制，制定普法规划。通过明确普法对象、确定普法方式、拟定普法方案等，将经常性普法与临时性普法相结合。三是建立服务机制，提供法律服务。通过提供法律解释和法律咨询，具体实施普法。四是建立检查机制，检验普法效果。通过实施检查考核、落实奖惩制度等，切实保障普法工作落到实处、见到实效。

档案法规贯彻执行的关键环节是建立和完善档案执法机制。“法律必须被遵守，法治必须被信仰，否则就形同虚设。”档案执法是指档案行政执法行为，即档案行政管理部门依据档案法律、法规和规章，通过具体行政行为，保障行政管理相对人在档案事务中享受法定权利、履行法定义务。

档案执法机制包括如下七个方面：一是明确档案执法的主体。“法不能以自行”，档案行政执法的主体是县级以上档案行政管理部门。二是明确档案执法的内容。它广义上包括执法检查、行政许可、行政指导、行政确认、行政强制、行政征购、行政处罚、行政复议等行政执法行为，狭义上指查处档案违法案件[5]。三是完善档案执法程序。档案执法从开始到结束一般由四个要素组成：步骤，即构成档案执法行为的各个阶段，档案执法必须完整地实施各个阶段的活动；顺序，即档案执法行为各个阶段之间的先后排序构成执法行为不同阶段间的有机联系和逻辑关系；方式，即档案执法行为的表现形式；时间，即档案执法行为从起始到终结的持续时间。四是建立档案执法检查机制。通过督导检查，发现和整治档案工作中的问题隐患。五是建立档案执法监督机制。规范执法行为，监督执法活动。国家档案局明确2020年要“着力强化和改进行政执法监督工作，有步骤地对各省（自治区、直辖市）档案行政管理部门依法行政能力进行专项督查”[6]。六是强化档案执法队伍。做到政治坚定、公正清廉、业务精通、作风优良，胜任新时代档案执法需求。七是完善执法环境。内部形成完善的档案法规体系环境，产生自觉的守法意识，具有权威的执法主体和专业的执法队伍，外部环境达到领导重视，经费充足，各界支持[7]。

2 档案工作标准化

2.1 档案工作标准化的含义

档案工作标准是以档案工作领域中重复性的事物和概念为对象，经过有关方面的协调统一，按照规定的工作程序制定，由公认机构批准的在一定范围内共同使用和重复使用的有关规则、方法、技术要求等方面的一种业务技术规范。

档案工作标准的本质是一种“统一规定”，是各有关方面需要“共同遵守”的准则和依据。我国档案工作标准既有国家标准，也有行业标准和地方标准，未来还将发展团体标准与企业标准。

档案工作标准化是对档案工作各项活动领域中具有多样性、相关性特征的重复事物制订和实行统一标准，以获得档案工作最佳效果的工作过程。

2.2 档案工作标准化的内容

档案工作标准化包括四个方面的内容：一是它是一项特定的工作活动过程，以制订标准、组织标准实施、根据标准实施的反馈信息对标准在特定范围内的应用情况进行监督管理为主要工作内容；二是它具有广泛的工作范围，涉及档案工作的业务、技术、管理等各个工作领域；三是它具有明确的目的性，即获取档案工作的最佳效果，取得最佳工作秩序，从而推动档案工作现代化进程；四是它是一个宏观概念，既包括通过制订和实施标准进行有序化管理控制的工作内容，还包括标准的前期调研、补充与完善、修订、废除、反馈信息处理以及标准化体系建设等多项工作内容，是一项智力性的系统工程。

2.3 档案工作标准的制定修订

档案工作标准化的前提是在档案工作标准体系框架内，根据需要适时制定各项标准并对标准进行维护、管理，根据发展适时予以修订。根据1991年国家档案局发布的《档案工作标准体系表》，档案工作标准分为两个部分：一是基础标准，包括档案专业基本词汇、档案馆代码编制细则、档案种类划分标准、档案计量单位标准、档案统计工作标准；二是业务技术标准，包括档案收集标准、档案整理标准、档案编目与检索标准、档案统计标准、档案鉴定标准、档案保管与保护标准。此外，还包括与档案工作密切相关的非档案工作领域标准，包括文件制成材料质量标准、底图、蓝图制作规范等。该标准体系在档案工作标准化过程中起到非常重要的指导作用，但也发展到了一个需要适时修订的阶段。2018年和2019年，全国档案工作标准化技术委员会研讨了《档案工作标准体系》《档案信息化标准体系建设指南（征求意见稿）》，前者将档案工作标准体系分为基础标准、业务技术标准、综合管理标准，后者将档案信息化标准体系分为基础标准、管理标准、技术标准和产品标准。档案工作标准体系建设是一项系统工程，要根据档案事业发展的远景拟订一个总体规划作为目标和指南。

在档案工作标准体系框架下，档案工作标准制定需要遵循一定的原则，包括统一性原则、优化原则、现实性原则、稳定性原则。统一性原则是指要有效维护档案工作标准在整体上的系统性及与其他相关标准间的一致性。优化原则是指档案工作的每一项具体标准，都应该反映优化了的技术、工作程序与组织程序，具有一定的技术与管理的先进性[8]。现实性原则是指档案工作标准的制订，必须依据档案工作实际发展的需要和客观的可能性，从现实情况出发适时制订，使标准的规定事项同实际工作的技术水平和管理水平不存在太大的差距，保证标准能够付诸实践，起到提高档案工作水平和管理效益的作用。稳定性原则是指制订标准时应注意使标准能在一定时空范围内保持相对的稳定性，不能孤立地考虑标准的科学性与先进性。

除遵循一定的原则外，档案工作标准制定还需要达到一定的要求，履行一定的程序。尤其重要的一点是，虽然标准制定遵循稳定性原则，但是，由于标准是业务技术规范，其需要跟踪技术的发展适时修订。所以，一般情况下，档案工作标准在执行三年后就应该结合实际考虑修订更新的问题，通常不超过五年。自2015年开始，国家档案局对档案行业标准开展了清理和逐次修订的工作。档案工作标准实施应建立标准维护机制，在标准实施过程中结合档案工作发展变化进行滚动更新，对标准进行定期修订或适时修订，确保标准的及时性、适用性。

2.4 档案工作标准的贯彻实施

档案工作标准按照实际的法定效力，可以分为强制性标准和推荐性标准。强制性标准是指保障国家档案财富安全的标准和国家通过法律、行政法规规定强制执行的标准。这类标准数量不多，例如JGJ 25-2010《档案馆建筑设计规范》。其他标准多数为推荐性标准。虽然档案标准多数是推荐性标准，但它们是经过多方调研、认真讨论、反复修改形成的，具有相当的科学性和权威性，本质上属于技术法规。在各项工作中可以根据实际需要贯彻实施档案工作标准，以实现档案工作的科学化、规范化。

档案工作标准贯彻实施的途径包括以下三个方面：一是以标准制定的高质量为基础。档案工作标准制定要具有较高水平，反映实用而先进的技术，体现档案工作的基本规律。标准内容既要有指导性又要有可操作性，从而促进档案部门及人员、各相关业务部门及人员自愿、自觉地遵循和应用。二是法规制度的配合是保证。档案工作标准为档案工作人员和各类相关业务人员提供了应当遵守的较为先进合理的准则和规范。但是，要使这些标准能被有关部门和人员自觉遵守，还必须有相关的法规制度作为保证。对于经过档案工作实践证明具有科学性、合理性的标准，应该在特定范围内以法规、制度等形式积极加以推广运用，以便在整体上提高档案工作的现代化水平。三是标准化意识水平的提高是关键。档案工作标准的贯彻实施，一方面要靠档案行政管理部门运用有效的法规制度作为保证，更关键的还在于依靠有关部门做好标准实施的宣传、教育和解释工作，提高有关单位和人员对档案工作标准实施的现实意义和历史意义的认识，促使各界逐渐形成有利于档案工作标准实施的心理倾向和群体意识。只有这样，才能保证档案工作标准深入人心，转化为自觉的思想与行动。

3 档案工作法治化与标准化的关系

档案工作法治化是依据档案法规体系制定法律规范并贯彻执行的工作体系。法规即法律规范，是行为规范，是基础的准绳。它规定了能做什么、不能做什么。档案工作标准化是依据档案工作标准体系制定标准规范并贯彻实施的工作过程。标准即标准规范，是业务技术规范，是对业务工作、技术工作的一种“统一规定”，是发展的标尺。它告知如何做好一件事、如何做得更好[9]。

只有同时实现档案工作法治化与档案工作标准化才能真正实现依法治档，即依法治档是档案工作法治化与档案工作标准化两个层面的有机结合，可以概括为“行为有法规，技术有标准”。相对于档案法规来说，档案标准工作起步相对较晚。1983年2月，国家档案局成立全国档案工作标准化领导小组。1991年3月，全国档案工作标准化技术委员会正式成立。1992年，第一个档案行业标准《档案工作基本术语》发布。新时代的依法治档是档案工作法治化与档案工作标准化的有机结合，它不仅要继承秉笔直书、传承汗青的档案工作传统，更要在依法治国的大环境中发扬新理念、新思想，不仅要重视档案法规的制定与贯彻执行，也要注重发挥档案工作标准的作用。通过档案工作法治化与档案工作标准化将档案工作的行为规范与技术规范进一步落实，在信息时代焕发档案事业的新生机，促进档案事业可持续发展。