合作治理视域下档案社会参与能力建设研究——以新修订档案法第七条为中心的思考

常大伟/郑州大学信息管理学院、郑州大学公共管理博士后科研流动站

1 问题提出

2020年6月20日，《中华人民共和国档案法》由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订通过，标志着我国档案法治化建设取得新的重大进展。新修订档案法从服务国家治理现代化、规范档案管理工作、扩大档案社会参与、促进档案信息化建设、完善档案监管体制等方面，及时回应了我国档案事业发展中遇到的新问题和新情况，对促进档案治理现代化有着重要意义。其中，新修订档案法第七条“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”[1]的表述，是对2014年《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（下文简称《意见》）中“规范并支持社会力量参与档案事务”的继承与巩固，是从法律层面对社会力量参与档案事务的肯定和保障。

从理论层面来看，社会参与档案事务已经引起学界关注，例如韩瑞鹏等提出了协同治理视角下参与式疫情档案管理框架[2]，张江珊等分析了参与式语境下档案信息公开传播的模式和策略[3]，为社会参与档案事务提供了理论参考。但也应该看到，从能力建设的视角分析社会参与档案事务的研究尚未展开，对社会参与档案事务能力（本文统称“档案社会参与能力”）的内涵、现状和策略还缺乏清晰的认识，制约了新修订档案法第七条内容的贯彻落实。因此，加强合作治理视域下档案社会参与能力建设研究，有助于发挥多元主体在档案治理中的积极作用，促进新修订档案法鼓励社会力量参与档案事务这一立法理念的实现。

2 档案社会参与能力建设的内涵

在界定档案社会参与能力建设基本概念之前，有必要对新修订档案法第七条“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”中“社会力量”的构成和“参与和支持档案事业的发展”的形式作简要分析。结合《意见》的内容来看，参与档案事务的社会力量主要包括“档案学会等社会组织、档案中介机构、档案专业机构、企业、社会组织和个人”；参与档案事务的形式主要有“开展档案学术交流、提供档案事务性管理服务、设立档案事业发展基金、开展个人收藏档案的保管与展示、向国家档案馆捐赠或寄存档案”[4]等。此外，根据国家档案局“三个体系建设”的要求来看，吸引社会力量参与档案信息资源建设和开发，也是社会力量参与档案事务的重要形式。

从合作治理的角度来看，涉档主体构成的多样性、需求的多元性和关系的复杂性，使得社会力量参与档案事务呈现出多维多向的特征，这就要求档案事务参与主体加强相互间的协商、合作和互动。从能力建设的角度来看，通过政策引导、环境营造、意愿激发、能力培育等方式，增强社会力量参与档案事务的意识、意愿和能力，深化社会力量参与档案事务的程度，就成为促进社会力量参与档案事务的关键所在。根据合作治理与能力建设的核心观点，本文将档案社会参与能力界定为“社会组织和个人在一定的制度框架内，通过诉求表达、政策建议、档案利用、档案工作支持等方式，参与档案事业发展、行使档案权力、实现档案权利和提供档案管理服务的能力”；将合作治理视域下档案社会参与能力建设界定为“通过构建允许社会组织和个人参与档案事务的制度框架和参与渠道，为社会组织和个人表达对档案事业发展的利益诉求、提供档案事务性服务、参与档案资源的建设、开发和利用、获取档案公共服务、共享档案事业发展成果等提供更为便捷的途径，为打造共建共享共治的档案治理格局创造条件的过程”。

3 合作治理视域下档案社会参与能力建设的挑战

加强合作治理视域下档案社会参与能力建设，需要宏观制度环境的支持以及社会力量的积极参与。但整体来看，我国目前还存在着社会民主建设不平衡、社会参与机制不完善、社会力量对自身的角色认知不到位等问题，致使公民主体性萎缩、社会参与意识薄弱、非制度化和非理性化参与较多[5]，构成了合作治理视域下档案社会参与能力建设的现实挑战。

首先，强国家弱社会的档案权力分配格局压缩了社会力量参与档案事务的空间。在国家和社会的二元分析框架内，以国家权力为代表的公共权力居于主导地位，而社会公共权力则处于从属地位，由此产生了强国家弱社会的权力结构。这种权力分配结构既是我国传统政治文化在当代的延续，也是现实社会经济结构力量对比的外在反映，对档案权力分配的格局有着直接影响。这就导致国家的档案权力过于彰显，维护和强化官方叙事成为档案权力的主要表现，而社会的档案权力却未能得到充分的保障和有效的行使，在很大程度上削弱了社会公共话语权以及社会力量参与档案事务的权力基础。

其次，社会力量参与档案事务的意愿不强烈。社会力量参与档案事务意愿的提升需要一定的诱导因素，例如社会公众的档案意识较高、社会公众有档案利用需求或者社会公众在档案利用的过程中有着良好的服务体验。从现实情况来看，国家档案馆保存的档案主要是党政机构在国家治理、政府运行、社会管理等公共领域形成的，档案资源结构相对单一，与社会公众的日常生活和现实需要存在一定距离。这使得档案机构缺乏为社会公众提供多样档案服务的资源基础，影响了社会公众获得良好服务体验的可能以及社会力量参与档案事务的意愿。

再次，档案服务机构等市场主体在档案事务中的作用未能充分发挥。随着市场经济的不断深入，业务外包以其新颖的商业模式和巨大的实践价值，在档案领域的应用范围日益广泛。近年来，国家档案馆、机关档案室、企业综合管理部门，将日常档案整理事务和专业性较强的业务进行分包的情况不断增多，促使与档案业务相关的市场主体不断增加。相较于我国庞大的档案机构规模、档案资源数量和档案外包的业务需求，目前与档案业务相关的市场主体还相对较少。同时，由于未能在档案整理、寄存、开发利用和数字化方面形成关于服务质量、服务标准、信息安全等的约束机制，制约了与档案业务相关的市场主体在档案事务中的作用发挥。

再有，档案学会在档案事务中的引导作用尚未充分发挥。档案学会作为联系广大档案工作者的重要群众性学术组织，在加强与政府部门、社团登记管理机关和学会挂靠单位之间的沟通方面发挥着积极作用[6]。在党和国家机构改革的背景下，政府职能转移的相关公共职责需要社会组织来承接，这为档案学会深度参与档案事务提供了机遇。需要注意的是，档案学会在承接政府职能转移中的法律地位尚不明确，档案学会的法人独立性较差、运行机制不完善等问题，影响了档案学会开展学术交流、推动学术建设、服务档案事业发展功能的实现。

最后，社会力量参与档案事务的机制尚不健全。在经济社会迅速发展的大背景下，涉档主体由政府部门、档案机构扩展到了各类社会经济组织，形成了档案事务社会参与的力量基础。但也应该看到，由于社会组织的成长和发展非常缓慢，以及现有档案制度对社会力量参与档案事务的机制保障相对不足，档案管理方面的社会组织力量更显薄弱。在此背景下，滞后的社会力量参与档案事务的制度设计和机制构建，阻碍了档案治理资源的充分流动与有效整合，降低了社会力量参与档案事务的深度和成效。

4 合作治理视域下档案社会参与能力建设的策略

为了应对档案社会参与能力建设面临的挑战，提升档案事务的社会参与度，还需要通过重塑档案社会参与模式、培育档案社会参与意识、完善档案社会参与机制、拓宽档案社会参与渠道、推进档案社会参与进程等方式，全面推进合作治理视域下档案社会参与能力建设。

4.1 重塑合作治理视域下档案社会参与的模式

随着市场经济的不断发展，社会力量进一步增强，其参与档案事务的能力和意愿也得到了很大提升，这为创新档案社会参与模式提供了可能。在此背景下，档案学界要求构建共建共享的档案事业发展新模式，在档案领域实现公共利益平等共享的呼声不断高涨[7]。与此同时，在社会治理格局重构的语境下，“共建共享共治”的理念将赋予档案工作更为丰富的内涵，为社会力量参与档案事务提供更为宽松的社会环境。这为重塑基于合作治理和多元协同的档案社会参与模式提供了契机，也将进一步激发社会力量的活力，促进社会组织和个人在社会事务中的作用发挥。

4.2 培育合作治理视域下档案社会参与的意识

社会力量参与档案事务的意识在一定程度上可以视为社会档案意识在合作治理语境下的进一步延伸。培育和提升涉档主体的参与意识，有助于增强社会力量参与档案事务的意愿，促进社会力量有效行使档案权力、享受档案权利。为了培育档案社会参与意识，既要以增强社会力量的档案权利意识为切入点，通过教育促使社会力量更深刻地理解档案在维护自身权益中的重要意义，激发社会力量参与档案政策制定和档案权力分配的意愿；也要以档案利用服务为依托，通过档案利用服务切实增强社会力量对档案价值的现实感受，促使社会力量更加关注自身的档案利用权限以及对档案利用权利的争取。此外，还可以结合档案和档案工作的特性，挖掘和发挥档案在社会记忆、家庭记忆等中的作用，建立起社会力量与档案以及档案工作的关联，以档案价值驱动的方式提升社会力量参与档案事务的积极性。

4.3 完善合作治理视域下档案社会参与的机制

档案社会参与机制的完善离不开必要的制度建设和平台支持，而社会力量知情权的获得、表达权的实现、正当利益的维护以及监督权利的行使，都是合作治理视域下档案社会参与机制构建的重要条件。为了提高社会力量参与档案事务的可能性，首先，需要构建社会力量参与档案事务的信息公开机制，强化社会力量在档案事务中的知情权，降低社会力量与档案主管部门、档案业务部门的信息隔阂。其次，要完善档案社会参与档案治理的意见表达机制，为社会力量在档案事务中阐释观点、发表见解、维护权利提供支撑。再次，要搭建档案社会参与的利益整合机制，实现不同档案事务参与主体的意见协调和利益整合，将涉档主体的利益诉求内化于档案事务管理之中。最后，要创新档案社会参与的监督机制，加强社会力量对档案事务的社会监督，促进档案事务高效、集约和民主化发展，提升档案工作的公共性和开放性。

4.4 拓宽合作治理视域下档案社会参与的渠道

从当前档案实践来看，社会力量参与档案事务的范围仍然集中在获取档案利用服务方面，难以满足提升档案社会参与程度的要求。为此，有必要将社会组织和个人纳入档案内容生产、档案保管机构运营、档案事业评价等活动中，为社会力量参与档案事务提供更多的平台和渠道。具体来讲，可以鼓励社会力量通过机构文件管理、组织记录收集、家庭建档等方式参与档案信息资源生产，也可以鼓励社会力量通过建立和运营具有社会公益性质的私人档案馆、特色档案馆、专题档案馆等来丰富国家档案馆网的架构，还可以吸收社会力量对档案机构的运行状况、服务质量进行评价。

4.5 推进合作治理视域下档案社会参与的进程

社会力量参与档案事务还有很多具体的实践问题有待解决，特别是档案社会参与意识的培育、档案社会参与机制的完善和档案社会参与渠道的拓宽，都要归结到档案社会参与的进程之中。这就要求通过提升公众参与能力、促进社会组织的专业化发展、重塑档案学会的角色，推进档案社会参与的发展。从提升公众参与能力来看，要促进公众转变自身理念，积极表达、维护和扩展自身权益，从档案事务的被动服从者转变为积极的参与者；从促进社会组织的专业化发展来看，推动社会组织的专业化发展，有助于发挥社会组织在档案事务中的积极作用；从重塑档案学会的角色来看，随着党和国家机构改革方案的实施，原来由档案行政机构履行的部分职能需要进一步剥离，这就要求档案学会主动承接起档案行政机构转移出的部分职能，重塑其在档案事务中的角色。