规划引领助力乡村振兴的实践探索

赖齐贤，李秋明，范日清

(浙江省农业科学院农村发展研究所 农业农村部创意农业重点实验室，浙江 杭州 310021)

党的十九大提出的实施乡村振兴战略已成为新时代做好“三农”工作的总抓手[1]。强化乡村规划引领，先规划后建设，实现规划管理全覆盖，是乡村振兴的基础性工作[2]。农业科研单位是我国农业科技创新的主要力量之一，是推进我国农业科技进步的重要依靠，特别是省级农业科研单位肩负着为区域农业发展提供创新成果和技术服务的双重使命。浙江是“绿水青山就是金山银山”理念(以下简称“两山”理念)的诞生地，被赋予“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的新目标、新定位。浙江省农业科学院厚德力耕、鼎新致用，积极探索全产业链农业科技服务模式，通过整合资源组建浙江省农业农村规划研究院，开展规划研究及咨询服务，为浙江乡村振兴战略的实施提供强有力规划的引领。在剖析规划引领助力乡村振兴的内在机理的基础上，提出新时代强化规划引领助力乡村振兴的发展路径，丰富乡村振兴的理论研究，以期为后续开展乡村振兴规划提供有益借鉴，共同助力国家乡村振兴战略的实施。

1 规划引领助力乡村振兴的内在机理

乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，从产业、人才、文化、生态、组织五个层面解读规划引领，充分认识规划引领对乡村振兴建设的重要性。

1.1 规划引领助力乡村产业振兴

2019年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》指出：“产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提。乡村产业根植于县域，以农业农村资源为依托，以农民为主体，以农村一二三产业融合发展为路径，地域特色鲜明、创新创业活跃、业态类型丰富、利益联结紧密，是提升农业、繁荣农村、富裕农民的产业。”[3]产业兴旺是提高农民收入的根本途径，是乡村可持续发展的依托，是实现乡村振兴的基石。但是乡村产业类别五花八门，做好乡村产业振兴工作，规划引领就显得尤为重要。以当地自然资源和历史文化为依托，制作科学的乡村产业规划，打造独具优势的特色产业，打造一乡一业、一村一品的产业发展格局，能够避免同质化竞争，增强产业与产品的核心竞争力。同时把科技创新和应用创新纳入产业发展规划中，促进农村三产深度融合，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，从而促进乡村产业可持续发展，带动当地居民就业，提高农民收入与幸福指数。

1.2 规划引领助力乡村人才振兴

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出：“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，推动乡村人才振兴，让各类人才在乡村大施所能、大展才华、大显身手。”[1]人才不仅是乡村振兴的重要支柱，而且还是乡村核心竞争力的综合体现。从国家角度来看，乡村振兴规划从编制、产业链打造、投资开发、特色服务、基础设施建设、整体运作等方面都离不开高端人才的支撑。国家可通过人才规划引领，让高校、科研院所等紧紧围绕国内发展的需要，建设乡村振兴相关学科、培养高端人才，服务乡村。从乡村角度来看，一方面，国家为乡村培育人才，乡村应该结合自身情况进行人才需求规划，出台优惠政策，吸引人才、留住人才；另一方面，鼓励农民群众进入农业院校参加培训，使农业生产者逐步实现职业化。通过人才规划，把自上而下与自下而上相结合，打造一批“懂农业、爱农村、爱农民”的新时代“三农”工作者，助力乡村振兴。

1.3 规划引领助力乡村文化振兴

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出：“传承传统建筑文化，使历史记忆、地域特色、民族特点融入乡村建设与维护。”[1]如果优美的人居环境是乡村的形，那么文化便是乡村的魂，文化兴则乡村兴。为此，乡村振兴背景下的乡村建设和发展有了新的要求。通过编制乡村振兴规划，科学把握乡村地域特色、民俗风情、文化传承和历史脉络，并结合时代需求、推陈出新，从外将乡村文化与建筑、产业产品、节事活动等融合在一起，打造各具特色、不同风格的美丽乡村、美丽产品，促进乡村文化的传播和发展；从内培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，塑造乡村文明新气象，如此才能保护乡村风貌，传承乡村文脉，留住乡村记忆，重塑乡村文化，提高农民素质，彰显乡村的软实力。

1.4 规划引领助力乡村生态振兴

2018年中央一号文件指出：“乡村振兴，生态宜居是关键。良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。必须尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。”[4]绿水青山就是金山银山，所以农业农村生态环境保护是新时代生态环境保护的重要内容，是乡村振兴的重要基础。对农村垃圾、污水处理和村容村貌开展农村人居环境整治，科学规划村庄建筑布局，突出乡土特色；统筹山水林田湖草系统治理，推进农业绿色化发展，建设村容村貌整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐相处的美丽乡村，让乡村人居环境绿起来、美起来。绿色发展理念下的规划引领生态振兴，青山绿水得以保留，生态环境宜人，才能够留住居民、招揽游客、吸引人才，共创美好乡村，实现乡村振兴。

1.5 规划引领助力乡村组织振兴

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出：“把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。”[1]乡村振兴，治理有效是保障。农村基层党组织关系着乡村振兴战略实施效果的好坏，同时规划能否落地，关键在于资源配置与干部队伍建设。通过地方乡村振兴规划，坚持党组织对农村各类组织的统一领导，筛选出一批能力强、干实事、知廉洁、会致富的村级班子队伍，强化“自治、法治、德治”三治结合，确保乡村社会充满活力、安定有序。数字时代的来临，乡村治理也应有新的变化，通过数字乡村发展战略规划，推动“互联网+党建”“互联网+社区”“互联网+公共法律服务”“最多跑一次”等改革模式，推进乡村治理能力现代化。

综上所述，在乡村振兴战略背景下，乡村规划需要从更宽更广的维度、更高更深的层次以及更多元的视角去探索，才能通过规划引领助力乡村振兴。坚持科学推进乡村规划建设，按照规划先行，谋定后动，才能建设出可持续发展的乡村振兴(图1)。

图1 规划引领助力乡村振兴的内在机理

2 农业科研单位开展规划研究和咨询服务的意义

2.1 满足科技兴农、乡村振兴的需求

毛泽东很早就提出“农业的根本出路在于机械化”[5]，制定了农业八字宪法“土肥水种密保管工”；邓小平多次论述“科学技术是第一生产力”的重要思想。习近平总书记在浙江工作期间提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念；在浙江省农业科学院考察时特别指出：“农科院既是一个科研单位，又是一个农业单位，身兼两个重要的任务，如何贯彻好科技兴省这个战略方针，如何贯彻好科技兴农战略方针，你们应当身担重任。”[6]2014年在北京市规划展览馆考察时强调：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”[7]

在我国，以规划引领经济社会发展是中国共产党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。2019年中央一号文件把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，要求实现规划管理全覆盖。2020年是我国决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之年，是“十三五”规划收官之年，也是“十四五”规划编制之年。开展规划研究和咨询服务成为新时期农业科研单位融入科技兴农、乡村振兴主战场的必然选择。

2.2 满足健全完善规划体系和区域农业和农村建设对农科供给侧的需求

《城乡规划法》的实施，标志着我国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡统筹规划时代[8]。城乡规划学是一级学科，城市规划原本是建筑学下的二级学科，现在划归到城乡规划学下。城乡规划学包括城市规划，内容跨许多学科，与农业、环境、风景园林密切相关[9]。乡村振兴规划编制要把握总体要求和发展规律，突出规划的前瞻性、系统性和实践性，注重总体规划与产业规划、村庄社区建设等专项规划的统一性、协同性、关联性，统筹考虑城乡规划、集镇规划、土地规划、社区规划和村庄规划等，真正实现乡村振兴的多规合一[10]。但现实的乡村规划、农业项目规划、农业园区规划、农旅融合规划等带有浓重农业农村味道的规划工作过程、规划成果往往不如人意。一方面，在乡村建设中，规划的理念还没有得到足够重视。另一方面，乡村规划的机构和人才跟不上形势发展的需要。乡村规划和城市规划有很大的不同，乡村建设不能按照城市的模式来简单复制[11]。

浙江省农业农村规划研究院是浙江省应运而生的省专门机构，围绕“八八战略”发展高效生态现代农业，推进城乡融合和一二三产融合，构建现代农业产业体系，提升农村产业发展水平，打造浙江美丽乡村升级版。在此进程中，加强决策咨询、规划引领，建设一个既有综合性农业科研背景，又有农业农村发展规划设计能力的高水平规划设计机构，成为浙江乡村振兴的“智囊团”，美丽乡村的“设计院”。

2.3 充分发挥农业科研单位资源优势，进一步释放智力服务的潜能

在实施乡村振兴战略新形势下，农业科研单位承担着加强科技支撑的重要使命。如何发挥科技资源聚集的优势、创新科技服务模式、强力支撑乡村振兴战略实施，是新形势下面临的重要任务[12]。乡村规划的“水、土、气、生、废、经、文、聚”八大要素，也决定了规划者需要调用综合性的农科知识和经验。通过开展规划研究和咨询服务，农业科研机构依托自身的资源优势，助推科技推广项目、科技共建、科技扶贫、科企合作的开展，构建多层次科技服务体系，以农业科技创新驱动乡村振兴发展。

2.4 参与区域农业建设的顶层设计，探索全产业链农业科技服务模式，构建新型农科服务体系

农业全产业链是不同农产品链的集合体，是链接农业生产资料供应，农产品生产、加工、销售、物流、科技研发、品牌推广等从田间到餐桌多个环节的有机整体。构建现代农业三大体系、打造农业全产业链是实现乡村振兴以及加快推进农业农村现代化建设的重要举措[13]。通过规划，可以使专业人才参与区域农业建设的顶层设计，对焦调整农业全产业链在我国普遍存在的短、窄、薄缺点，使链条各环节衔接更加紧密。

2.5 搭建成果转化平台，带动科研单位技术、人才和成果向农业生产前沿聚集

农业科学技术的发展既是农业科技进步的重要支柱，又是实现农业工业化、产业化、现代化的基本保证。农业科技成果转化是推动农业发展的强大动力[14]。习近平总书记指出：“要加快创新成果转化应用，彻底打通关卡，破解实现技术突破、产品制造、市场模式、产业发展‘一条龙’转化的瓶颈。”[15]农业科研单位开展规划研究和咨询服务，能够促进科研单位与政府部门、农业新型经营主体有效衔接，疏通科技成果转化渠道，有效推进技术、人才、成果向农业生产一线聚集，带动地方开展科技共建、争取实施重要科技推广项目，为院企合作搭建桥梁，逐渐完善农业科技服务体系[16]。

3 浙江省农业科学院2016年以来规划研究与咨询服务取得的成效

3.1 立足本省区域，为地方产业振兴服务

自2016年特别是浙江省农业农村规划研究院组建以来，为杭州、宁波、温州、绍兴、嘉兴、台州、金华、湖州、衢州、丽水、舟山等地提供规划咨询服务，项目涵盖全省11个市，为地方区域农业产业发展提供了有力的规划引领，先后协助地方完成“十三五”农业农村发展规划和乡村振兴战略规划、乡村振兴示范县创建方案、现代农业产业示范园建设规划、现代农业发展规划、田园综合体规划、特色农业强镇总体规划、乡村旅游规划等，引领地方乡村振兴和一批农业产业基地项目发展。

3.2 发挥智库作用，为省委省政府建言资政

起草完成的《浙江工商资本“上山下乡”的模式、问题与建议》等文件累计有12项建议获省部领导批示，《农业农村领域全面建成小康社会的问题与对策》等6项建议获国务院研究室或浙江省政府文件采纳应用，《2018年浙江省农业现代化发展水平综合评价报告》等3项咨询评价报告在全省公开发布。

3.3 开展交流合作，与国内外同行取长补短

加强与兄弟院所的交流，学习借鉴先进经验，先后与上海、福建、广东、山东等省(市)农科院进行了交流；成功举办“长三角乡村振兴规划论坛”“乡村振兴重大项目关键技术研讨会”，协办“中国技术经济学会农业技术经济分会2019年学术年会”；组织科研人员积极参加各类学术交流与考察学习活动，参加了美国农业经济和应用经济学协会年会、第三届国际地理联合会农业地理与土地工程会议、中国地理大会、中国自然资源学会学术年会、第二届乡村振兴与乡村科学论坛、西部地区乡村振兴论坛、农业农村部关于农村一二三产业融合发展专题研讨、长三角实施乡村振兴战略高峰论坛、浙江省财政支农与乡村振兴论坛、农业经济学者博鳌论坛、中国农业展望大会、浙江省农产品产销预警分析会、中国农村合作社经济高峰论坛：合作社建设与乡村振兴战略、中国技术经济学会农业技术经济分会学术研讨会、中国农业经济技术学会学术研讨会、全国农业大数据与监测预警学术研讨会、浙江省蜂业学会2019年度学术研讨会暨国家蜂产业技术体系专家讲座等系列学术会议，在大型学术会议上作特邀报告11人次。

3.4 服务国家战略，开展规划扶贫和规划外援

参与武义溪口村产业帮扶行动，完成《武义县大溪口乡溪口村扶贫帮扶产业振兴实施方案》的编写。派出科技特派员分赴缙云县、缙云县大洋镇、永嘉县云岭乡开展结对帮扶，提供规划技术服务。深入西藏那曲和新疆阿克苏，指导当地农业规划，规划建设了世界海拔最高的国家级农业园区。另外，派出专家服务于国家战略，在乌兹别克斯坦指导规划中国援建的现代农业园。

4 浙江省农业科学院强化规划引领 助力乡村振兴发展路径的思考

4.1 坚持多规合一、规划长行

推进乡村振兴是一项长期任务，其中涉及产业发展、生态保护、文化建设、人才培养、乡村治理等诸多方面，相关领域或行业都有相应的发展思路和目标任务，有的已经编制了专项规划，但难免出现内容交叉、不尽协调等问题[17]。编制县域乡村振兴规划时，要坚持实施多规合一，乡村的空间布局、产业发展、生态保护、土地利用、人才体系、组织框架等应逐步做到应编尽编，最终形成强大高效的合力。另外，乡村发展在一定程度上受到外部环境的影响，所以不仅要多规合一、规划先行，同时还要规划长行。尤其在领导换届等外在因素下，要坚持“一张蓝图绘到底”，不能政府一换届，规划就换届。乡村振兴要有一抓到底、持续推进的决心和干劲，不能急于求成，不能忽视建设规律和周期，要聚焦问题、规划长行，更要有功成不必在己的信念和政绩观。

4.2 坚持城乡融合、共同发展

由于城乡发展水平差异较大，故而中国仍长期处于社会主义初级阶段，实施乡村振兴战略应该走城乡协同发展共同繁荣富裕之路。编制县域乡村振兴规划时，一方面要充分运用城市的资本、物质、技术、信息、人才等优势带动农村发展，引导城市资源优先向农村投入、聚集；另一方面利用乡村建设补齐城市短板，在诸如乡村风貌、乡土文化、休闲娱乐等领域激活农村的独特吸引力，吸引城市居民到乡村消费，并把乡村的优质农产品在城市销售，带动乡村产业振兴(图2)。

4.3 坚持三生融合、和谐发展

乡村振兴建设时，农业农村生产、生活、生态不相协调将会制约农业高质量发展。编制县域乡村振兴规划时，在生产上，以自然与人文资源为依托，打造生产种植、加工销售、田园体验、观赏游玩、研学培训等于一体的产业链，营造乡村田间的生活场景与氛围；在生活上，在不破坏环境的前提下，完善基础设施，改善村容村貌，创造良好的生活条件；在生态上，以自然、和谐、统一为宗旨，统筹山水林田湖草，营造优美的乡村景观。坚持三者有机结合、和谐发展，做到增强生产空间的集约度、改善生活空间的舒适度、提高生态空间的宜人度，从而促进乡村振兴可持续发展(图3)。

图3 三生融合机制

4.4 坚持因地制宜、突出特色

乡村规划应保护好传承好当地的优秀农业文化，避免千村一面现象发生。规划是特色的源头，中国是一个地大物博、物产丰富的国家，乡村振兴时要珍惜和把握自身的自然资源和文化资源。编制县域乡村振兴规划时，坚持因地制宜、突出特色，在文化内涵、村容整治、景观打造、产业发展等方面与当地特色相结合，让每一个规划充满创意、每一个细节体现特色，以不可替代的“特”打造风格迥异、富有魅力的美丽乡村。百花齐放才能让中国的乡村活起来，让乡村更有活力、更有品位、更有底蕴。

4.5 坚持创新驱动、突破传统

农业农村的出路在现代化，农业现代化的关键在于科学进步和科技创新。在编制县域乡村振兴规划时，大力发展智慧农业，以科技推动创新提供示范引领，利用生物技术、设施技术、信息技术等，力求达到增产、提质、节本、增收、保护生态等多方面的作用。但单靠科技创新还远远不够。科技创新是乡村振兴的技术支撑，而业态创新是乡村振兴的重要动力源[18]。以休闲农业和农村电商为典型的新业态正在蓬勃兴起，充分利用农业资源把绿水青山变成金山银山，为乡村振兴带来新的驱动力。同时，顺应全民休闲时代需要，充分利用“互联网+”“乡村旅游+”“农业+”等，培育科普研学、创意农业、养老养生、特色民宿等新产品和新兴业态，推动乡村农文旅融合发展。故而编制县域乡村振兴规划时，以创新为驱动，突破传统农业发展模式，将农业做新、做精、做细，促进乡村全面振兴。