标准化改革背景下档案服务业标准的体系和内容构建

王玉娟/杭州电子科技大学档案馆

1 档案服务业的概念

20世纪90年代以来，具有经营性质的档案事务机构逐渐发展，引发业界对“档案产业”问题的探讨。由于档案原件不能作为商品流通、档案工作具有事业性质、信息技术水平限制等原因，学界对其概念有较多争议或顾虑，相关论证和研究成果较为匮乏。对“档案社会化服务”学界定义较为清晰，明确其“是由专业机构基于社会分工，向社会提供专业性、社会化的档案服务”[1]；“档案社会化服务具有专业性、社会性、商业性和保密性等特性，其本质是一种服务性工作或活动”[2]。2016年《关于促进浙江省档案服务业健康发展的意见》指出，“档案服务业是运用现代档案管理知识、技术和场所、设备、设施等要素向社会提供智力成果、劳务服务、档案产品的新兴行业，是档案事业的重要组成部分”。至此明确了经营性档案机构的概念和其与档案事业的关系，也彻底解决了长期以来对“档案产业”概念不清的争论，即能称之为“产业”的不是“档案”本身，而是档案事业发展到一定阶段产生并发展起来的“档案服务业”。

2 档案服务业发展规模

根据2020年4月百度企业数据统计，经营范围含“档案”的企业中，开办10年以上的有5283家，开办1年内的有2688家；名称含“档案”的企业中，开办10年以上的有940家，开办1年内的有252家。注册资金在5000万以上、经营范围含“档案”的企业中，开办10年以上的有395家、开办1年内的有71家；名称含“档案”的开办10年以上的有35家、开办1年内的有1家。注册资金在10万—1000万、经营范围含“档案”的企业中，开办10年以上的有3099家、开办1年内的有2256家、开办1—3年内的有9771家；名称含“档案”的、开办10年以上的有403家，开办1年内的有223家，开办1—3年内的有1541家。这些数据表明，越来越多的技术服务企业将原有业务延伸拓展到档案服务领域，档案服务行业规模逐渐发展壮大，但档案专营企业与涉档经营企业数量差距较大，资本实力雄厚的档案企业数量不足，档案专营企业的资金规模总体水平较低。各省档案服务业水平还不均衡，但是在一些省份已形成良好发展势头，例如浙江省1990年1月在杭州成立了全国首家集体所有制档案社会服务机构[3]，迄今开办10年以上、注册资金10万元以上、名称含“档案”的档案专营浙江企业已有百余家。从全国情况看，经营范围含“档案”、开办10年以上、企业数量超过200家的有广东、山东、江苏、浙江、河北、辽宁、湖北、四川、福建、安徽10个省份。

3 档案服务行业分类

随着档案服务行业发展，分工逐渐细化，经营性档案机构能够提供的档案服务内容和产品日益丰富。较为普遍和成熟的有档案信息系统集成、档案整理与寄存、档案信息加工与咨询、档案培训、档案科普和宣传、档案价值鉴定与评估等。最新的国民经济统计分类方法也更为明晰地确定了档案机构所属行业和产业分类，《国民经济行业分类（2017）》中，档案馆属于“文化、体育和娱乐业”门类下的“文化艺术业”；《文化及相关产业分类（2018）》中，“档案馆”属类依次为“文化核心领域”下的“内容创作生产”大类、“内容保存服务”中类、“各类档案馆的管理服务”小类；《国家科技服务业统计分类（2018）》中，在科技普及和宣传教育服务门类下包括“档案馆科普服务”。此外，在《知识产权（专利）密集型产业统计分类（2019）》《战略性新兴产业分类（2018）》《高技术产业（服务业）分类（2018）》《生产性服务业统计分类（2019）》中，信息服务业门类下信息技术服务、数字内容服务也涵盖了档案信息服务的内容。由此可见，档案服务是生产性服务业以及文化产业中档案相关领域行业分工细化形成的新业态，其本身属于“内容保存服务”“信息服务”“数字内容服务”“专业技术服务”“科技推广和应用服务业”“制造业”等行业范畴。

4 档案服务业标准化建设情况

档案服务业向规模化发展，逐步显现出有效供给能力不足、行业管理薄弱等深层次问题，需要通过服务和管理标准化、市场管理制度化加以解决。2004年浙江省档案局颁布《档案中介服务管理办法》之后，多个地方政府部门出台了类似的管理规章；2017年国家档案局颁布两项档案服务外包行业标准《档案服务外包工作规范》《档案保管外包服务管理规范》；2019年12月，浙江省档案局组织起草的《档案服务机构管理与服务规范》地方标准面向社会征求意见。这些不同层次的标准和管理制度公布实施一定程度上弥补了档案服务业标准和制度缺失，但也反映出档案服务标准化建设缺乏整体规划设计、政策性制度规范和标准规范适用内容界定模糊、标准中存在政策性管理措施溢出自身范围、渗入标准管理领域等问题。

5 档案服务业标准的体系建设

5.1 坚持标准化建设的科学方法论

经营性档案机构与信息技术服务业关系十分密切。通过百度企业查询，经营范围含档案业务的企业所属行业主要分布在互联网和相关服务、科技推广和应用服务业、批发和零售业、软件和信息技术服务业、商务服务业、信息技术服务业、专业技术服务业、通用设备制造业、计算机通信和其他电子设备制造业、光电及光学相关产业、金属制品业。为了顺应信息技术服务业持续快速增长的趋势，2009年我国成立了信息技术服务标准（ITSS）体系指导协调组和工作组，通过10年的努力建立了政府主导、企业主体的标准化工作机制，ITSS体系4.0+版本标准族已初具体系[4]，形成了一套科学完整的标准体系建设方法论。档案服务业标准应当参照ITSS标准已经建立的科学体系框架，进行体系拓展和内容构建。

5.2 档案服务业标准的体系构成

2015年国务院下发《深化标准化工作改革方案》《国家标准化体系建设发展规划2016—2020》两份文件，明确了坚持简政放权、放管结合、依法建标的标准化改革基本原则。档案服务外包规范DA/T68.1-3-2020《总则》《档案数字化服务》《档案管理咨询服务》三项行业标准于2020年6月正式实施，表明当前档案服务业推荐性行业标准框架已初步形成，政府主导制定的行业标准体系科学合理，标准之间衔接配套性明显增强，标准化改革成效显著。档案服务业体系的整体结构应包含推荐性行业标准、推荐性地方标准、团体标准、企业标准四个层次、多个具有扩展性的标准族。为建立统一市场规则，每个层次的标准应具有不同侧重点，政府主导制定的推荐性行业标准和地方标准应具有基础性、统一性、权威性和公益性；市场自主制定的团体标准、企业标准应侧重于提高自身竞争力，做强品牌。可参照ITSS标准化模型，有目的、分层次、成系统地规划档案服务业标准族，形成基础标准、支撑标准、业务标准。基础标准是档案服务业对象的共性抽象，定义档案服务的业务分类和服务原理、服务质量评价方法、服务成本要求、服务工具要求和服务从业人员要求等。支撑标准是档案自身服务管控和服务外包规范需求，业务标准根据不同档案服务主体的业务特点进行规划[5-9]。以政府部门主导的行业和地方标准是基础标准和支撑标准，例如档案服务外包行业标准的《总则》属于基础标准，管理咨询、数字化、保管服务标准属于支撑标准。市场主导的团体和企业标准是业务标准，各类服务的具体内容不宜作为标准的固定要素，而应在服务过程中，按照合同或其他协议形式加以详细约定。

6 档案服务业地方标准建设

6.1 深入调查论证，依法修标。2018年1月1日起，新修订的《中华人民共和国标准化法》（以下简称“标准化法”）实施，规定：“可以制定符合本行政区域自然条件、民族风俗习惯的特殊技术要求以及地理标志产品标准；出于地方政府规范管理和提高管理服务效率的需要，地方标准可涉及社会管理和公共服务领域，特别强调，禁止利用标准实施妨碍商品、服务自由流通等排除、限制市场竞争的行为。”依法建设档案服务业地方标准，应当从公益性角度充分挖掘红色档案、少数民族档案、名人档案等地方特点明显特色档案服务产品；对服务评价、服务成本等与市场经营直接相关的活动进行标准化时，应多方征求行业内企业的意见，进行充分调查分析和论证。标准起草工作组成员的构成应兼顾行业代表性与专业技术性，注重选择具有工程、管理、法律、标准化专业技术背景，同时具有档案管理和实践经验的复合型专业人员。

6.2 注重标准的协调配套。档案社会服务业标准属于标准化法释义指出的“生产性服务业领域需要统一的技术要求，包括对服务各要素（供方、顾客、支付、交付、沟通等）提出的服务能力、服务流程、服务设施设备、服务环境、服务评价等管理和服务要求”，“政府主导制定标准要重点考虑标准之间的协调配套”。档案服务业地方标准建设要以提高地方社会公共服务治理水平为目标，注重标准层次合理规划，上位行业标准已覆盖的内容不宜重复建设，应参照执行；对于项目管理、服务实施等不宜在地方标准中细化的内容，鼓励地方标准化示范企业发挥特色优势，将企业管理服务标准向社会公开，选择市场化成熟度高、实施效果显著的企业标准上升为团体标准，在地方行业内推广；行业标准中尚未涵盖的服务等级评价条件、评定规则、服务计价规范等内容，应作为地方标准的制订重点。标准的内容结构必须高度概括，层次简明、逻辑合理，应参照《档案服务外包工作规范》总则，将具体的档案服务标准化对象纳入发包方、承包方、第三方机构、监管机构、服务能力五类关系主体，在行业标准的基础上进行内涵外延的继承和拓展。

7 档案服务业标准的内容构建

7.1 确定标准化对象的边界。标准体系的主要适用对象为产品和技术、管理和服务，通常情况下这类对象质量目标明确，方法和过程能够程序化为可执行的规范，有规定的步骤、顺序和内容；制度体系主要规范市场和人员行为，以条文形式明示合法合规的行为和违法违规的制裁措施。两类体系必须清晰界定，属于制度体系规范的对象，不能作为标准化对象。此外，管理过程和服务活动是两种不同类型的标准化对象，前者属于管理类标准范畴，而后者属于产品类标准或工作规范类标准范畴。服务业标准族如需要在同一标准文本中表述不同类型的标准化对象，则必须做到逻辑结构清晰、要素表述统一。标准的制定过程均需按照国家标准《标准化工作导则》（下简称《导则》）的规定进行。

7.2 确保标准内容的规范性。标准内容需要充分反映地方行业普适性的生产、经营、管理和服务特点，在确定规范性技术要素和资料性补充要素时，应当对重复性、关键性、同一性业务活动进行合理归纳、凝练及抽象。标准的总则部分不是编写必备要素，如果不是独立成文，而是作为章节单元时，宜撰写概括性条文而不应包含管理和服务的具体要求。标准要素应符合标准编制规范。封面、目次、前言是资料性概述要素，标准名称、范围、规范性引用文件是规范性一般要素，术语和定义是规范性技术要素。标准文本中条目必须遵守规范有序编写，按照《导则》规定，段是章或条的细分，段不编号。应当使用PDF文件公布标准的电子文本，同时按照国标规范撰写《标准编制说明》作为附件与标准文本同时公布。

7.3 量化技术要素定义应完整。规范性技术要素的选择要保证档案服务机构的管理、过程或服务的适用性。《导则》规定，规范性技术要素应只列入可被证实的要求，应定量并使用明确的数值，尺寸应以无歧义的方式表示。这就要求要在充分调研论证市场经营管理和服务成本核算实践经验的基础上，对各类服务的评价和服务成本进行细化和量化，建立定量计算方法，列入规范性附录。对难以量化的部分建议删除或归纳总结，作为资料性补充要素列入一般规定。

7.4 标准术语应遵循已有标准的规定。《导则》规定，术语为可选要素，它应仅给出为理解标准中某些术语所必需的定义。若在其他标准中已经建立概念一致或能完全涵盖的术语和定义，宜引用其定义，而不必重复定义。尤其是在现行强制性和推荐性标准中均有定义、相关领域专业技术人员亦能充分理解的术语，均应直接引用。标准中术语不宜过多，否则会导致规范性技术要素之间缺乏清晰的层次和逻辑。对档案服务业新生业态，如“招标代理服务、监理服务、驻点服务”等，可参照行业标准《服务外包规范》总则中“档案服务的业务类型”的定义形式进一步抽象概括予以定义。