国家治理现代化视域下智慧政务效能提升的路径探析

李琳

（河南警察学院警察管理系，河南 郑州 450046）

随着信息技术的飞速发展，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，各级政府利用新的技术优化办事流程、推进简政放权、优化服务，提升政务效能显得尤为重要。智慧政务作为各级政府提升治理能力和高效履职的重要手段，在提高国家和政府社会治理能力、深化行政管理体制改革，促进经济社会可持续发展进程中地位日益凸显，尤其是国家在十八届五中全会中提出“网络强国”的思路后，加快智慧政务发展，提升智慧政务效能已成为国家治理现代化的必然要求。

一、智慧政务建设的理论依据

智慧政务即利用云计算、移动物联网、人工智能、数据挖掘、知识管理等技术，提高政府在办公、监管、服务、决策的智能水平，形成高效、敏捷、公开、便民的新型政府政务办公模式，是电子政务的升级版。

（一）国外本领域发展现状

20世纪70年代末80年代初，在经济较发达国家的政府中，爆发了一场声势浩大的政府改革运动“新公共管理革命”，国外诸多学者从市场导向、结果控制、绩效评估、流程再造、顾客至上等领域进行研究。在这些研究中，将信息化纳入政府流程改革中，建立“电子政务”成为公共管理革命诸多学者的共识。智慧政务作为电子政务发展的高级阶段，也是历史和社会发展的必然结果。国外智慧化政务的发展在国外一些国家发展相对较早、较成熟，国外的学者也针对智慧政务的发展进行研究，主要集中于技术研究，并从智慧政务技术角度、经济影响因素、提高管理效率与服务效率角度等方面进行了深入地研究。

（二）国内本领域发展现状

我国的政府改革于20世纪80年代兴起，这与以政府再造为核心的新公共管理革命不谋而合，二者关于政府改革目标的基本面是一致的，即推动政府改革，建设服务型政府，提高政府治理能力，提高政府工作效率。作为新公共管理革命最重要的内容之一，智慧政务将会为政府转型提供重要推动力，为实现国家治理现代化提供有效的技术支撑。国内本领域发展主要从对基础概念的理论、技术角度、对智慧政务建设、基于国内外智慧城市与智慧政务的实践等方面进行了研究。

（三）国内外学界现有研究成果有以下几方面值得借鉴

经过文献查阅发现，涉及电子政务方面问题研究的文献1357篇，其中涉及电子政务系统、电子政务平台等方面文章435篇，涉及电子政务362篇；涉及智慧政务方面问题研究的仅有173篇文献；涉及在国家治理现代化与智慧政务的研究仅有3篇。部分学者以“科学技术”与“政府改革”的融合作为关注点，通过理论研究的方式对政府改革提出建议，进一步提高政府的效能。鲜有学者从政府在新技术的融合中的效能（效率、效果、效益）的状况，以及通过“实证调研”的方式，寻找并改进政府改革中存在的问题，这也成为管理学、尤其是公共管理学研究的前沿领域。智慧政务作为改革重要方面，河南省政府智慧政务效能的研究已成为政务发展的新形势、新任务，是提高政府公共服务能力和水平的必然趋势。

第一，从不同的社会视角研究智慧政务效能问题，凸显服务型政府与智慧政务的紧密联系，这为本课题研究提供了重要的基础铺垫。

第二，拓展了不同专业领域对智慧政务效能的剖析，这为本课题研究提供了较为宽广的视域。

第三，提供了多样化的研究方法，其中比较、系统分析与实证的研究方法也将为本课题研究所借鉴。

（四）上述研究成果在以下方面有待进一步厘清和完善

第一，研究成果的专业面较窄，主要集中在电子政务领域，缺乏提升智慧政务效能融合性的研究成果；介绍性研究比较多，系统深入性研究比较少；国外的相关研究数量和水平领先于国内研究。

第二，提升智慧政务效能对国家治理现代化的作用与影响定位不准，站位不高；缺乏将智慧政务与国家治理现代化、地方政府特色相联系，缺乏整体和系统性。

第三，部分实证分析研究存在着以偏概全的现象；研究视角过窄，局限于智慧政务系统开发、使用等层面。

二、政府“智慧政务”建设中亟待解决的问题

经过近几年的网络+建设，目前全国各省（含各自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）均已建成省级政务服务平台，国务院30多个部门也建设并开通了本部门的业务政务服务平台，国家在线政务服务平台“六个统一”的主体功能也初步建设完成，“中国政府一体化在线政务服务平台”与地方政府、各业务部门对接工作开始启动。国务院先后颁发（国发〔2018〕27号）、（国办发〔2018〕45号）等文件，要求各级政府要加快推进“智慧政务”工作，尽快建立全国统一的政务在线服务系统，要求“智慧政务”达到“只用一网、只进一门、只办一次”的目标，并对具体的工作提出了标准。各省市已制定了符合地方特色的“智慧政务”工作的具体实施方案。在2019年政府工作报告中，李克强总理多次提到“智慧政务”方面的问题，要求各级政府继续深化“互联网+”工作，加强智能、监管和督查等方面的创新，提高地方政府的行政效率，进一步简政放权，将放、管、服三者与互联网+进行有机结合，使社会公众和企业只用一网、只进一门、只办一次，真正实现“服务型政府”、“智慧政府”的蓝图。

（一）“智慧政务”实施方案不统一，存在地区差异化

各省市在国家的要求下，均已出台“智慧政务”的具体实施方案，并开始进行初步建设。在项目调研中发现，由于各地区经济和信息技术的不均衡发展，各省市“智慧政务”建设存在较大的差异化。具体体现在，经济发达省份较经济欠发达省份建设好，省会城市较其他城市建设好，城市较乡村建设好，呈现“二元化差异”。《学习时报》翟云学者（2019）：各省级政府网上政务服务能力指数的平均值仅为79.95分，目前有10个省级政府网上政务服务能力的指标分数低于全国平均值，存在区域分化现象。[1]

（二）“智慧政务”数据融合性和共享性差

各省市根据实施方案的部署，均已建成“智慧政务”平台，并以“一证通用、一次登录、全网通办”作为各省市平台建设的目标。但据调研显示，因“智慧政务”平台涉及科技、教育、人力资源社会保障、公安、司法等多个政府部门，线上线下、内部外部的数据难以统一。具体表现在部门内部数据整合不统一，融合性较差，外部数据对接和共享存在缺乏制度和机制保障，无法顺畅进行共享和融合，出现“数据壁垒”、“数据孤岛”等现象。在实际运作中，因信息未高效共享，各部门协同性差，存在“一数多元、重复采集、重复办理”等问题。

（三）“智慧政务”智能化和安全性有待提高

国家已出台“政府一体化在线政务服务平台统一规范标准及相关要求”，各省市已根据国标中15个方面的规范和要求，建立各省市的“智慧政务”平台。在建设中，各省市根据国标中15个方面的内容，进一步细化，尽管平台已设置各业务部门的模块，但因智能化较低，总体存在：重政府信息查询，轻各类事件审批办理；一数多元，重复审批；一事多头共管等问题；政府受理方式单一，未融合新技术。为社会公众和企业提供高效、优质、便捷的政府服务是“智慧政务”建立的初衷，但“智慧政务”平台未便捷行政办理流程，就有悖初衷。另外，“智慧政务”平台涉及部门和数据信息较多，安全建设与平台建设同等重要，调研中发现，各省市较为重视平台的安全建设，但未能实时跟踪防护。由于互联网渗透和攻击的威胁时时存在，需要及时调整先进的防护措施，应对平台和数据信息的安全。[2]

（四）“智慧政务”中监管和监督工作模块较少

目前，“智慧政务”平台推行政府政务服务较多，在监管领域方面的应用较少。公正监管是市场经济时代公平竞争的保障，如何使用“智慧政务”平台，推进监管改革，也是2019年政府工作报告中提出的重点。另外，平台建设，需全流程、多方位的督查参与。目前，各省市“智慧政务”平台中没有固定的督查模块，更没有建立有效的制度和机制作为保障，平台的办事质量、办事效率、群众满意度等问题急需监督机制的规范和健全。

三、探索新时期“智慧政务”的有效路径

（一）流程再造，打破信息和部门壁垒

美国学者Michael Hammer 和Jame Champy在20世纪90年代提出“流程再造”，即为满足顾客需要，达到顾客满意度，打破现有企业按照职能设置的管理模式。根据需要，组建全新的部门和业务流程。“智慧政务”不仅是信息技术的融合和共享，而且是部门和人员之间的合并和重组。科层制的管理体制虽有优点，但信息传递过慢、层级过多，严重影响当代政府的行政决策能力。因此，建立新时期“智慧政务”平台，提升政府公共服务效能。首先，需要梳理政府部门的职能，进行政府改革，合并职能相同的部门，形成有效协同机制。其次，梳理信息归口的权限。根据业务办理流程和信息的归属，解决“一数多元”的问题。最后，根据信息壁垒产生的原因，建立信息中枢系统，统一收纳、提取信息库中的信息，建立信息之间的互通、互联机制。[3]

（二）创新“智慧政务”模式

“智慧政务”平台是在当代科学技术的发展下诞生的，它为社会公众与政府之间建立了一座便于联系的桥梁。各级政府要在国标的基础上，积极创新“智慧政务”模式，将新技术、新便利带给社会公众。首先，加强各级政府创新意识培养。各级政府和其公务人员已具备较强的服务意识，但创新意识较弱。需要通过宣传、培训等各种方式，改变固有模式，紧跟科学技术，不断创新服务模式。其次，要不断更新“智慧政务”平台服务模式。现阶段科学技术发展极其迅猛，“智慧政务”不能保持一成不变，要在基本模块不变的基础上，及时进行更新，增加新的模块，增加新的沟通形式。最后，各级政府要增加平台创新经费的预算与投入，建成现代化的网络“市民中心”或“行政服务中心”，提高政府的公共服务效能。

（三）将“智慧政务”智能化纳入“智慧政府”建设

“智慧政务”的智能化建设不仅为政府提供“职能转变”、“简政放权”的平台，而且通过该平台，实现政府在社会管理和治理过程中的智能化，实现为民服务的智慧化。因此，“智慧政务”的智能化建设与“智慧政府”建设相互依存，并为 “智慧城市”、“智慧社区”的建设提供了契机，推动了“智慧政府”的快速发展。各地政府要将“智慧政务”的智能化建设纳入“智慧政府”建设的方案中，有序的开展，从开放第一层级的行政事务办理，到关联重要核心层级的民生核心系统，以“智慧政务”为载体，打造政府公共服务的一体化网络，实现“智慧政府”。

（四）制定“智慧政务”实施标准和绩效考核体系

“智慧政务”平台建设，需要关注平台中各阶段建设工作的标准和细节，优化现有的系统和资源信息，提升各级政府的公共服务效能。首先，对平台进行目标管理。建设要从政府的总体部署安排开始，逐步细化到各业务部门和业务系统建设的细节指标，制定细节标准，设置平台和系统的目标要求。其次，实施运行监控制度。“智慧政务”平台建设，不仅需要关注各级政府“智慧政务”的运行终端，而且需要关注平台运行中各个阶段的具体状况，在结果目标和过程目标两项监控的运行下，及时修正问题。最后，要建立“智慧政务”平台的绩效评价体系，可通过“第三方评价机制”，对平台运行的过程和结果进行评价，并通过评价，查找原因，落实主体责任制。[4]

（五）增加“智慧政务”的监督模块，健全监督机制

“智慧政务”不仅是政府提供公共服务的平台，而且是突出以社会公众为中心的平台。社会公众通过“智慧政务”平台，表达社会公众的知情权、表达权和监督权，推动在线政务的法治政府、廉洁政府建设。因此，一是各级政府要进一步健全“智慧政务”在线监督机制，通过机制和制度建设，规范在线服务的运行；二是增加在线政务的在线监督模块，增加在线服务中社会公众的参与权和监督权，实现“智慧政务”透明化；三是增加定期监督反馈机制，各级政府要定期向社会公众公布“智慧政务”的运行状况，特别是对社会公众关注的热点事件的办理，实现政府在线运行监督和社会公众全程监督的运行机制，打造“透明政府”。

“智慧政务”既需要顶层设计和长期统筹的规划，又需要各级政府和各业务部门相互协调、配合，实现信息数据的“互通、互联、互用”。就目前而言，“智慧政务”的建设仅在起步阶段，需集国家、政府、社会三者互为配合，提升政府公共服务效能，推进“智慧政府”建设的步伐。