行政非诉执行监督实务研究

（内蒙古检察官进修学院，内蒙古 呼和浩特 010010）

自党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难，依法保障胜诉当事人及时实现权益”以来，人民法院执行部门不断加大工作力度，执行工作取得跨越式发展，执行难问题在很大程度上得到改善，但与党中央提出的“切实解决执行难问题”的目标和人民群众的热切期待相比仍有很大差距，有些方面、有些地区的执行难问题仍然存在甚至还较为突出。具体到行政非诉执行领域，立案难、选择性执行、执结率长期低位徘徊等情形在一定程度上仍然存在。行政检察部门如何更好地发挥促进国家治理体系和治理能力现代化方面的独特优势，在督促法院依法及时受理、立案、审查和执行的同时，督促行政执法机关依法及时向法院申请强制执行，进而推动行政争议实质性化解，是摆在检察机关行政检察部门面前的重要课题。

一、行政非诉执行的实践

1989 年《行政诉讼法》第66 条、现行(2014 幼《行政诉讼法》第97 条、《行政强制法》第13 条均规定，行政相对人对行政机关作出的行政行为既不履行确定的义务，又不提起行政复议或者行政诉讼的情况下，具有强制执行权的行政机关可以自行强制执行；没有强制执行权的行政机关应当向人民法院申请强制执行。上述情形中，后者就属于非诉执行。

法律之所以授权人民法院审查并执行行政非诉执行案件，而非授权行政机关自行强制执行，主要目的在于防止行政机关违法行使职权，滥用权力侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。

二、提高非诉执行监督实务对策

检察机关在行政执行监督中既要审查被诉行政行为是否合法，又要审查执行活动是否违反法律规定，具有“一手托两家”协调行政机关与司法机关的职能优势。充分发挥检察监督作用，对于推动依法执行、规范执行，切实解决非诉执行中存在的问题具有重要意义。

(一)保护被执行人合法权益，配合保障法院公正执行

1.依法审查准予执行裁定书的合法性，推动依法执行、规范执行

执行工作的权威与高效离不开执行依据的公正、合法。法院在行政行为存在违法的情形下仍作出准予执行裁定时，检察机关应及时纠正法院的错误，切实保护未提起诉讼、未申请复议的当事人合法利益，防止法院错误执行行为有损司法和行政权威。

2.督促被执行人依法履行法定义务

当作为执行依据的行政行为合理合法时，法院裁定准予执行并无不当，此时被执行人应当依法自觉履行生效法律文书。检察机关可为当事人辨法析理，劝说其主动履行法定义务。

(二)拓宽执行监管渠道，健全执行监督体系

1.强化对行政机关人员的监督

检察机关应及时提供给纪检监察机构，进而将构成违纪违法的人员依纪依法给予纪律处分乃至刑事处罚。

2.推进执行联动机制建设

按照中央全面依法治国委员会印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》(中法委发[2019]1 号文件)要求，人民法院、人民检察院要加强沟通，密切协作，探索建立全国执行与监督信息法检共享平台。未来法院应将执行办案信息实时分享给检察机关，实现执行工作公开透明，方便检察机关对执行案件实行流程监控，对超期立案、未采取任何执行措施的案件及时进行监督，解决案件被搁置问题。

(三)构建刑事检察监督与行政非诉执行监督共融的监督新机制，加大对拒不执行判决裁定行为的惩处力度

1.监督法院依法适用妨害执行的强制措施

按照《民事诉讼法》第111 条规定，法院对拒不履行己经发生法律效力的判决、裁定的非法行为可以根据情节轻重予以罚款(个人10 万元以下、单位100 万元以下)、拘留(15 日以下)。然而实践中，在行政非诉执行领域法院采取上述强制措施的案件比例不足。行政检察部门应监督法院依法充分行使职权，加大强制执行力度，将罚款、拘留、限制出境、列入失信人员名单等强制执行措施作为规制拒不执行不法行为的基本措施。

2.发挥刑行检察共融的一体化监督办案优势

基于检察机关在行政诉讼监督和刑事犯罪侦查监督方面的职能优势，通过“融合监督”的内部程序设计，做好刑事检察制度和行政诉讼监督机制的融合，摒弃“各管一段”的工作方式，将两项监督形成合力。行政检察部门发现非诉执行被执行人涉嫌存在拒不执行裁定罪以及其他妨碍执行的犯罪时，应及时将案件线索移送公安部门，并由刑检部门对公安机关是否依法及时立案侦查进行监督。

(四)科学推动“裁执分离”执行模式

在行政强制执行上，相对于法院行政机关掌握更多的资源，甚至可以说更专业。由行政机关实施强制执行措施，更有利于执行任务的完成和执行效果的实现。行政机关对包括行政非诉执行在内的法院执行工作给予帮助和配合，更具有司法和行政执法上的合理性。行政机关不应该只是机械地关注法院，应自行执行自然资源领域行政非诉执行案件的法律规定，在面对“应该坚持理念，还是应该热爱这片土地及土地上的人们”的现实拷问时，行政机关应该以如何切实解决违法占地问题为导向，积极配合法院解决此类案件执行难题。为此，检察机关应充分发挥“一手托两家”的职能优势，推动建立党委领导、政法委协调、人大监督的综合治理执行工作大格局，科学推动“裁执分离”执行模式，充分发挥行政机关的职能优势，增强执行的威慑力。