集中安置新社区，基层治理新重点

王静

集中安置做为脱贫攻坚战役中易地扶贫搬迁的两种形式之一，安置村民数量庞大，存在诸多共性，在“后单元时代”构成了新社区单元，集中安置点在村民入住后也出现了系列典型问题。乡村治则百姓安，乡村稳则国家稳。因此，集中安置社区成为了新时期基层治理中隐患较大、必须高度重视妥善解决的重要领域。通过对陕西省汉中市镇巴县24个乡镇集中安置点深入调查，剖析如下。

集中安置新社区特点分析

集中安置村民数量庞大，对原集镇社区形成巨大冲击，构成新社区。以陕西省汉中市镇巴县为例，全县总人口2 8万，仅“十三五”集中安置村民7897户26541人。

安置点村民老龄化现象极为突出。家庭构成调查数据如下：全镇集中安置187户571人，50岁以上人口占家庭总人口50%以上户数为130户386人，占安置总人口67. 6%，60岁以上老人210人，占比36.7%。突出现象之一是1人1户、2人1户村民90%年龄均已超过50岁;3人1户中部分家庭有2人超过50岁，特殊情况下3人全部超过50岁（根据“务工工种”分析将安置点村民适宜劳动年龄确定在50岁）。

安置点常住人群文化程度极低，贫穷遗传概率较大。学历调查显示：60岁以上老人识字率不到11%。

集中安置村民经济收入偏低，来源单一，且极不稳定。

集中安置村民经济来源单一、收入较低。镇巴县三元镇集中安置调查数据统计：就业人群中85.7%的40岁以下村民较多集中于广东浙江两省厂区务工，73.9%的40岁以上村民集中于建筑、煤矿从事重体力劳动，打山地钻因为烟尘较大工资较高只需体力成为40-50岁村民的主要工种。煤矿、建筑等行业的高强度劳动，50岁基本是身体承受的极限。

健康状况堪忧，返贫概率极大。尘肺、工伤是村民健康最大威胁，建筑煤矿是务工致残、疑似尘肺的高发区域。

特殊家庭枚举。笔者包扶对象镇巴县凉桥村村民宁XX，男，现年42岁。家庭共计6人，其母亲现年77岁，左眼失明;其妻哑巴，智力存在一定问题;两个儿子上小学;其弟现39年岁，未婚。兄弟二人均以打山地钻为职业，均有多年疑似尘肺史。凉桥村龙子湾组村民熊XX，现年45岁，未婚，家庭共计4人。其母亲现年78岁，父亲现年80岁，其兄（已病逝）之子上高中，成绩居于年级中等偏下档次。

集中安置点百姓入住后出现的突出问题

经济收入偏低且收入不稳定成为社区矛盾根源

生计问题导致新旧社区矛盾。（1）“候鸟现象”凸显鸡肋困境。部分集中安置百姓为了照顾子女上学，周末居住于安置点，周间返回老家务农;春节及学生放暑假等农闲时节在安置点居住，其余时间返回山里老家务农。（2）“薅羊毛”现象彰显经济困难。原集镇附近村民菜园子经常被集中安置点的妇孺老人顺手牵羊薅走瓜果小菜，导致安置村民与原集镇居民时有矛盾。

旧房拆除导致干群不和。按照相关文件规定，易地搬迁百姓入住集中安置点后原有土坯房均为D级危房，必须拆除并复耕。工作落实中，约70%的村民则坚决反对拆除旧房，拒绝拆除旧房主要原因有两点：一是旧房便于存放农耕工具方便务农。二是丧葬观念。较多农村老人认为意外死亡之人棺材不能进屋，灵堂必须设在露天，而正常死亡之人棺材应该停放在自家屋内，灵堂设在堂屋，同时自家老屋居住已久颇为熟悉也较为宽敞，坟地多为自家或同组邻家土地，墓地不需购买且下葬方便。集中安置村民丧事在楼下空地支棚料理，不合丧葬观念。

社区管理滞后或缺失不断累积隐患

集中安置房屋设计及分配未把“以人为本”做为根本理念。集中安置村民老人、儿童数量偏多，主要劳动力已患及将来可能患职业病的人数较多，应当优先将残疾人安置在一楼或者二楼。事实则是各乡镇安置点房屋均为6～7层楼梯房。乡镇采用抽签形式分房，出现了残疾人被分到5/6楼而被迫搬回老家居住的现象。

社区管理滞后或缺失降低了集中安置村民生活幸福感。集中安置点“候鸟现象”的周末效应表现在孩子周间在校住宿，则家中劳动力回老家种地，安置点仅仅只有老人居住;“候鸟现象”的春节效应表现在春节过后，家庭主要劳动力外出务工，年关才回。集中安置村民文化程度统计表可知，老人识字率极低，特定对象下的用电、用水、用煤、预防食物中毒等成为了集中安置社区迫在眉睫的问题，集中安置点设立小区物业的乡镇几乎没有。

低俗乡风蔓延增加了社区管理难度。不可否认，传统文化包含许多优秀的乡风民俗，值得发扬光大，但大量传统优秀文化正在逐渐消失是不争事实，低俗乡风民俗蔓延滋长提前辨识有效应对。（1）“办酒风泛滥”。少数集中安置村民绕过文件禁令以“贺寿、立碑”等繁多名目而行“乔迁新居”之实的办酒之风，严重增加村民负担。（2）“赌博风盛行”。集中安置点的留守妇女因为空闲时间较多，天天聚赌，既影响了子女教育，还导致家庭矛盾重重。

农耕文化与城市文明错位导致年龄较大村民内心焦虑难以适从，增加社区管理难度。屋前菜园葱绿果树飘香，屋后庄稼成行绵延无边;狗欢鸡鸣猫扑鸭逐，肥猪在圈牛羊结群;黎明即起，女性忙進忙出料理家务，男性犁田打坝伺弄庄稼;月下团坐，家长里短，喂猪劈柴，这种传统农耕生活习惯陪伴了村民的大半辈子，外在的忙碌保证了内心的恬静，艰辛的付出保障了生活的安逸。集中安置村民土地撂荒，但经济压力依旧，内心焦虑更甚。

集中安置系列问题的解决途径

调整法规，解决村民菜园子用地既维护了失地农民的精神家园，也是在集中安置村民经济发展能力较弱现状下破解集中安置经济问题的短期最佳策略。

集中安置村民菜园子用地必须采取就近便民原则设在安置点附近，否则失去意义。这一原则要求必须将原集镇附近土地进行二次配给。二次配给只有三种方式可选：租赁、调整、购买，但三种方式都无法解决问题。调查发现，租赁方式无法行不通。一方面是原集镇附近土地所属居民从经济收益方面考虑租金，集中安置村民在兼顾农耕生活习惯和经济收益方面两方面考虑租赁土地;一方面是集中安置每户土地需求面积较小，集中安置户数较多，村民自由协商的市场化配给既无法彻底解决安置村民用地需求。正因如此，政府调控势在必行。

政府通过调整方式进行二次配给与法律法规冲突。2020年1月1日实施新修订的《中华人民共和国土地管理法》第二章第11条明确规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。简而言之，土地调整基本限定于小组之内，村内调整局限于村农民集体所有土地。集中安置村民来自于全镇各个村组，所调整土地使用权属于原集镇居民，镇政府无权跨村调整用地。

乡镇政府通过征收方式进行土地二次配给方式不可行。一是乡镇无权征收土地。2020年1月1日实施新修订的《中华人民共和国土地管理法》第五章第46条规定：征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。二是与相关法律冲突。《中华人民共和国土地管理法》第五章第46条规定：征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。征收土地二次分配给集中安置村民并未改变土地使用性质，但需要征收农用地。三是有违惠民性质。《中华人民共和国土地管理法》第五章第48条规定：征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。二次配给土地目是本持便民惠民原则解决集中安置村民菜园子用地，补偿金如果由集中安置村民承担无异增加了村民负担。

利用乡村振兴良机，加快土地流转、实现产业兴旺是破解集中安置经济问题的根本之道。镇巴县赤南镇梅坡村“红娃合作社”流转梅坡村民土地15 0 0亩栽种青脆李，长期雇佣附近村民40人，高峰时刻雇佣村民70余人，在承担雇佣村民生活的基础上发放每人每天10 0元工资，吃苦耐劳村民年终奖励另外计算，仅2019年发放工资70余万元。安置点村民自家务农门口打工，收入增长有目共睹。

快速跟进、延伸细化、创新管理是解决集中安置社会问题的根本。先期建立集中安置社区管理机构，提前消除部分集中安置问题。根据拟集中安置村民名单，在集中安置点规划建设初期筛选出具有一定组织能力的党员、村组干部成立集中安置社区管理机构，发挥其主人翁精神，在安置点规划、房屋设计、分配方法、旧房拆除等系列工作上发挥民智集思广益，避免小区规划与集中安置村民共性需求错位，优化房屋分配方式，让惠民工程真正普惠方便。集中安置入住后期，落细落实社区管理机构责任，对集中安置村民尤其是妇孺老幼特殊人群进行安全、卫生等方面分类培训制度，提高村民素质，建立定期入户回访制度，确保集中安置点老人安全生活。

加强党建工作，抢占并扩大红色阵地。镇巴县黎坝镇在集中安置点村民搬迁入住后安排“党建派出员”，由党建派出员迅速跟进集中安置点的党建工作，加大“传家风、树美德、守诚信、做好人”的新乡风民俗标语宣传，发动村民进行安置点“红黑榜”的民主讨论、评选、集中公示等活动实事求是有的放矢强化优良乡风文明建设，复制镇巴县村委党建的“道德讲堂”“扶智学堂”模式到集中安置点，组织集中安置点村民进行体育运动等，寓教于乐，多形式多途径对集中安置点村民进行教育。实地调查，多方比较，黎坝镇集中安置点出现的社会问题显著少于其它集中安置点。

弘扬乡贤文化，强化基层自治能力。乡贤凭借自身品德、才学为乡人推崇敬重，其亲缘、人缘、地缘优势在协调化解矛盾、解决纠纷、教化群众及村民事务管理等方面具有重要作用。集中安置点村民数量众多，高度集聚，集中安置彼此不够熟悉，容易出现各种问题，分片区分单元织密乡贤自治体系，能够迅速融合安置点居民关系，发挥稳定社区作用。同时，通过乡贤能够收集村情民意，向上反馈村民意见，向下做好政策宣传，发挥上联下达沟通协调作用，对剛刚构建的集中安置点意义重大。