档案数据治理能力的结构体系与建设路径

常大伟 潘 娜/郑州大学信息管理学院

大数据环境下，多源异构的海量数据资源正在对传统数据管理范式形成新的挑战。为了顺应时代发展要求，需要数据管理部门积极构建完善的数据治理体系，提供全面的数据治理保障，为数据资产的价值发挥和数据治理的实践变革提供有效支持[1]。在此背景下，学界围绕数据治理问题展开系统研究，形成了以政府数据治理、教育数据治理、科研数据治理为主要领域，以数据治理模式、数据治理体系、数据治理能力、数据治理结构为主要内容的研究框架，使得数据治理研究成为新的学术热点。

与此同时，随着全国档案事业的不断发展，我国各级国家综合档案馆的馆藏数量正在迅速增加，其中馆藏档案达到75051.1万卷、件，照片档案2056.0万张，馆藏电子档案127.7万GB，馆藏档案数字化副本1556.4万GB[2]。而档案作为管理、文化与智力活动的可靠证据和社会演变的真实反映，正在成为负责、透明的国家和社会管理行为的治理基础[3]，亟需在治理理论和治理技术支撑下促进档案数据资源价值的发挥。档案数据治理问题已经引起档案学界的关注，例如2019年度国家社科基金项目就有“大数据时代档案数据治理研究”和“国家大数据战略背景下档案数据治理体系构建研究”两个项目获得资助。但从CNKI等数据库的检索情况来看，目前还未出现关于档案数据治理和档案数据治理能力建设的研究成果。因此，有必要对档案数据治理能力的基本内涵、构成要素和结构体系加以探讨，为档案数据管理范式转型以及档案数据治理功能强化提供理论参考。

1 档案数据治理能力的结构体系构建

档案数据治理是档案事业发展的利益相关者在一定的制度架构内通过协同合作的方式，综合应用各种数据治理工具和治理技术，规范档案数据治理业务流程，构建档案数据治理生态，激发档案数据价值的过程。因此，档案数据治理既有微观层面优化档案数据业务流程的要求，也有宏观层面构建档案数据治理生态的需要，是一个涉及多主体、多要素、多流程、多方法的系统性工程。而档案数据治理能力则是从能力建设和能力实现的角度来认识档案数据治理问题，即档案数据治理主体综合应用各种治理资源，强化档案数据治理过程，实现档案数据治理目标的能力。

1.1 档案数据治理能力结构体系构建的基本思路

提升档案数据治理能力，有利于更好地开发档案数据资源，增强档案利用服务能力，符合档案事业的发展方向，也契合国家治理现代化的整体要求。要想有效提升档案数据治理能力，首先需要了解档案数据治理的能力要求，并在抽取档案数据治理能力要素的基础上构建档案数据治理能力的结构体系，从而明确档案数据治理能力建设的重点和方向。从档案数据治理内含微观数据流程管理和宏观数据生态治理两方面的内容来看，构建档案数据治理能力的结构体系也需要从微观和宏观两方面入手。

为此，本文以信息生命周期理论和信息生态理论作为档案数据治理能力结构体系构建的理论基础，即从信息生命周期理论出发，结合档案数据治理在元数据管理、数据质量管理、数据开放管理、数据利用服务管理等过程中的能力要求，分析微观数据流程层面的档案数据治理能力要求；从信息生态理论出发，分析档案数据治理能力建设对政策法规、管理体制、组织架构、工具方法等的能力要求，分析宏观数据生态层面的档案数据治理能力要求；最后，对微观层面和宏观层面的档案数据治理能力要素进行整合，形成档案数据治理能力的结构体系。

1.2 档案数据治理的能力要素及其结构体系

1.2.1 微观层面档案数据治理的能力要素分析

信息生命周期是指从信息产生到信息利用再到信息老化消亡，是一种动态循环运动[4]。结合档案数据在生命周期不同阶段的管理活动，可以将档案数据流程治理划分成数据产生和收集、数据处理与分析、数据存储和传输、数据利用和开放、数据销毁五个阶段。档案数据治理在这五个阶段的能力要求，共同形成了微观层面档案数据治理的能力要素，即质量管控能力、组织管理能力、开发利用能力、数据开放能力和数据处置能力。

一是档案数据质量管控能力。档案数据生成和收集阶段是档案数据治理的起始阶段，该阶段要着重提高档案数据的质量管控能力。档案数据质量管控能力是指在收集档案数据的过程中兼顾档案数据的现实和长远价值，考虑社会、组织的利用需求，通过制定档案数据质量标准和管理制度，高质量地收集档案数据资源，保证档案数据质量，为后续档案数据治理夯实基础的能力。

二是档案数据组织管理能力。在档案数据产生、收集以后，档案数据便进入处理和分析阶段，该阶段主要关注的是档案数据的组织和管理问题。科学的档案数据组织，可以提升档案数据的有序化程度，为档案数据的日常管理和开发利用提供保障。加强档案数据的组织管理，是保证档案数据完整性、有效性和安全性，增强档案数据互操作性和可利用性的重要前提。

三是档案数据开发利用能力。在档案数据存储和利用阶段，档案保管机构主要关注的是档案数据的安全存储和档案数据的开发利用，其中档案数据的开发利用是实现档案数据价值的重要形式，也是实现档案数据治理的关键环节。档案数据开发利用能力是指在确保档案数据安全的前提下，通过加强档案数据资源整合、深度档案数据价值挖掘、促进档案数据资源共享等方式，对档案数据资源进行有效开发的能力。

四是档案数据开放能力。档案数据开放是扩大档案数据利用权限，降低档案数据获取障碍，实现档案数据价值扩展的重要方式，也是档案机构参与公共服务供给的重要途径。档案数据的开放能力是指档案数据管理机构依据一定的标准对档案开放的条件进行科学判断，并根据现实需求的变化不断完善档案数据开放的法律法规和管理标准，从而扩大档案数据开放的速度、广度和深度的能力。

五是档案数据处置能力。档案数据处置是在档案数据动态循环过程中的重要工作内容，决定了哪些档案数据可以长久地保存下去。档案数据处置能力是档案机构在一定的鉴定规则约束下，有效识别档案数据价值，科学判定档案保管时限的能力。在档案数据处置的过程中，及时对档案数据予以处置，可以释放档案数据存储空间，激发档案数据治理活力。

1.2.2 宏观层面档案数据治理的能力要素分析

信息生态是在特定的信息空间中，人类及社会组织周围一切信息交流要素的总和，包括信息人、信息内容、信息技术、信息时空、信息制度等[5]。从信息生态理论的视角来看，档案数据治理是以档案数据为中心，以档案数据治理主体、治理技术、治理制度等为核心要素的数据生态系统。推动档案数据生态系统的有效运行，需要构建完善的档案数据治理制度体系、统筹协调体系、综合保障体系和创新发展体系。这就从宏观层面形成了档案数据治理的能力要求，即档案数据治理的制度建设能力、统筹协调能力、综合保障能力和创新发展能力。

一是档案数据治理的制度建设能力。档案数据治理的制度建设能力是指档案管理部门通过制定相关的标准和规范，为档案数据治理的有效推进提供完善制度规范的能力。推动档案数据治理的制度建设，是为了从制度层面规范档案数据治理主体行为，完善档案数据治理体系，协调档案数据治理的权力关系，确保档案数据治理的有序推进。

二是档案数据治理的统筹协调能力。档案数据治理统筹协调能力是指档案管理部门通过加强顶层设计，不断完善档案数据治理运行管理机制，统筹档案数据治理发展全局的能力。增强档案数据治理的统筹协调能力，有助于实现档案数据治理资源的有效配置和科学应用，协调不同治理主体的数据治理行为，推动档案治理目标的实现。

三是档案数据治理的综合保障能力。档案数据治理综合保障能力是指通过健全法律法规、提供资金支持、配备技术工具、完善奖励机制等方式，为档案数据治理的全面展开提供资源支持的能力。提升档案数据治理的综合保障能力，可以从政策、机制、人才、技术和资金等方面，为档案数据治理的展开提供全方位的支持，营造档案数据治理实践推进的良好环境。

四是档案数据治理的发展创新能力。档案数据治理的发展创新能力是指档案数据治理主体不断适应档案数据治理实践的发展要求，创新档案数据治理方式，促进档案数据社会功能发挥的能力。提升档案数据治理的发展创新能力，要求档案数据治理主体从档案数据与社会发展关系的角度，审视档案数据治理的目标和意义，明确档案数据治理的发展方向和工作重点。

1.2.3 基于微观和宏观两个层面的档案数据治理能力结构体系

结合前文分析可以看出，档案数据治理内含档案数据流程管理和档案数据生态治理两方面的能力要求。为此，可以依据信息生命周期理论和信息生态理论，构建由微观层面的档案数据质量管控能力、组织管理能力、开发利用能力、开放能力、处置能力以及宏观层面的档案数据治理制度建设能力、统筹协调能力、综合保障能力、创新发展能力构成的档案数据治理能力结构体系。

2 档案数据治理能力的建设路径

加强档案数据治理能力建设，是提升档案数据治理水平的关键步骤。因此，如何在探讨档案数据治理能力建设方法、实施措施和发展步骤的基础上，有效推动档案数据治理能力建设，就成为一个现实而紧迫的问题。本文尝试从完善档案数据治理的制度框架、健全档案数据治理的组织架构、创新档案数据治理的参与机制、优化档案数据治理的方法体系四个方面，探讨档案数据治理能力建设的可能路径。

第一，完善档案数据治理的制度框架。建立健全档案数据治理的制度框架，可以为档案数据治理的有效进行提供制度依据和制度指导，确保档案数据治理在既定的制度框架内有效运行。在档案数据治理实践中，需要通过明确档案数据的法律地位、健全档案数据质量管理的标准、强化档案数据风险管理和隐私保护的政策、明晰档案数据治理参与主体的权责边界和管理范围、细化档案数据治理的政策内容等方式，充实和完善档案数据治理的制度框架。

第二，健全档案数据治理的组织架构。档案数据治理是一项系统性工程，需要健全的管理体系作为档案数据治理发展的组织保障。为加强档案数据治理能力建设，可以结合档案机构改革的新实践和档案数据治理的新要求，围绕档案数据治理的目标定位和工作需要，通过加强档案数据治理组织架构的顶层设计，构建发展战略明确、管理体制健全、职能划分合理、治理流程科学、考核机制有效的档案数据治理组织架构，夯实档案数据治理的组织基础。

第三，创新档案数据治理的参与机制。多元主体参与是治理的主要特征之一，也是治理的优势所在。档案数据治理涉及档案行政管理部门、档案生成机构、档案业务管理部门以及档案用户等主体，构建有效的档案数据治理参与机制，可以为档案数据治理多元主体的智慧和力量发挥提供渠道，增进档案数据治理的成效。为此，需要结合档案数据治理的具体特点，科学设计多元主体参与档案数据治理的路径和方式，最终形成“共建共享共治”档案数据治理格局。

第四，优化档案数据治理的方法体系。档案数据治理涉及到微观层面的档案数据流程管理和宏观层面的档案数据生态构建，对档案数据治理的方法和工具有着很高的要求。为此，一方面要积极探索新的技术手段在档案数据治理中的应用途径，将数据整合、数据融合、关联分析、分布式存储、区块链等技术应用于档案数据治理之中，另一方面也要主动借鉴新的治理理论和管理理念，实现服务驱动、需求导向、多元交互、绿色管理、柔性管理、生态链管理等与档案数据治理的结合，增强档案数据治理的效果。