1914—1915年中日胶海关交涉

景菲菲

(南开大学 历史学院，天津 300350)

1899年，中德签订《会订青岛设关征税办法》，正式在青岛租借地设立海关，称作胶海关，即近代中国第一个租借地海关。与其他海关相同，胶海关为中国之税收机构，关员的选派、任命之权归属中国政府，关税收入也归中国所有。但作为租借地海关，胶海关全部任用德国人为海关员，文函往来使用德文，不设海关监督，20%的关税收入要作为中国“补助”青岛租借地之费用，同时对运进租借地免税区的进出口货物免于征税，具有明显的租借地性质。1914年7月28日，第一次世界大战爆发。日本趁机对德国宣战，占领了青岛。为扩大在华权益，日本企图夺取胶海关的管理权，中日围绕胶海关的交涉随之而起。

关于第一次世界大战时期的中日胶海关交涉，目前学界研究的成果不多。有学者主要利用业经刊布的北京政府外交部档案《中日关系史料：通商与税务》(台湾“中央研究院”近代史研究所1976年版)对中日两国围绕胶海关的交涉过程进行了概略的论述。(1)参见黄尊严：《胶澳战后围绕青岛海关问题的中日交涉述论》，《东方论坛》1996年第2期。实际上，日本企图控制胶海关，不仅侵犯中国主权，也损及英国在华利益以及总税务司安格联(Francis Aglen)的职权。目前学界对于中日在胶海关交涉中的立场、态度的研究仍不够深入，对英国政府和安格联在此次交涉中的影响和作用鲜有论及。本文拟利用台湾“中研院”近代史研究所档案馆藏北京政府外交部档案、日本外务省档案和英国外交部档案等史料，更为系统地考察北京政府的外交应对，厘清围绕胶海关问题的中日交涉过程，阐明影响中日胶海关缔约的他方因素，以期对此次交涉有一个更加清晰、客观的认识与评价。

一、中日初期交涉与日军强占胶海关

第一次世界大战之前，日本在中国海关中的势力相当薄弱。日本势力自1895年中日《马关条约》签订后才开始逐渐伸向海关，而其他国家从1840年就开始参与中国海关事务。(2)“Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,January20,1915”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,University Publications of America,1991,p.169.至1915年，日本人只在苏州海关、大连租借地海关担任税务司，上海、天津、汉口、厦门等海关的税务司及头等帮办均没有日本人任职。与英国在中国海关中的主导地位相比，日本劣势更加突出。内班中英籍人数为139人，日籍只有35人，约是英籍人数的四分之一。外班中英籍有435人，日籍有66人，英籍人数约是日籍的6.5倍。(3)《支那海関在勤本邦人調查》，1915年3月，日本亚洲历史资料中心藏日本外务省档案(以下简称“日本外务省档案”)，档号：B10073532300。

另一方面，德国租借胶州湾时，利用胶海关与胶济铁路，确立了在山东的经贸优势地位。按照1905年中德《德境以内征税办法章程》之规定，“大海口以及海堤、修船场、护口之坝，又自海口起至火车干路止中间之地”为免税区域，胶海关对运进免税区的进出口货物免于征税。(4)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第2册，生活·读书·新知三联书店1959年版，第384页。同时，德国政府不仅抵制中国铁路厘金的征收(5)“Vice-Consul Turner to Sir B.Alston,March1,1922”,Kenneth Bourne and D.Cameron Watt,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,pp.145-147.，而且实施针对德商的优惠运价。(6)宓汝成：《帝国主义与中国铁路(1847—1949)》，经济管理出版社2007年版，第353页。由此，德国利用胶济铁路运价和胶海关征税体制，大大降低了中国输往德国的原料成本和德国输入中国的商品成本，排挤他国商贸。

因此，日本取代德国占领青岛后，一方面为增强在华海关中的势力，也为继承德国在山东的经贸优势地位，开始直接插手胶海关事务，要求总税务司安格联解雇胶海关的全部德国人，以日本人充任税务司和重要的海关员(7)《加藤外務大臣ヨリ在中国日置公使宛》,1914年10月17日，《日本外交文书》1914年第2册，日本外务省1965年版，第552页。，而且北京政府在派员前往胶海关之前，须先知照日本政府。(8)《民国三年十一月九日次长往晤日本日置使问答青岛事》，1914年11月9日，台湾“中央研究院”近代史研究所馆藏北京政府外交部档案(以下简称“民国北京政府外交档”)，档号：03-17-020-01-001。实际上，为使胶海关完全听命于日本政府，其早已打算自行推荐日本人担任全部海关员，暗自安排了大阪海关关员赶赴青岛做准备工作。(9)《民国三年十一月二十一日收政事堂交总税务司来函》，1914年11月21日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-005。

胶海关本为中国之征税机构，先前因日德战争被迫闭关，现在战争结束后，自应由中国政府重建管理秩序。日本此时提出的要求，显露了其夺取胶海关的野心，引起了安格联和中国的警惕。安格联为维护英国在华海关利益，制定了两种应对策略：第一，任命英国人为胶海关正税务司，日本人为副税务司，其他关员则英、日两国人各半数；(10)《在中国日置公使ヨリ加藤外務大臣宛》，1914年12月20日，《日本外交文书》1914年第2册，第575页。如果日本政府不同意，则采取第二种策略，即任用日本人为正税务司，英国人为副税务司。(11)《民国三年十一月二十一日收政事堂交总税务司来函》，1914年11月21日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-005。而北京政府早在日德青岛战争开始时，就认识到山东问题必须由中、英、日三方交涉，或中、英、日、德四国交涉，最好是能参加战后和平会议，将其诉诸国际公论，才有可能争取到比较公允的解决方案。因胶海关问题是中日山东问题之一，所以北京政府为确保主权，主张中、日、英三方交涉，遂采纳了安格联的策略。

交涉伊始，北京政府步步为营，先就英国人担任胶海关税务司一节与日本展开讨论。北京政府以英日联军合力攻占青岛为由，提议英国人担任胶海关正税务司，日本人为副税务司。在得到英国驻华公使朱尔典(John N.Jordan)支持日本人取代德国人任职胶海关的表态后(12)《日置公使ヨリ加藤外務大臣》，1914年11月13日，日本外务省档案，档号：B10073531700。，日本强硬要求胶海关必须全部任用日本人。北京政府暂退一步，提议由苏州税务司日人黑泽礼吉充任正税务司，英国人为副税务司。日本认为胶海关没有参用英国人的必要，即使任用英国人，也只能称书记，其级别不能比税务司高，而且黑泽不适宜担任胶海关税务司。(13)《民国三年十一月二十六日收、发驻日本陆公使电》，1914年11月26日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-008、03-17-020-01-009。北京政府再次提议正税务司任用日本人，不设副税务司一职，得到了日本的默许。

然后，北京政府争取税务司以下之关员任用英国人和日本人，并承诺多任用日本人。(14)《民国三年十一月二十六日收、发驻日本陆公使电》，1914年11月26日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-008、03-17-020-01-009。日本对中国一再坚持参用英国人强烈不满，拒绝承认曾应允英国人可当书记一事，表示将推荐日本人前往胶海关任职(15)《民国三年十一月二十八日收驻日本陆公使电》，1914年11月28日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-010。，终于显露了其真正目的。

日本自行推荐胶海关关员的做法超出了中德旧约，也超出了其在大连租借地海关、苏州海关的权利，损害了中国主权。按照1899年中德《青岛设关征税办法》的规定，胶海关人员全部任用德国人，但其挑选、任命、调派之权属总税务司所有，德国政府无权过问。(16)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，生活·读书·新知三联书店1957年版，第884页。同时，日本于1907年与中国签订了《会订大连海关试办章程》，同样规定大连海关人员全部任用日本人，但其挑选、任命、调派之权属总税务司所有。(17)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第2册，第395页。此外，1895年中日《马关条约》开放沙市、重庆、苏州、杭州为通商口岸后，也是由时任中国海关总税务司的赫德(Robert Hart)派遣人员负责筹办苏州海关和杭州海关。(18)《苏州海关志》，苏州大学出版社2009年版，第32页。

北京政府为抢夺主动权，只得把争取由中国任命税务司作为对日交涉的重点。按《中国海关管理章程》之规定，税务司和副税务司由总税务司按照适当性、从前服务情况、品性、汉语知识、特殊条件和国籍等条件从副税务司和头等帮办遴选委派。(19)陈诗启：《中国近代海关史(晚清部分)》，人民出版社1993年版，第192页。当时在中国海关机构中任职的日本人，只有黑泽和大连税务司立花政树有资格充任胶海关税务司。而中国对黑泽的任命已被日本拒绝，只能任命立花为税务司，并知照日本政府。(20)《民国三年十一月二十九日收驻日本陆公使电》，1914年11月29日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-012。日本方面不仅拒绝承认北京政府的任命(21)《民国三年十一月三十日次长会晤日本出渊高尾参赞问答》，1914年11月30日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-013。，还直接命令立花不要赴任(22)《小池政務局長ヨリ立花大連税関長宛》，1914年11月30日，《日本外交文书》1914年第2册，第555页。，以免被动。

中国对此两人的任命都遭到日本的拒绝，再没有其他能够担任税务司职务的日本人可供选择。12月5日，北京政府外交部秘书施履本拜会日本驻华代理公使小幡酉吉，提出了一套新的方案：日本同意中国对立花税务司的任命；税务司以下之关员，由总税务司在中国各海关中挑选日本人充任，如果日本人人数不足，届时再酌量任用英国人数名；日本推荐的税关员作为海关的候补人员。(23)《民国三年十二月五日秘书施履本往晤小幡代理公使问答》，1914年12月5日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-017。按此方案，胶海关仍参用英国人为海关员，却不任用日本推荐的人员，这自然不被日方所接受。

日本列出了三大理由，坚持推荐人员任职胶海关。这三个理由为：第一，德国租借青岛时，胶海关全部任用德国人，待日本占领青岛时，北京政府却无视先例，参用英国人；第二，日本只是推荐而已，人员仍由中国政府任命；第三，总税务司的任命权是北京政府内部的权利，并不适用于日本人，即日本人任职胶海关不能由安格联来任命。(24)《加藤外務大臣ヨリ在中国小幡臨时代理公使宛》，1914年12月8日，《日本外交文书》1914年第2册，第565—566页。日本列出的理由明显是强词夺理。胶海关本为中国的征税机构，如何用人是中国政府自己的事情，日本无权要求继承德国原在胶海关的权利。而且日本的推荐违反了《中国海关管理章程》的规定，损害了中国主权。最重要的是，如果同意了日本的推荐，届时其他国家会援例要求同等的权利，中国将处于两难之境，会损失更多主权。北京政府外交次长曹汝霖与小幡辩论再三，几至冲突，甚至提出了各自设关征税的想法。(25)《民国三年十二月四日次长会晤小幡代理公使问答》，1914年12月4日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-015。

中日对胶海关的人事安排尚未达成协议。12月6日，青岛日本守备军竟然漠视中国主权，擅自以“军事必要”为由强占了胶海关，强收海关的小轮、卷宗、款项等一切产业。(26)《民国三年十二月十六日收税务处送来总税务司上会办函》，1914年12月16日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-022。中国强烈要求日本迅速饬青岛日军总司令交还胶海关。(27)《民国三年十二月十六日发驻日本陆公使电》，1914年12月16日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-024。中国驻日公使陆宗舆则认为：“我政府只得速与日置将胶关用人事和平解决，令自然归我管辖，于其军人强收关权事，暂置不理为宜”。(28)《民国三年十二月十八日收驻日本陆公使电》，1914年12月18日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-028。此建议得到了北京政府的采纳。

二、安格联及英国的介入与中日交涉

日军强占胶海关，对门户开放政策形成了挑战。但是，美国此时并不愿意为维持“门户开放”与日本在“山东问题”上产生冲突。况且，日本在中国海关中的实力远超美国，1915年中国海关中的美籍人员只有68人，日籍人员则有104人(29)《支那海関在勤本邦人調查》，1915年3月，日本外务省档案，档号：B10073532300。，约是美籍人数的1.5倍。因此，日本无意与美国就胶海关问题进行商议。

与美国情形不同，英国自晚清以来就在中国海关中占据主导地位，其追求的目标就是把中国海关办成英国对华关系的基石，从而保障英国在华利益，而且“英日同盟”条约强调维持中国的独立与领土完整。日军夺取胶海关严重威胁到英国在华利益，日本政府积极寻求英国的“谅解”。12月10日，日本驻英国大使井上胜之助拜访英国外交部主管远东事务的助理外交次长兰利(Walter Langley)，称只要青岛处于日军的占领下，日本政府就有权利管理胶海关，并表示日本不同意中国政府参用英国人任职胶海关，并非不愿与英国人合作，而是考虑到如此安排可能会导致胶海关管理混乱。(30)“Sir Edward Grey to Sir J.Jordan,December15,1914”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,p.146.这明显是日本应付英国的说辞而已。

另一方面，日军强占胶海关也损害了安格联的职权。小幡与其商谈，安格联表示胶海关一切仍照旧办理，除了更换德人外，其他一切没有变动的必要，中日两国可以订立暂行条件。(31)《民国三年十二月七日收税务处函》，1914年12月7日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-018。如果日本同意胶海关仍按从前中德之间的协定办理，任命英国人为海关员一事则可以放弃。(32)《民国三年十二月九日收政事堂交总税务司安格联来函》，1914年12月9日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-020。小幡试探安格联对中国于青岛之外设关征税的态度，安格联明确称中国没有权力在青岛之外另设海关征税。

接着，小幡又探询中华民国总统府政治顾问莫理循(G.E.Morrison)的意见。莫理循也不赞成日本推荐海关员，认为日本要求委派日本人为海关员，如果其他各国都援例要求，中国会左右为难；胶海关的税收是中国偿还各国的外债和战争赔款的担保，其他国家不会同意日本的要求；况且日本委派的关员无法保障胶海关的有效管理。(33)《在中国小幡臨时代理公使ヨリ加藤外務大臣宛》，1914年12月10日，《日本外交文书》1914年第2册，第567—568页。

了解英国在华重要人士的意见后，日本政府迅速做出应对，为打消他们对其推荐之人员的业务能力的怀疑，特别选择了有税关事务经验、技能优秀的人员，其中还有精通英语或汉语者。(34)《加藤外務大臣ヨリ在中国小幡臨时代理公使宛》，1914年12月2日，《日本外交文书》1914年第2册，第558页。日本的推荐名单为：税务司为熊本税务监督局长大槻龙治，副税务司为横滨税关监察官佐藤友太郎，二等帮办二人，分别为公森太郎和太田孝造，三等二人，是安藤一郎和中岛有恒，四等二人，是山口昇和上野利松。(35)《加藤外務大臣ヨリ在中国小幡臨时代理公使宛》，1914年12月5日，《日本外交文书》1914年第2册，第560—561页。但日本的推荐名单破坏了《中国海关管理章程》中的初次委任之帮办须从最基层做起之规定。(36)陈诗启：《中国近代海关史(晚清部分)》，第192页。

另一方面，为减少反对力度，日本外相加藤高明提出一个日本可推荐人员任职胶海关的“先例”，即义和团事变时，八国联军在天津成立都统衙门进行军事管理，组织各国人员在天津海关征税。中国收回天津后，仍聘用当时在天津税关工作的各国人员，且其中有被任命为高级帮办的关员。(37)《加藤外務大臣ヨリ在中国小幡臨时代理公使宛》，1914年12月11日，《日本外交文书》1914年第2册，第568—569页。

随后，小幡“理直气壮”地向曹汝霖转达了加藤的意见，并递交了推荐名单。曹汝霖不但强烈反对日本推荐的人员，也不认可日本提出的先例。(38)《在中国日置公使ヨリ加藤外務大臣宛》，1914年12月23日，《日本外交文书》1914年第2册，第585页。最后，双方商谈几乎决裂，再次提出了各自设关征税的安排。由于事先已经探知安格联的态度，小幡威胁称万一两国各设税关，中国很难于青岛之外设关征税，而日本可以利用胶济铁路对进出口青岛的货物进行征税，对中国政府大不利。曹汝霖坚称中国自有办法进行征税。(39)《民国三年十二月十四日次长会晤日本小幡代理公使问答》，1914年12月14日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-021。但为了维护主权，以免胶海关真的从中国脱离出去，北京政府还是做出了最后的“努力”，提议按《中国海关管理章程》办事，二、三、四等帮办一律改充四等帮办，不派副税务司，立花政树仍为正税务司，其他均照中德旧约办理。(40)《民国三年十二月十七日发日本公使日置益节略》，1914年12月17日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-01-027。日本不同意，向北京政府提出了强制性要求，要么同意日本的推荐，要么从青岛撤走海关。北京政府实在没有其他可行的方案，为保主权，只能决定撤销胶海关，另设海关征税。(41)“Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,December19,1914”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,p.152.

如若中日两国真的各自设关征税，将严重破坏中国海关的完整性与统一性。为维护自己的职权，安格联放弃任用英国人为海关员，同意日本继承德国原在胶海关的权益(42)《在中国日置公使ヨリ加藤外務大臣宛》，1914年12月20日，《日本外交文书》1914年第2册，第575—576页。，但并不认可加藤提出的“先例”，向其解释了其中的原委：1900年八国联军攻占天津后，为了解决都统衙门的经费问题，接管了天津海关，派各个国家的人员重新开始征税。随后的《辛丑条约》规定，清政府以海关税、常关税和盐税作抵押，以偿还战争赔款，这严重影响了中国对天津海关及其收入的处置。在中国收回天津主权之前，天津海关税务司德璀琳(Gustav Von Detring)与都统衙门签订协议，规定都统衙门继续管理天津海关，但定期将部分海关收入交给德璀琳。中国收回天津主权后，总税务司为了天津海关的正常运转，仍让原先职员继续工作，但当时没有对任何一名职员进行任命。后来，为使天津海关和其他海关保持一致，自1904年4月至1914年12月，总税务司根据这些职员的服务情况进行了合理任命，其中少数人被任命为三等帮办，其余均按最低等级任命。(43)《在支那特命全權公使日置益ヨリ外務大臣男爵加藤高明殿》，1915年1月21日，日本外务省档案，档号：B10073532200。这与日本政府直接推荐胶海关人员的做法截然不同，不能视为先例。

同时，安格联请朱尔典出面与日本驻华公使日置益商议。朱尔典先前虽然同意日本人取代德国人任职胶海关，但并不赞成日本政府的推荐要求，其理由和莫理循是一致的。因此，朱尔典建议由总税务司提交一份在中国海关中任职的日本人员名单，然后日本再从中进行选择。日置益却称“事情已经走得太远了”，婉拒了朱尔典的提议。(44)“Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,December17,1914”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,pp.151-152.

英国政府自然不愿日本的行动威胁到自身在华海关利益，试图以“英日同盟”的公开宗旨来制约日本。12月21日，英国外相葛雷(Edward Grey)郑重“提醒”井上，“英日同盟”的宗旨之一就是维护中国的行政和领土完整。如果中国撤销胶海关，北京政府和其他各国都会控告日本。井上随后保证，一旦胶海关用人问题解决，日本就会把胶海关归还中国，也不会比德国拥有更多的权利。(45)“Sir Edward Grey to Sir C.Greene,December21,1914”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,p.153.实际上，井上的保证是以中日胶海关问题的解决为前提，只是为了减少英国的反对力度。

果然，加藤之前提出的先例遭到安格联以史为据的批驳后，转而提出了另一个理由，即日本现在对华贸易额比除了英国以外的其他国家都要大，如果把香港排除在外的话，甚至比英国的贸易额还要大，但日本在中国海关中却没有与之相当的代表名额。(46)《加藤外務大臣ヨリ在英国井上大使宛》，1914年12月22日，《日本外交文书》1914年第2册，第581—583页。因此，日本仍坚持推荐人员。

直至此时，胶海关一直处于闭关状态，青岛对外商贸往来几乎中断，严重破坏了青岛的物资供应与经济发展，给日本在山东的利益带来了极大的损失。青岛净法寺少将致电日本明石参谋次长，称日军将于12月28日开关征税。(47)《在青島净法寺少將ヨリ明石参謀次長宛》，1914年12月19日，《日本外交文书》1914年第2册，第573页。为此，日本政府只得做两手准备，一方面迅速与北京政府解决胶海关用人问题，另一方面也对胶海关开关征税事宜做出了安排，即税率大体按从前方法办理，税关收入先由其保管，待中日两国协定办法后再行交还中国。(48)《加藤外務大臣ヨリ在中国日置公使宛》，1914年12月21日，《日本外交文书》1914年第2册，第577页。同时，井上向葛雷解释称：“在等待中日协议达成期间，只要港口开放，日本就会收取关税”。(49)“Sir Edward Grey to Sir J.Jordan,December24,1914”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,p.154.最后，日置益才通知曹汝霖(50)《民国三年十二月二十四日次长会晤日本日置公使问答》，1914年12月24日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-02-001。，自然遭到曹汝霖的强烈反对。(51)《在中国日置公使ヨリ加藤外務大臣宛》，1914年12月27日，《日本外交文书》1914年第2册，第588页。

青岛守备军司令部此时已经制定好了相应的海关规则(52)《陆軍大臣岡市之助ヨリ外務大臣男爵加藤高明殿》，1915年1月19日，日本外务省档案，档号：B10073532200。，胶海关开关征税迫在眉睫。日本政府不得不做出让步，同意北京政府对税务司级别人员的安排，但对税务司以下之人员，仍要求其同意日本的推荐人员，并照日本所列职务等级进行任命。日置益提出要求如下：

一、副税司按照中国政府之希望，暂不派员，可以同意，此外之内班办事人员仍采用推荐之日本人，与以我所要求之等级，但将上野利松若撤回。

二、此外，以在中国海关供职之日本人若干，各调充内班办事人员。

三、因在中国海关供职之日本人调往青岛海关所生之缺额，以在该税关或他税关供职之同级日本人或将在次级之日本人升任，同级补充之，因此而再生缺额时，仍以同一方法逐次补充之。

由于地域遥远，劳役繁重，耗费巨大，明宣宗宣德四年十二月壬辰(1430年1月14日)，当宣德帝听到“松花江造船运粮所费良重”，就“谕行在工部臣曰:‘造船不易，使远方无益，徒以此烦扰军民’。遂敕总兵官都督巫凯:凡亦失哈所赍颁赐外夷叚匹等物，悉于辽东官库寄贮，命亦失哈等回京”。［5］翌年十一月庚戌(1430年11月28日)，“总兵官都督巫凯奏虏寇犯边，请罢松花江造船之役。上曰:‘虏觇知边实，故来钞掠，命悉罢之’”，正式停止松花江造船事业。［6］

四、因前项之结果生出最下级之缺额时，另行采用日本人。

五、青岛海关之外班办事人员采用日本政府另行推荐之日本人三十七名。(53)《民国三年十二月二十六日次长会晤日本日置公使问答》，1914年12月26日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-02-002。

此时日本的上述方案仍有违背《中国海关管理章程》之处，安格联表态：对日本的第一条要求，赞成其撤销派一日本人为副税务司一事，但不能承认其余日本人照级任用，因为违反了帮办的升迁规定；第二条无异议；第三条难以允认，如果按此条执行，则日本关员之升迁全凭偶然，与能力、劳绩、等级等无关系，违背了关员的升迁规定；第四条与第三条有连带之关系，碍难承认；第五条可以承认。(54)《民国四年二月一日收税务处陈曾提调致次长函》，1915年2月1日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-02-007。

至12月28日这一天，中国尚未对日本的“五条要求”进行正式答复，而日本也未有正式公文通知中国，也没有知照总税务司。青岛日本守备军竟按原先计划控制了胶海关，公布了六条海关临时税则，擅自开关征税。(55)《大島陆軍次官ヨリ松井外務次官宛》，1914年12月28日，《日本外交文书》1914年第2册，第589—590页。日军的行动进一步损害了中国主权和安格联的职权，但也迫使他们不得不再次让步。同时，因中国的海关税收是其对外借款和庚子赔款的担保，日本开关征税损害了列强们的利益，得不到各列强的认可，无法长久进行。日本仍需与中国、安格联继续商议，以最终解决胶海关用人问题。

安格联此时对日本采取了既“威胁”又“允诺”的办法，起到了重要作用。12月31日，安格联拜会日置益，大打感情牌，讲述自己维持海关稳定的不容易，流露出辞职之意，以此“威胁”日本。同时，安格联也做了一些让步，与日置益言明：大连及青岛的副税务司可由在中国海关内的日本人充任；外勤员由日本推荐的37名人员充任，但须由总税务司委任；新任用的海关人员增加日本人数。而且，中国允诺将来适当时机在日本海关人员等级升迁上提供保障，上海、汉口、安东等海关的税务司任用日本人。(56)《日置公使ヨリ加藤外務大臣》，1915年6月5日，日本外务省档案，档号：B10073532600。这基本上满足了日本扩大在华海关权益的愿望。日置益认为日本如果坚持推荐要求，真的会导致安格联辞职，由此与其他国家产生利益上的纠纷，将处于十分不利的境地，建议加藤赞成安格联的提议。(57)《日置公使ヨリ加藤外務大臣》，1915年1月5日、6日，日本外务省档案，档号：B10073532100。

另一方面，中国制造社会舆论，报道了日本的无理要求，给日本施加压力。1915年1月7日，《申报》刊登消息称日本的要求“乃属创见”，“若依此实行，海关全体将为摇动”，“外人各界之意以为日本不当强欲中国依从可以损碍海关现制之方法”(58)《青岛海关交涉近闻》，《申报》1915年1月7日，第3版。，尤其是6日天津一家报纸刊登了与中国政府关系密切的伍德海(Henry George Wandesforde Woodhead)的报道，尤其引起了加藤的反感。(59)“Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,January14,1915”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,p.168.加藤认为这些报道是安格联授意的，强硬地表示在中日达成协议之前，日本将继续收税，其不会屈服于舆论。(60)“Sir C.Greene to Sir Edward Grey,January13,1915”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,p.168.安格联则保证，他没有授意报纸发表文章(61)《安格联致日置益》，1915年1月15日，日本外务省档案，档号：B10073532200。，并反对任何形式的宣传，但没有取得加藤的信任。(62)“Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,January14,1915”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,p.168.

日本学者借助第一次世界大战时期日本对华贸易额比英国大的事实，传言在赫德离职后，清政府针对总税务司一职的继承问题曾说：“我国与英通商最早，英国在中国商务亦最发达，故仍用英人，他日设有他国商务凌驾英国之时，则亦可委托他国人办理”(63)《驻日本陆公使函一件》，1915年2月10日，民国北京政府外交档，档号：03-33-141-02-008。，明指日本人现在可替代英国人担任中国海关总税务司，以此“反击”中国舆论，打击安格联。事实上，日本学者的传言有误。关于赫德离职后的总税务司职位，清政府曾于1898年2月13日照会英国政府：“将来他国各口贸易较多于英国，则届时自不必聘用英人矣”(64)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第733页。，并非日本学者所说的“委托他国人办理”。

先前安格联和北京政府的允诺基本上已经满足了日本的愿望，所以中日两国间的“舆论战”适可而止。日本此时的强硬态度只是在借机“逼迫”英国表态，让其承认日本在中国海关应拥有优越的地位。

最终，英国认为日本的推荐要求削弱了安格联的权力，为其在华利益着想，必须维护安格联的职权。因此，英国表态：承认日本在中国海关的代表人数与其贸易额之间不相称(65)“Sir Edward Grey to Sir J.Jordan,January18,1915”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,pp.168-169.，同意增加日本在中国海关中的代表名额。(66)“Sir Edward Grey to Sir C.Greene,January26,1915”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,pp.179-180.

至此，北京政府、安格联和英国这三方的意见基本上都满足了日本的要求。1月31日，英国驻日本大使格林(Conyngham Greene)告诉葛雷，日本为了增加在中国海关中的代表，可能会按《中国海关管理章程》办事。但他不能保证推测准确，因为加藤不愿意作出明确声明，只是表示中日间的争议并不严重，目前还不能进行解决，否则会被认为其表现软弱。(67)“Sir C.Greene to Sir Edward Grey,January31,1915”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,p.186.

其实，加藤之所以宣称现在不是解决胶海关问题的时机，并不是介意外界会误会其表现软弱，而是日本政府此时开始与中国进行“二十一条”交涉，胶海关问题被暂时搁置了。北京政府对日本开关征税的做法只得采取不予承认、暂置不理的态度，以保主权无损。(68)《民国四年三月一日收税务处密函》，1915年3月1日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-02-009。

三、《中日民四条约》的签订与日本归还胶海关

1915年5月25日，中日两国围绕“二十一条”的交涉暂时告一段落，双方签订了《关于山东之条约》及换文，日本继承了德国在山东的所有权益，掌握了胶济铁路利权。此时，只要再将胶海关掌握在手中，日本就可以利用胶济铁路的优惠运价与胶海关的征税体制，取得在山东的经贸优势地位。因此，日本遂回头就胶海关问题与北京政府再次商洽。

6月21日，日本通知安格联和北京政府，愿意在原中德协议的基础上，以1914年12月31日安格联的提议为基础，继续谈判胶海关问题。(69)《加藤大臣ヨリ在支日置公使》，1915年6月21日，日本外务省档案，档号：B10073532600。英国对此非常满意，认为日本的行动遵守了“英日同盟”的公开宗旨，不仅会使胶海关恢复正常工作，也会使青岛的对外贸易迅速恢复。(70)“Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,July1,1915”,Ann Trotter,ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,p.12.

北京政府税务处认为“青岛租借地将来如何处置，应俟欧战告终时方能定议”(71)《民国四年八月四日收税务处函》，1915年8月4日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-02-017。，为免遗祸将来，坚持此次商议之胶海关管理办法仅适用于第一次世界大战期间。日本政府刚开始不同意，要求中日即将议定的胶海关协定永久有效。(72)《民国四年七月十五日收税务处函》，1915年7月15日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-02-015。后来，加藤考虑到欧战前途不确定，为免日本将来受到约束，遂同意了中国的意见。(73)《加藤大臣ヨリ在支日置公使》，1915年7月16日，日本外务省档案，档号：B10073532700。税务处为形诸文字，要求在《恢复青岛海关协定》的第一条中写明“约定在青岛恢复中国海关暂时办法”。日方坚持将“暂时办法”一语取消。税务处又提议在草稿的序言中添加“暂行”二字。日置益称协定草稿的序言中已写明“关于……现在日本军政管理下之德国租借地海关事务执行之协定如左”的字样，“足以表明系属暂行办法”。(74)《民国四年八月十八日收税务处函》，1915年8月18日，民国北京政府外交档，档号：03-17-020-02-021。最后，北京政府同意日本的意见，中日双方在“暂行”一节上的分歧终结。8月6日，安格联与日置益在《恢复青岛海关协定》上签字，内容如下：

一、约定在青岛恢复中国海关。

二、1899年4月17日，中、德两国代表在北京关于设立青岛海关之协定及1905年12月1日中、德两国代表在北京关于该项之修正，在本协定主义上必要之处有“德国”文字者，易以“日本”文字。至关于青岛中国海关恢复与其规定手续，于中、日两国政府间俱行有效。

三、原属税务司所管之中国海关簿籍、海关公款及其他一切海关所属财产，于日军占领时，被日军押收者，仍交还于总税务司。

四、日本国政府于海关恢复前将日本官厅在青岛征收之关税收入扣除1905年中德修正协定之纯收入税额二成，其余额应移交于总税务司。(75)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第2册，第1123页。

同时，安格联将北京政府的应允以备忘录的形式通知日本：一、大连海关设立副税务司职位；二、目前在胶海关任职的公森、安藤、中岛及川口等日本人任命为四等帮办后班，如果有人不愿意，总税务司从日本政府推荐的候补人员中选拔；三、总税务司任用日本政府推荐的36名外班人员；四、一年内任用10名日本人为内班人员。(76)《安格联致日本公使》，1915年8月6日，日本外务省档案，档号：B10073532800。

9月1日，胶海关重新开关，税务司为立花政树。立花遗留的大连税务司一职，由大连头等帮办日人江原忠担任。此次中日交涉达成的胶海关管理办法，直到1922年中日两国签订《解决山东悬案条约》后，才被废除。

余 论

1914—1915年中日胶海关交涉，在英国和安格联的调停下，中日双方在最初的立场上都有所妥协退让，最终签订了《恢复青岛海关协定》。

《恢复青岛海关协定》是中、日、英各方利益调和的暂时性产物。对中国而言，此协定使得日本开关征税的局面被取消，将胶海关及已收关税交还中国。这就保障了中国的税收主权，同时便利中外贸易的继续进行，对北京政府有一定的积极意义。虽然从法理上论，它侵害了中国的主权，也未改变胶海关的租借地性质，但当时胶海关处于日本军事占领状态下，北京政府除了承认日本继承德国在胶海关的权利外，别无他法可以取得对中国更为有利的结果。况且中日胶海关协定仅为暂时办法，将来战争结束后，即可变动。日本通过此协定继承了德国原在胶海关的权利，增加了日本人在中国海关的任职人数，并将胶海关和大连海关这两个租借地海关掌握在手中，大大提高了在华海关中的地位，同时利用胶海关的征税体制，取得了在山东的经贸优势地位。英国政府自始就无意与日本争夺胶海关的职位。英国方面不同意日本自行推荐人选担任胶海关职员，主要是因为这侵害了安格联的职权。英国政府与安格联立场一致，对安格联给予坚定支持，对日本施加了一定影响和压力，进而对协议的达成起了重要的影响和作用。