社会力量参与公共档案管理的风险及控制机制研究

陈 建/山东大学历史文化学院

2020年最新修订《中华人民共和国档案法》第七条明确规定，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，这为社会力量参与公共档案管理提供了重要法律依据。所谓社会力量参与公共档案管理，特指公民、法人或其他社会组织按照国家有关规定，以线上或线下的方式依法参与公共档案资源的形成、收集、管理、开发利用等业务建设，以及档案立法、决策、执法、监督等公共管理服务的权利和行为。尽管目前学界对社会力量参与公共档案管理研究涵盖了社会参与的概念、现状、意义、路径和方式等，但缺少对社会力量参与公共档案管理的风险及风险控制机制的探讨。本文拟对公共档案管理社会参与的风险进行具体分析，重点探讨构建公共档案管理社会参与的风险控制机制。

1 社会力量参与公共档案管理的风险与挑战

第一，社会参与生态的制约风险。从总体上看，我国社会参与文化缺乏，社会参与制度不健全，社会参与机制不完善，公众参与意识不高，社会民间组织发育不良。“中国大多数社会组织是由政府创建的表明中国社会尚未完成从威权社会向公民社会的转变，社会组织独立性和自主性的缺失也将严重制约它在参与治理中的博弈能力”[1]。这也导致了公共档案管理社会参与不足、程度不深、层次不高，从根本上制约了公共档案管理社会参与的发展和进步。

第二，社会参与主体关系的协调风险。公共档案管理引入社会力量参与必然面临着与参与主体的关系协调问题，如，作为主导者的公共档案机构与参与者的关系如何协调，民众、专家、官员等不同参与者之间的意见分歧如何协调，如何确保公共档案机构能认真考虑和对待参与者的意见与建议等。如果处理不好这些问题，参与质量和效果就无法得到保障。

第三，社会参与自身的缺陷风险。公共档案管理引入社会参与并非一定比不引入社会参与好，社会参与也并非越多越好[2]，公共档案管理社会参与的界限与层次的选择需要具备相应的条件，而且社会参与本身也存在一些弱点和缺陷，如，社会参与过多容易导致公共管理效率低下、社会参与的异化容易导致公共利益受损、对社会参与要求过于全面细致导致制度设计出现困境，此外社会参与者对公众利益尤其是少数利益的代表性向来也是一个难题。社会参与的这些弱点和缺陷会给公共档案管理带来风险和挑战。

第四，档案信息安全风险。引入社会力量对公共档案资源进行开放共享与开发利用，会提高档案信息的安全风险，并带来档案信息的失密泄密问题，档案信息的知识产权与隐私权保护问题，档案真实性、完整性、可信性保障问题等一系列问题。

2 社会力量参与公共档案管理的风险控制机制

2.1 文化与意识控制：培育良好的社会参与文化与意识

第一，培育公众的参与意识。我国社会公众与组织参与公共档案管理的意识仍很淡薄，社会广泛支持和参与档案事业发展的环境尚未形成。因此，增强公众的公共责任意识，鼓励其积极参与公共档案管理事务尤为重要。公共档案机构应坚持社会需求导向，以自由平等、合作共赢、注重实效的理念和姿态欢迎社会力量的参与，积极响应社会组织和公众的利益诉求和参与诉求，注意引导社会公众思考过去与未来之间的联系，让其认识到参与公共档案管理有助于维护自身的合法权利，有助于维护集体记忆和民族认同。

第二，增强公共档案机构引入社会参与的意识。我国许多公共档案机构引入社会参与的意识较为薄弱，应转变传统的管制思维以及公共档案事务只能自行来承担的观念，在明确自身作为公共档案管理核心主体的前提下，以开放包容的态度鼓励和引导社会力量参与公共档案管理，开拓各种参与渠道，推出更多参与项目，提升社会力量的参与能力和热情。

2.2 法规与规划控制：建立完善的社会参与制度和规划体系

除档案法略有提及外，我国目前的法律法规对于社会力量参与公共档案管理的事项较少涉及，仅出台了少数行政规章和行业标准，如《档案数字化外包安全管理规范》《档案保管外包服务管理规范》《档案服务外包工作规范》（第1—3部分）等。今后应加大有关公共档案管理社会参与事项法规和标准规范的制定力度和广度，对档案资源的开放共享、社会参与理念、原则、组织、范围、内容、方式、主体、程序、参与者的权利义务、沟通协调、评价激励、安全保障等进行全面和明确界定，提升社会参与的公正性、有效性和操作性，从制度层面保障社会知情权、听证权、参与权、监督权与协助权，为我国公共档案管理社会参与的规范化、有序化开展提供制度保障。

英国国家档案馆社会参与能够成功运作的一个重要因素就在于，档案馆注重将鼓励社会参与纳入五年战略规划[3]。国家层面，公共档案机构要制定公共档案管理社会参与的整体规划或方案，或者纳入档案事业发展五年规划，充分发挥规划的导向作用；地方层面，公共档案机构可以根据各自实际和特色制定各种创新性规划或者纳入当地政府社会参与整体规划或资金预算范围，促进公共档案管理社会参与的程序化、规范化和常态化。

2.3 体制与组织控制：推进管理体制改革，促进社会组织发育

第一，推进公共档案管理体制改革。目前，我国最新一轮的档案机构改革实践已经落地，原有局馆合一的体制被打破，有效推动了政事分开和管办分离，进一步明晰了公共档案机构的权限与职责，为公共档案管理的有效开展奠定了良好体制基础。今后应科学改革和调整公共档案机构与社会力量在公共档案管理中的角色和职能，进一步推进简政放权的职能改革。公共档案机构在进一步做好宏观指导、依法监督的行政职能及部分业务职能的同时，也需将一些自身无力承担和应付的业务与服务职能积极引入社会力量参与，与市场、民间组织、其他事业单位和公众共同开展，形成公共档案管理共担、资源共享、合作开发、互利共赢的新格局。

第二，促进社会组织发育。社会参与最好的形式是组织化参与，英美公共档案管理社会参与实践无不得益于良好的组织化运作，如美国国家档案馆基金会作为独立的非盈利性组织，在募集资金、增进公众档案意识、支持美国国家档案馆事业发展方面起到了重要作用。相比之下，我国档案领域社会组织发育不完善，直接影响着公共档案管理社会参与的效果和质量。因此，要大力扶持和规范档案中介机构、社会团体、非营利性机构、非政府组织等社会组织的建设和发展，尽可能地加大经费、人员、法律等方面的扶持力度，将公共档案机构所承担的一些事务性、技术性、服务型职能交给社会组织承担，拓展参与范围，在加强宏观指导和联系的同时，保障其自主性和独立性。

2.4 技术与平台控制：利用新技术搭建高效社会参与平台

国家档案局原局长杨冬权认为，“档案部门的有些工作，如档案编目、关键词著录、照片上人物的识别与标注、展览的设计、开放档案的编研、网络视频的制作等，是可以由志愿者、专业公司、中介组织等社会力量在网上进行的。我们可以通过网络组织社会力量进行这些工作。国外的一些档案馆已经开始这样做了，我们更应该抓紧这样做，充分利用网络来动员社会力量在网上参与档案工作”[4]。我国公共档案机构必须深刻认识到Web2.0等先进技术对于社会参与方式革新的重要价值和意义，大胆应用最新技术与社会公众建立新型联系，创新公共档案管理社会参与方式，这是我国档案事业社会参与实现突破发展的重要机遇。

2.5 人力与资金控制：打造高素质创新型人才队伍，依法严格使用资金

目前，我国公共档案机构的人才队伍质量和结构得到了很大提升和改善，学历层次明显提高，知识结构也有了很大改善。但不足在于，公共档案机构的人才队伍对科学引导社会力量参与公共档案管理的观念、经验与能力存在欠缺，推动公共档案管理体制机制改革创新的意识有待提升。因此，公共档案机构今后应注重提升人才队伍引入社会力量参与公共档案管理的意识和能力，大胆创新、先行先试，勇于推动公共档案管理社会参与机制改革，总体提升社会参与质量和水平。

相比西方一些发达国家，我国许多公共档案机构普遍面临资金不足的困境，仅仅依赖于政府拨款，社会捐助较少，不足以有效开展公共档案管理的社会参与活动。因此，公共档案机构在引入社会力量参与过程中，一方面应做好项目财务预算，对社会参与项目资金的使用依法进行严格控制和审核，减少不必要的开支和浪费；另一方面可以通过合作出资或社会方出资等手段开展档案资源建设与服务的共建共享，降低公共档案机构的资金压力。

2.6 管理与激励控制：开展项目化管理，建立激励、评估与沟通机制

第一，项目化管理。国外公共档案机构的一些社会参与成功实践大多以项目形式开展，如英国的“过贫穷生活”“黄金海岸著录”“镜头中的加勒比海”等项目；美国的“DOCUMERICA Then and Now”“帮馆长找文件中签名”“古老天气”项目等。我国公共档案机构也可借鉴项目化开展方式，先行开发和试点若干吸引力强的社会参与项目，循序渐进，不断积累项目开发经验。

第二，建立参与激励机制。可针对不同参与主体采用不同激励措施：对于公共档案机构，可把引入社会参与的绩效与其财政拨款额度挂钩，如绩效突出，可提高财政拨款额度或给予精神表彰；对于市场，要充分发挥各类企业在公共档案管理中的作用，政府可通过税收、补贴等优惠以及物质和精神表彰推动市场主体积极参与公共档案资源建设与服务工作；对于民间组织或其他事业单位，可通过舆论宣传、精神表彰鼓励等措施肯定其贡献和努力；对于公众，公共档案机构可通过物质奖励（如赠送馆藏档案文创产品、档案文献编纂成果等）和精神奖励（如颁发奖状、允许其参与更多智慧型档案开发任务、提升其在档案众包社区的积分和等级等）予以激励，增强其参与的成就感。

第三，建立监督评估机制。公共档案管理引入社会参与的过程充满了各种风险和挑战，同时公共档案机构也需要随时对参与活动的效果进行检测，因此，加强对社会参与的全方位监管和评估，建立合理适当、促进参与的监督评估机制显得尤为必要。如美国国家档案馆专门制定了《绩效规划》用以检验年度合作活动的成效，同时成立了专门组织以实时监控与反馈合作行动计划的进展[5]，大大提高了合作行动的成效。

第四，建立沟通协商与利益分配机制。首先，公共档案机构与社会参与主体应加强沟通交流，促进信息共享，充分了解各自需求，及时化解参与纠纷，维护社会参与方的知情权和表达权。沟通方式包括举办会议、论坛，或通过邮件等。其次，公共档案管理的社会参与行动既要符合公共利益，也要满足参与各方的利益，可通过订立协议、建立合作基地、建立合作项目等方式保护知识产权和隐私权，坚守公正合理、平等互利的参与原则，维护共同利益，保障各自权益。坚决杜绝本位主义式参与、目光短视型参与、放任自流型参与、走过场型参与等劣质参与形式，推动建立长期伙伴式合作关系。