政务电子文件归档管理问题与对策研究*

（深圳市档案馆 深圳市文档服务中心 深圳 518000）

本文涉及的政务电子文件，是指机关事业单位在使用办公系统处理公务的过程中，基于计算机等电子设备形成、办理流转、存储管理的各种形式的信息记录。关于电子文件归档的研究，以“中国知网”为研究样本来源，整体上看电子文件归档已引起学术界重视，很多研究成果重在理论探讨和论证，较少实践层面的经验总结和操作层面的系统梳理。目前研究主要侧重于电子文件全流程管理、归档与管理系统构建、单套制与双套制、归档与移交模式等。增量电子化是时代发展的趋势，也是今后档案工作的重点，从电子文件的形成、收集、积累、鉴定、归档到电子档案移交、存储、利用、备份的全过程进行管理，是确保电子文件归档时齐全完整、真实有效的重要原则。[1]在这一原则下还需要加以技术手段构建电子文件归档与管理系统，需要具有完备的、智能化的流程解决方案和较高的技术实现能力。[2]目前华东地区实现的行政审批类电子文件在线归档模式，既制定了行政审批档案管理的业务规范，明确了电子文件归档的技术标准，同时开发设计相应的功能模块，并建立行政审批电子档案全程监督指导的长效机制，可谓管理手段和技术手段双管齐下，取得了良好成效。[3]中山市档案局也在建设数字档案室方面提供了良好的示范，在多年系统建设的基础上按照增量优先原则，抓好数字档案资源建设和安全保障体系建设。[4]学术界对电子文件归档方面的研究侧重于分析地方政策的解读，对国家政策、行业标准落地情况的研究。“不管具体方式如何，最重要的是要满足电子文件管理的需求，适应当前各地的电子文件管理现状，适宜于当地的推广和执行。”[5]

1 电子文件归档全过程管理的现状

1.1 政策要求和文件规定

近年来，国家和地方相继出台了不少电子文件归档管理方面的政策文件，国家通过发布规划、意见和相关的法规规范，对档案工作体制机制完善、单位内部管理制度、信息化建设、电子文件归档流程、电子档案管理等多个方面都作出了规定和要求，北京、上海、浙江等地结合地方实际情况出台了电子文件归档和电子档案管理的相关制度，部分其他档案局虽未正式发布电子文件管理办法，但已开展电子文件归档和电子档案移交工作，提出了电子文件管理的数据要求、存储结构要求和工作要求。

1.2 存在的主要问题

在国家、省和地方政府机构出台相关文件后，作者于2017年初先后调研了北京市档案局（馆）、上海市档案局（馆）、浙江省档案局（馆）、江西省档案局（馆）、广州市档案局（馆）、珠海市档案局（馆）、中山市档案局（馆）等多个档案局（馆）。结合深圳市档案馆现状和梳理出的问题，实地调研了深圳市多个职能部门，了解其内部电子文件的归档流程和电子档案的管理情况，讨论研究了文书类、专业类电子文件的归档需求和实现系统对接的可能性；调研了深圳市各区档案局（馆），了解其档案信息化基础设施、网络平台、系统功能及数字资源建设等各方面情况。结合以上多方面的调查研究，在整体上了解了国家电子文件管理的背景和深圳市电子文件归档管理现状，就深圳市电子文件归档管理存在的问题梳理如下：

（1）纸质文件办理流程不能适应电子文件全过程管理要求

目前对电子文件的管理措施大多模拟纸质公文，尚未形成规范的运行机制。在使用办公自动化系统收发文件时，机构系统之间难以实现高效对接，部分机构往来文件习惯于先按电子文件进行处理，正式文件随后打印出来由经办人使用，电子文件容易处于管理松散的状态，难以避免重要电子文件流失、失控和被非法持有等情况，无法对电子文件形成办理、归档移交、保管利用实现全过程管理，造成文件信息资源的损失和历史记录的缺失，大大制约了信息时代文档资源开发、管理与利用。

（2）文件、档案工作分段管理影响电子文件文档一体化管理要求

调研的职能部门机构在履行其法定职责或处理事务过程中，均存在电子文件管理不规范，未对业务过程进行全面记录，无法形成具有法律效力的电子文件的情况。其中，有个别职能部门业务文件类别多，信息散落在各个业务系统中，没有进行规范化管理，文件、档案分段管理的运行机制，加上各业务部门、档案部门和信息化部门多头负责的信息化系统建设模式，影响了文档一体化的顺利开展，易出现电子文件处置随意的现象，难以确保电子文件完整、准确、系统和高质量归档，难以实现进一步信息资源共享；

（3）信息系统建设未能充分考虑电子文件特性

电子文件、电子档案的管理工作对系统依赖性较强，较易被不留痕迹地改动而影响其真实性，轻易因数量少和构成要素上的不齐全而影响其完整性，较易丢失、泄密造成安全风险，也较易随着计算机软硬件平台的升级而影响其可读性，调研的深圳市职能部门中90%的单位业务系统没有充分考虑电子文件管理功能，一些需要在系统设计时实现的功能被忽视，导致文件、档案系统难以有效衔接，电子文件和元数据采集、归档困难，无法满足电子文件管理相关要求；

（4）电子文件规范体系不健全

当前的电子文件管理存在重技术研究、轻标准和制度配套的现象，在调研的7个城市档案局（馆）中仅3个城市出台了电子文件归档管理的制度规范，其他城市目前尚未出台关于电子文件管理方面的规章制度和规范标准。深圳市在2019年出台了《深圳市电子文件管理办法》（试行），对市政府机关、政府直接管理的国有企事业单位的电子文件管理提出了相关要求，但相关的配套制度和操作细则等仍未建立，电子文件规范体系仍然不够完备，国家现有的一些标准没有得到充分的推广应用，造成电子文件、电子档案的管理刚性不足、保障缺位、监管薄弱的现象。

2 归档工作的具体组织

《国家电子文件管理“十三五”规划》（厅字〔2016〕37号）明确了“十三五”期间电子文件管理工作目标：到2020年，要做到电子文件管理体制机制和法规制度更加健全，电子文件法律地位和行政效力得以确立；电子文件保管利用更加规范，电子文件管理在重点领域和重要信息系统得到广泛应用，党政机关电子公文实现标准化普及，电子发票、电子证照、电子合同等电子文件的凭证作用得到充分发挥，社会交易成本明显降低。[6]因此，国家已对电子文件管理在整体布局上作出了明确的要求，对电子文件管理工作的部署全面铺展开。结合其他制度规范，电子文件归档工作的具体组织主要有以下几个方面：

2.1 归档制度和归档责任

归档工作的开展，最基础的是要在机构内部建立电子文件管理制度，进一步理顺电子文件管理体制，明确本单位电子文件办理、归档、移交、保管、利用等相关岗位管理职责，根据电子文件特点完善档案分类方案等，规定电子文件管理业务流程，对电子文件的形成、传输、办理、归档、移交、保管、利用进行全流程、规范化管理。突出归档责任，如建议由经办人在办结一份文件时负责对电子文件进行初步整理，确保电子文件及其元数据齐全完整，机构档案管理部门进行审核确认后完成归档工作。

2.2 归档内容和具体要求

在制度框架内明确基本的归档内容，在此基础上才能开展归档工作。归档的电子文件一般至少包括正文、含修改痕迹的签发稿、文件处理表、附件等电子文档。其中，正文、签发稿、文件处理表转换成版式文件。这部分内容数据分为文本类和图像类，文本类采用方正版式文件、PDF、Microsoft Office、WPS Office或其他通用格式，图像类采用TIFF、JPEG、PDF等图像格式。

同时，元数据作为电子文件归档的重要组成部分，也应一并进行归档。包括基本信息和办理信息。基本信息主要包括题名、文件编号、主送单位、责任者、日期、保管期限、信息公开选项、密级、页数、备注等。办理信息指记录文件拟制、办理等业务行为的数据，如发文的起草、审核、复核、签发、用印、核发等，收文的签收、登记、拟办、承办、传阅、催办、答复等。元数据格式采用XML格式，可根据实际情况对元数据的要素进行取舍考虑，但基本要素必须齐全。

2.3 归档方式

在规定了系统中形成的归档数据项以后，如何从办公、业务系统中将数据组织后推送至电子档案管理系统需要进一步明确归档方式。目前主张以在线归档方式为主，离线归档方式为辅。对于能够与数字档案馆实现对接的办公系统或业务系统，可在线进行归档，将归档的电子文件打包成信息数据包，通过端口或其他方式推送至数字档案馆系统，在系统中完成准确性、完整性、可用性和安全性检验，检验合格后双方办理交接手续。对于不能实现在线归档的，应将电子文件转出，组织为规范的数据存储结构，通过光盘导出、导入的方式实现离线归档。

2.4 系统建设

由于电子文件对系统的依赖性特点，电子文件的归档管理还表现为对系统功能的完善，机构使用的办公系统或业务系统应根据电子文件形成特点设置符合归档要求的功能。办公、业务系统首先应能确保基于办公、业务活动产生的办理信息得到有效记录，形成完整的电子文件，在业务办理过程中齐全、完整地收集电子文件及其元数据，包括重要文件形成过程的办理信息。系统应能满足内置档案分类方案和整理规则需要，在电子文件形成和流转办理的过程中完成分类、划分保管期限、命名、编制档号等整理活动[7]。建议在业务办结环节设置电子文件归档功能，与归档电子文件相关的纸质文件进行数字化扫描录入办公、业务系统，纸质文件一并归档。存储电子文件采用符合国家标准的文件格式[8]，确保其能够长期有效读取。系统还须对电子文件的形成、流转、归档等环节进行的所有操作进行跟踪、审计，根据实际情况进行授权管理。涉密信息和数据应当按照保密规定通过涉密信息系统进行采集、存储、处理、传递、使用和销毁[9]，未建设涉密信息系统的，应当通过涉密计算机管理涉密信息和数据，信息交换、传输应当符合保密规定。

归档后的电子文件应有专门的电子文件管理系统或数字档案室系统对其进行规范化管理。归档电子文件的保管要按照国家信息安全等级保护标准建立信息系统和信息内容安全防护体系，定期对电子文件的保管情况、可读取情况等进行测试、检查，发现问题及时处理，运行的软硬件环境、存储载体等发生变化时，将其及时迁移、转换，实行备份制度，根据电子文件不同载体保管环境的要求，选择适宜的保管条件，反映电子文件保管、利用过程的相关信息进行记录和保存。[10]

3 探索规范电子文件归档的实施策略

电子文件管理是信息化时代发展的重要内容，加强对电子文件管理体制、系统、标准的要求，从源头保证电子文件形成、管理的质量，有助于电子文件归档和电子档案管理工作的开展，能有效保障已归档电子文件的凭证价值，并规范归档电子文件的长期保存，真正对电子文件归档和电子档案实施全过程管理。

3.1 建立完善的制度规范

贯彻落实国家有关电子文件归档和移交规范、包括《电子文件管理系统通用功能要求》、《电子文件归档与电子档案管理规范》、《电子档案移交与接收办法》等文件要求，统一制定电子文件归档元数据方案和归档移交工作规范，通过统一规章制度、操作标准和管理办法，推进电子文件归档管理的标准化，将全面开展电子文件归档和电子档案管理内容纳入城市推进智慧城市建设和信息化工作的顶层设计中，实现城市信息化发展规划和档案事业发展规划的衔接。将电子文件归档和电子档案管理工作纳入绩效考核内容，同时对推进工作中所需的各项经费、人员、技术等需求给予支持。

3.2 建设城市文件档案管理统一平台

目前，纸质文件归档管理已形成稳定的专业理论和人才队伍，传统的文件归档整理是根据文件形成单位《档案分类方案》为依据，由单位指定档案员或受委托的档案整理工作人员对文件进行归档整理。随着计算机等电子设备在政府部门工作中的广泛应用，电子文件的形成、归档、储存等管理方法越来越受到重视，与纸质文件归档管理方法不同，电子文件的系统依赖性、信息易变性等多种特点对电子文件及其元数据管理提出了更高的要求。研究和建设城市统一的电子政务平台，开发和使用通用的文档一体化办公系统，从源头上规范机构生成、办理、管理电子文件的流程，确保电子文件归档时的真实性、完整性、有效性，保障归档工作及时、准确、规范，并进一步明确电子档案的归属流向及档案信息资源开发利用权限。推进电子档案集中管理在线指导，指导各单位明确电子文件归档范围和构成要求，建立本单位电子文件分类方案和管理台账，制定工作计划分类分步推进各单位各业务系统电子文件的归档和集中管理。

3.3 逐步实现电子文件集中管理与共享利用

在确保电子文件、电子档案真实性、完整性、有效性的基础下，要逐步实现党政机关电子文件、电子档案的集中管理与共享利用。规范电子文件管理过程，确保电子文件始终处于受控状态，使其来源可靠、完整无缺、未被非法更改，从而具有法律效力，实现具有保存价值的各类职能业务文件归档移交和集中管理，建设数字档案馆，实现馆室一体化和电子档案在线移交，实现电子档案长期保存；促进电子文件信息资源共享、开发和利用，建设全文件、档案信息资源共享平台，提供各类文件、档案信息资源共享和分层分级利用；建立电子文件共享利用机制，推进市、区两级档案信息资源交换，促进电子文件跨部门、跨区域共享和政务公开电子文件服务利用，最终实现各类电子文件、电子档案信息资源共享利用。

4 结语

电子文件与档案是信息化时代经济社会发展的重要信息记录,是国家的重要信息资源。随着国家信息化战略的深入推进，新兴技术迅猛发展，极大促进了电子文件的形成管理，电子文件管理日益成为国家治理和公共服务的重要手段。[11]机构在处理业务过程中生成和传输的文件主要是通过办公自动化系统或业务系统完成，各种形式的电子文件数量持续快速增长，电子文件形态特点、管理方式、归档流程、保管条件、利用服务等各方面都发生了转变。文件形成单位通过加强电子文件归档管理制度建设，明确岗位责任，梳理工作流程，保证电子文件形成到归档各个环节依法依规，同时建设符合规范的电子文件管理系统，具备相应的管理功能，通过管理手段和技术手段双管齐下，依法规范和加强电子文件管理。规范电子文件归档管理工作，对于现代信息化环境下确保电子文件的全面监管、有效管控和利用服务，确保电子文件真实、完整、可用、安全，促进各职能部门之间信息共享和业务协同，推动数字政府和智慧政务的建设，具有重要意义。通过实现党政机关文件管理规范化，确保在业务职能活动中形成真实、完整、有效的文件，确保具有保存价值的各类专业、各种类型的职能业务文件的归档与移交，促进信息资源的共享、开发和利用。建立有城市特色的电子文件与档案工作模式，使电子文件管理与档案工作与城市政务信息化发展战略相匹配。