后疫情时代数字政府的机遇和挑战

王伟玲 吴志刚

相较于电子政务的辅助定位来讲，数字政府的作用正被逐步提高，成为引领经济社会发展的新引擎。

从国内发展来看，数字政府建设正处于探索起步阶段，可以理解为是通过新一代信息技术在政府各部门各单位的深入应用，推动政府实现数字化升级的一种政府形态。

基于我国30余年的电子政务发展基础，数字政府被赋予了新的时代使命。相较于电子政务的辅助定位来讲，数字政府的作用正被逐步提高，成为引领经济社会发展的新引擎。

新冠肺炎疫情的发生，一方面为数字政府的建设带来更多发展空间，另一方面也为数字政府的建设带来新的挑战，更凸显了一些阻碍数字政府建设的问题，剖析根源，寻找对策，化危为机，对长远推动数字政府建设具有重要价值。

疫情防控为数字政府建设带来新空间

1.政府网站成为疫情防控信息发布的重要窗口。

政府网站成为政府发布疫情信息、网民了解疫情动态的重要渠道，网络让信息快速高效地触达更多的人，为群防群控、科学防疫奠定了良好的基础。据不完全统计，在抗击疫情期间，几乎所有的省级以上政府网站都设立了疫情防控专题，市级以下政府网站开设疫情防控专题的比例超过60%。约80%的省级政府发布了疫情防控投诉举报电话或互联网投诉举报渠道。大多数省级政府在网上举行新闻发布会，并在线发布疫情防控相关的辟谣信息，以权威信息引导广大网民科学抗击疫情。

2.政务新媒体成为公众了解疫情网上办事的主渠道。

此次疫情推动政务新媒体由信息传播向网上办事渗透，越来越多的网民通过移动端对接政府信息，在线政务服务由PC端向移动端迁移趋向明显。

大多数的省级政务服务部门，为便于公众疫情期间办理相关业务，开辟PC端、政务新媒体，同步受理在线办事业务，积极推动网上办、指尖办，为保障疫情期间政务服务在线畅通提供有力保障。据初步统计，全国32个省都推出了政务App，有25个省推出了政务服务小程序，部分省市通过微信、支付宝、百度等多个平台同时推出了小程序。多地通过政务新媒体开展个人健康申报、口罩预约、复工备案、健康码等与疫情紧密相关的工作，还有的政务新媒体发布了公共交通停运查询、高速临时交通管制、定点医院查询等便民服务。

其中，江西省推出的“赣服通”除了提供定点医院查询、谣言查询功能以外，还整合提供全省疫情实时数据、附近疫情查询等便民查询服务，网民通过该应用提供的“附近疫情”功能可以利用地图形式查看本人居住小区周边疫情情况，包括周边病例数量、病例距察看者所在位置距离等，实用性较强。

3.疫情防控为政务数据开放共享带来新动力。

疫情数据开放，既有利于公众了解疫情动态“解心焦”，也有利于吸引社会力量挖掘数据中所蕴藏的“神方奇药”，对疫情防控大有好处。政府部门通过政务数据与民生数据的融通应用，能够了解民生需求，优化资源配置，丰富服务内容，拓展服务渠道，扩大服务范围，提高服务质量，能够推动公共服务向基层延伸，缩小城乡、区域差距，构建公平普惠、便捷高效的民生服务体系，极大提高自身服务能力和保障水平。

疫情防控期间，国务院办公厅电子政务办公室、国家卫健委与中国电子科技集团基于交通、铁路、民航等多部委权威数据，推出了密切接触者测量仪，帮助公众判断自己是否接触过传染源。广西壮族自治区归集公安、教育、交通、住建等14个单位的数据，运用大数据技术综合统计分析，基本掌握了病源地人员进入广西的相关数据。北京市海淀区上线城市大脑疫情防控平台，集合个性化数据分析、返京人群分析、人口排查分析、重点人群动态监测、跟踪、预警服务等功能，构建起立体化疫情跟踪防控体系。浙江省温州市则对各渠道的数据进行处理、整合、分析，精准梳理了从武汉市到温州市人员的车辆、航班、高铁等数据信息，为有效开展网格化防控、防止疫情扩散提供了支撑。

此外，青岛市、深圳市等地面向中小企业政策解读能力不足的问题，推出了“政策通”平台，该平台梳理了当地政府補贴、招商引资等政策信息，向企业提供便捷的政策了解申报通道。

数字政府建设面临的新挑战

1.在线用户规模激增为数字政府发展带来挑战。

疫情促使人民对口罩、消毒水等医疗物资的需求快速增长，厦门市、东莞市、广州市等地为了解决口罩供给紧张的局面，火速开发了口罩预约系统，蜂拥而至的大规模用户访问使得多地出现了政务系统运营不足的问题。

类似的问题不仅出现在口罩预约这一环节，在教育领域也有体现。例如，以往大多数的教育部门都将在线平台作为辅助教师上课的一个简单工具，而“停课不停学”让学校采用在线授课的形式为学生讲解知识，然而平常只是教学辅助工具的在线平台无法承担激增的在线授课压力，无法承载超大流量并发访问的冲击，有的在线平台一度出现系统过载运营的情况。

疫情是暂时的，如何平衡疫情的突发需求与疫情之后的长远发展至关重要。如何合理部署数字政府后台承载能力，让数字政府后台既能应对突发激增访问，又能保持长远的合理运营成本，是一个值得思考的问题。

2.新应用带来便利的同时也衍生出新的安全风险。

健康码以真实数据为基础，由个人自愿申报，经后台审核后生成二维码，通过线上安全授卡，线下扫码核验，判断个人的健康状况，是疫情期间个人出入通行的电子凭证。健康码的数据由社区、企业、学校分级采集，政府主管部门分级查看，这种方式可以触达更多群体、接入更多数据、覆盖更多场景，对公众和管理部门来讲都有很大的便利性。

不可否认，健康码对疫情防控具有重要作用，但作为一种新事物，健康码也存在一些需要注意的问题，尤其是在数据安全层面。

基于各部门数据设计算法形成的健康码，为我们应对疫情带来便利的同时，也使个人隐私保护面临挑战。合理切分政企双方对数据的权责边界，应对健康码背后所蕴藏的数据安全风险显得尤为重要。

健康码涉及的关键数据问题是谁有权收集个人数据、用户是否同意被收集、收集后如何使用等。参考欧盟《通用数据保护条例》来看，政府是数据的控制者，有数据收集目的、处理方法和保存期限的决定权;企业是数据的处理者，可以依从控制者的指令，进行采集、保存、处理数据等工作。个人数据的收集由政府决定，政府应对数据的存储、使用做出相应规定，相关数据不能用于商业目的。用户对个人数据具有控制权，可以决定个人数据是否被收集，数据使用后可以被遗忘。如果企业私下将数据留存，或者未经数据主体同意将数据用于其他目的，则要承担相应的的法律责任。

以北京市“健康宝”为例，北京市“健康宝”明确了信息采集最小化原则，只采集身份证号码和人脸信息，且24小时内所有数据都会删除、重置，并且在24小时存储时实行国家信息安全三级保护。

3.数字素养不足掣肘技术效能和优势难以有效发挥。

我国曾投资7.3亿元建立了“全国传染病与突发公共卫生事件监测信息系统”（以下简称直报系统），该系统覆盖了全国所有县级以上的疾病预防控制机构，同时覆盖了98%的县级医疗机构和96%的乡镇卫生院，以便医院接诊传染病患者后可以快速上报，也为卫生部门与疾控系统研判疫情动态提供依据。此外，国家层面为确保医务人员正确使用直报系统，也陆续开展了一系列培训活动，医院也部署要求医务人员发现传染病患者后，应在规定时间内完成网络直报。即使如此，直报系统也并未在一线得到有效落实。

新冠肺炎病毒是一种新型病毒，直报系统中可以对应归类的是“不明原因肺炎”，很多地方疾控的工作人员、医生对不明肺炎监控系统并不完全知晓。一方面，不明原因肺炎的患者数量很大，无形中增加了医护人员的工作负担，直报系统未能充分发挥应有的价值。另一方面，作为新型疾病，如果要通过系统上报，需要专家会诊确定，对很多医生来讲在未确诊之前，不会贸然上报，这无形中也降低了直报系统的运行效率。直报系统取代电话填报，提高了信息采集的效率，但在使用过程需要合理的运行机制，只有确保使用人员接纳系统并愿意使用，才能真正发挥系统的作用。

信息技术只是工具，使用工具的人才是关键，因此提升公众的数字素养至关重要。

疫情凸显出来的数字政府发展问题

1.政务数字化转型意识和步伐亟待提速。

从疫情对经济社会的影响可发现：凡是数字化程度低、对线下实体空间依存度高的产业，受疫情的影响一般较大;而数字化程度较高的产业，受疫情的负面影响相对较小，有的甚至在疫情推动下得到了更快的发展。疫情初期，互联网公司对疫情走势、感染者行为轨迹等方面反映较为快速，而在线政务的服务质量相对不高。据不完全统计，全国有2000多个县没有数字政务，有些省市的物资发放仍采用手工表格统计，无法满足巨量物资的快速调配。

疫情让某些医院成为病源的发生地，虽然部分地方停止了常规诊疗服务，但大多数的医院并不能提供在线诊疗服务。此外，一些互联网诊疗服务的权威性无从考证，互联网医疗面临着首诊难、医保无法支付等阻碍。整体而言，技术和精准度受限使得互联网医疗的就诊范围无法有效扩大。

2.政务数据治理体系有待进一步完善。

数据治理既是个技术难题，也是个管理难题。从这次疫情防控来看，数据治理因制度规则缺失，致使数据采集、数据开放、数据共享、数据应用等环节都存在一定的问题。一些地方政府部门特别是基层人员还缺乏应用大数据的意识，想不到或不会挖掘大数据价值。这既表现在不少地方仍在采用人工记录、排查、筛选、统计等传统做法，也表现在不少部门、地方在大数据应用方面没有形成有效沟通。

数据来源众多，数据质量参差不齐，加之缺少统一的数据整合共享渠道，导致部分地区、部分领域的数据尚未实现有效整合，无法确保数据的完整可靠，这在一定程度上降低了数据的可用性。

不同部门、不同行业、不同地方的数据采集模板和渠道不同，许多数据资源未能实现及时有效的开放共享，既导致基层工作人员陷入“填表抗疫”的局面，也不利于工作协调和相关资源的合理调度。此外，针对疫情防控应用的建模分析方法与成熟的应用模型尚少，大多数部门和地方都在边摸索边应用。受应用能力和经验限制，政府部门对一些既有数据的利用不充分、不广泛。

加快推进数字政府治理的对策建议

1.加强数字政府顶层设计。

面对疫情所反映出来的数字政府建设所面临的挑战和短板，以及国外疫情发展的新形势，结合数字政府建设实践需要，研究制定数字政府顶层设计方案，为各级政府开展数字化转型指明方向。

加强数字政府建设宣传。数字政府建设是一把手工程，让更多的领导干部意识到数字领导能力的重要性，提升建设数字政府的意识和意愿。针对疫情所反映出来的数字素养不足问题，我们要面向各领域开展数字素养培训，提升公众的数字能力，让更多的人意识到合理使用系统比建设系统更重要。

2.加快推进政务数据治理。

积极培育数据文化，养成数据思维，建立起用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新的良好环境。

引导各类主体健全数据治理体系，厘清不同数据主体的权责划分，研究设计适合多元主体合作共治的体系安排，从源头上确保数据的准确性、完整性、安全性和有效性。

完善数据流通协调制度建设，促进多层次、多向度的活动流程联通共生，形成统一共享、开放利用的全生命周期治理机制和规则。根据不同场景特点，研究制定数据治理程序和实现工具，促进多维度要素互认共通。对数据开发利用所涉及的数据安全问题进行深入研究，做好个人信息保护。

3.加强数字政府人才体系建设。

数字政府涉及学科众多，既涉及公共管理学，又涉及计算机应用科学，在学科设计上，要注重相关知识的复合性，避免高校知识体系与现实应用实践脱节。

加强学科体系建设，将数字政府重点学科领域与基礎学科充分交叉配合，培育一批既懂信息技术又懂各领域专业特长的复合型人才梯队，为数字政府高速发展注入智力资本。

推动政产学研用各类主体积极参与数字政府建设，着力提高数字技术创新能力，加快数字政府建设步伐。