我国公立高校投入模式：变迁、分析与思考

徐孝民 莫蕾钰

摘 要：经费筹措在公立高校建设中具有举足轻重的作用。从时间上将我国公立高校投入模式划分为“政府全额资助、多元筹资探索、扩招后再调整、特色拓展和‘提质增效+国际化发展”五个阶段，归纳梳理各阶段投入模式具体内容。从经济增长的需求、管理思想的导向、财税制度的变革和高等教育规模扩张四个方面分析投入模式变化的成因，探讨我国公立高校现行投入模式目前存在的问题，给出相应的政策建议。

关键词：公立高校;投入模式;教育管理

我国公立高校经费筹措已形成政府主导、社会力量多元投入的格局，[1]资金投入在总量、充分度、多样性和公平性等方面得到充分体现。同时，形成了包括提升国家奖学金的资助力度、扩大国家助学金的资助范围和优化国家助学贷款制度在内的学生资助体系，教育公平性得到有力保障，获得了国内外广泛认可。

根据教育部统计数据：1949年，全国202所高校在校学生11.65万人，高等教育毛入学率不足0.5%;2018年，全国普通高校2，663所，在学总规模达到3，833万人，高等教育毛入学率达到48.1%，[2]经费总投入达到12，013亿元，生均教育经费总支出达到36，294元[3]。高等教育的供给规模及生均经费的充足度得到了充分保障。

投入模式变迁

我国公立高校的投入模式受到经济增长和管理制度等因素的影响在不同时期呈现出不同特点。

1. 1949年—1985年：政府全额资助

1949年，中华人民共和国成立后，政府逐步接管了旧中国的国立和私立高校，于1952年基本实现高校公立化，高校投入为政府财政拨款全资助型。就读学生不须缴纳学费，由政府提供金额及资助范围不等的人民助学金补助其生活。财政拨款采用“基数加增长”模式，即以上年教育拨款为基数，加上预算期的调整部分，计算预算期总额。在具体实施中，出现了高校不断增大开支，以获取次年增加拨款的现象。

2. 1986年—1998年 ：多元筹资探索期

1986年，国家教委和财政部发布《高等学校财务管理改革实施办法》，确定高校年度教育事业费预算由主管部门按照国家的总投入和对不同科类、层次、地区情况，按综合定额加专项补助的办法进行核定，即将“基数加增长”的教育事业费拨款模式改变为“综合定额加专项补助”模式，同时执行“包干使用，超支不补，节余留用”原则。其中，综合定额部分主要由政府主管部门按定额标准和学生人数核定下达，专项补助对“综合定额”补充，由财政部门和教育部门根据国家政策导向和学校特殊需要核定下达，主要包括学科建设经费、中远期教师队伍培训建设费等。[4]

在财政外资金筹集方面，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生”和“有权具体安排国家拨发的基建投资和经费;有权利用自筹资金”等规定。1989年，原国家教委等三部委联合发布的《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的决定》，正式建立高校学费制度。随着自费生、委培生等计划外高学费学生人数不断增加，与计划内低学费学生，不交学费的师范、农林等专业学生，形成了高校学费三轨制。[5]1993 年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”更明确了多元筹资思路，并通过1995年的《中华人民共和国教育法》和1998年的《中华人民共和国高等教育法》而获取法理地位。[6]但此模式在实施初期不免滋生若干问题，于是1996年《高等学校收费管理暂行办法》指出：“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定”，并且“高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%。具体比例须根据经济发展状况和群众承受能力分步调整到位”，于1997年基本完成公办高校招生收费并轨。

3. 1999年—2008年：扩招后再调整

随着改革深化，对高校人才供给量提出更高要求，但国家财政负担较重，而通过不断增长学杂费来补充办学资金的非议较多，亟须探索其他有效投入途径—调整拨款方式+银行借贷为主的多元筹资模式应运而生。

1998年，国务院颁布的《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》将大批中央高校下放到地方，让省级政府成为高等教育支出责任的主要承担者。而随着公立高校扩招，各级财政拨款与学费的增长也难以应对。对此，教育部于1999年开始改善学生资助体系，当年，中国人民银行、教育部、财政部联合发布了《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，初期的国家助学贷款制度由政府补贴部分利息;2000年，各高校开始建立“绿色通道”，对家庭经济困难新生先办理入学手续，入学后评估家庭经济情况再资助;2007年，国务院发布《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，扩展了国家助学金的资助覆盖面及资助力度，使其与国家助学贷款制度并行，形成较完善的高校学生资助体系。

关于允许公立高校通过银行贷款的问题，时任教育部部长陈至立在教育部2000年度教育工作会议上的讲话中，要求利用银行贷款加大校园改造和建设力度， 使学校的教学、体育、基础设施有较大改善。[7]自此，金融贷款成为高校融资的重要甚至主要渠道，并随着高校规模进一步扩张而加剧。[8] 2004年，为控制高校贷款过度扩张，教育部发出《关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》，建立了部属高校的银行贷款审批制度。此后，江苏、安徽、河北等省也纷纷对本省高校银行贷款进行控制，但邬大光教授课题组（2006年）调查依旧显示：我国公立高校贷款规模仍高达2，000亿元～2，500 亿元;[9]截至2010年底，全国1，164所地方普通公立高校负债2，634.98亿元，众多公立高校深陷还贷还息“双重困境”。

4. 2009年—2014年：特色拓展

2008年，为进一步规范公立高校投入管理，财政部、教育部发布的《关于完善中央高校预算拨款制度的通知》提出：“改革的总体思路是：完善支持体系，突出高校职能;细化综合定额，体现办学差异;稳定专项投入，明确支持重点。增加绩效拨款，构建激励机制”，具体操作中，项目拨款占比提升，参考高校绩效进行拨款;同时，将更多社会资源转化为育人资源，着力构建高校与实务部门、科研院所和行业企业协同培养人才的有效机制。从2010年起，教育部先后推出了卓越工程師、卓越新闻人才、卓越法律人才、卓越农林人才和卓越医生等教育培养计划，取得了很好的效果。研究型高校普遍重视申报国家级科研项目并转化科研成果。为减低支出压力、转移风险和提升资源配置效率，一些高校结合自身资产和特色职能，选择若干基础设施与校外单位联合经营，还有一些地方高校注意培养当地产业需要的特色人才并且建立相应的咨询培训服务机构。2009年以来，政府投入比例开始提升并持续增长，学费增长速度重回10%以下，学杂费收入占比持续降低，[10]特色拓展作用凸显。

5. 2015年以后：提质增效+国际化发展

该时期财政拨款的管理方式突出删繁增效与规范提质;同时，为了促进“双一流”建设与“一带一路”倡议的推进，高校开始对标海外筹资经验：不但要努力募捐、提升产业联系，而且深入探索涉外办学的经济增长点。

2015年，财政部、教育部印发《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，以完善基本建设支出、降低重复项目支出、优化项目配置为目标。同年颁布的《教育部关于直属高校落实财务管理领导责任 严肃财经纪律的若干意见》也明确“健全财务治理体制和运行机制……规范内部财务治理体制和运行机制”。此外，教育部《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》也提出，“主要采取按照因素、标准、政策等办法科学合理分配资金，促进高校公平公正竞争。” 2017年，财政部颁布《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》，更为构建统一、科学和规范的新的政府会计制度奠定基础。[11]

2015年，国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的出台，让国内重点高校有了对标海外知名高校的资金起点，学习国外高校先进的募捐与产学结合经验，提升利益相关者的满意度及回馈可能性。贯彻“一带一路”倡议，也促进了我国公立高校留学生数量增长和中外合作办学项目扩展。

目前，我国公立高校的筹资依旧是财政与学费收入占据80%以上，其他融资模式逐渐成长，主要表现为：一是财政投入为主，中央、地方分担拨款，以地方为主[12]，整体占比上升到60%以上;二是高校学费水平基本稳定略有提升，整体占比略有下降;三是高校PPP（在公共服务领域推广政府和社会资本合作）融资模式有进一步的发展;四是校企合作不断深入，科研转化、订单培养、咨询服务等多种方式，使高校的知识及智力资本货币化所得绝对额变大;五是社会捐赠热情增强，校友及企业大额捐赠数明显增加;六是其他筹资渠道不断创新，如利用外汇储备注资、教育信托、融资租赁实验室，利用股市、债券市场等资本市场渠道。[13]

投入模式变化的原因

1.经济增长的需求

经济增长决定了对高等教育的投入总量终将越来越高。经济转型、产业升级、社会文化水平的提升都会促使高端人才的需求增长，良性循环又会持續推高对高等教育服务的质、量需求，从而必然需要资源投入的不断提升。

教育市场全球化发展还决定了未来经费竞争加剧。一方面，世界一流高校竞争需要不断增长且稳定的经费保障，[10]如何在主流资金渠道投入不足的情况下仍高效运行有待进一步探索;另一方面，随着全球化的推进，世界高等教育市场的融通与竞争会愈加激烈，从而使得我国公立高校收入面临更多的不确定性。

2.管理思想的导向

科教兴国战略决定了政府对高校的经费投入的基本增长。自1999年首次提出科教兴国战略以来，教育对国家生产及社会进步的核心推动作用就被反复肯定。2010年，提出财政性教育经费占GDP 4%的目标，更是为保障教育支出的基本稳定奠定了基础。应当注意的是，增强高校自主权与高校加大对财政外经费需求相伴随。自1985年教育体制改革开始，高校的自主权就不断增强，而随着高校职能及社会影响随之拓展，高校对社会资源的多元性、广泛性和稳定性需求随之提升，从而增加了对财政外经费的需求。

3.财税制度的变革

作为公立高校收入的最主要部分，财政拨款的充足性、国家对事业单位的审计强度都会影响高校主体收入的规模。财政对高等教育投入多少、由中央还是地方来提供财政拨款，关系到各高校所能分得的“蛋糕”总量。中央财政只承担全国5%的高校财政投入，而地方财政却需要承担全国95%的高校投入。大部分地方高校财政收入规模会相对更小。同时，对高校支出的约束程度会影响高校的筹资积极性及难易程度。公立高校财务管理要服从国家对事业单位的预算执行效率及信息披露的管控，这些关系到高校收入资金“好不好花”的问题。高校希望去寻找更具自由度的资金，而部分企业的投资或捐赠也是希望能搭乘政府的“便车”，享受政府作为主要投资方的“溢出”效益。另外，财税制度的改革会直接关系到居民收入，决定了其支付及捐赠能力，如个人及企业所得税的调整实际增加了居民的净收入，而《中华人民共和国慈善法》对个人及企业捐赠行为免税细则的调整，也会影响企业及个人的捐赠倾向。

4.高等教育规模的扩张

高等教育规模的扩张需要基础设施、师资、后勤等相应资源的支持，是高校投入增加的直接原因。1949年—1957年，年均入校人数不足10万人，教育部拨款即可维持，而自1958年的扩招就使得教育部不得不将部分高校拨发给其他部委来共同维持;1977年恢复高考后，高校招生数量的迅速提升也使得管理部门探索其他筹资渠道;而1999年的扩招，更是需要地方政府的资金和学生学费的支持才可持续;而后期高等教育累计规模的不断扩张，倒逼相关管理部门及高校共同探索稳定而多元的筹资渠道。

当前存在的问题

在总结我国公立高校投入成绩的同时，下述几个方面的问题也应引起充分重视。

1.培养成本计量不够精确

“培养学生所耗费的社会劳动，包括物化劳动和活劳动，其货币表现为培养学生由社会和受教育者个人直接和间接支付的全部费用”[14]，目前对这些培养成本的估算不够合理与准确。具体表现在两点：一是生均总成本计算合理性有待增强。不同地域、专业、声誉及就业质量的高等教育在培养成本上均存在差异，应有更明确、细致的计量。二是各利益相关者的分担比例不够准确。国家、地方政府、个人和企业在不同的专业、培养阶段及质量下收益不同，其投入分担模式理应有明确和具有区分度、合理公平的划分标准。

2.绩效与问责机制仍未巩固

在绩效问责方面，政府对学校预算考核与监管力度不足直接造成资金投入不合理。政府对高校预算执行的考核指标，为“预算执行率”，而非“预算执行效率”。在实际运行中，常常出现高校不顾资金是否存在浪费，不讲效率的年底突击花钱现象。[11]同时，“基本支出预算拨款加项目支出预算拨款”模式在项目支出偏大的情况下，存在项目拨款没有客观标准、分配过程和结果不公开透明等问题。当前，虽有择优意愿与相关规范框架，但实际运行中监督不足、评估公信力不强，难以达到预期效果。

3.校际資源差距不断扩大

我国各区域经济发展的不均衡决定了各区域对人才专业、结构需求程度存在差异，[15]同时地方政府及受教育者家庭的分担和承受能力不同，再加上资源转化能力与强度也会受到当地经济环境的影响，造成不同类型高校在多元化筹资发展中差异越来越大。

值得注意的是，重点扶持的高等教育战略决定了高校间的资源差距日益扩大。不论是改革开放前的重点高校计划，还是“211工程”和“985工程”，以及后期的“2011计划”和“双一流”建设，我国的高等教育重点发展战术一直延续，使得部分高校不但获得了极强的财政优势，还积累了多元筹资的优势条件，而“先天不足”的高校反而对有限的财政拨款更为依赖。这种战略在客观上对我国高等教育发展在地区间、学校间“差序格局”的形成起了助推作用，[16]“马太效应”愈演愈烈。

4.捐赠配套体系不够完善

近年来，高校所得的社会捐赠增长迅速，但由于经验缺乏，还存在多方面的问题：一是公立高校普遍对捐赠资金的使用缺乏披露。捐赠人不能充分得到捐赠资金流向、补助金发放标准以及对捐赠留本基金的再投资情况等方面的信息，这是导致部分企业家捐赠海外高校的重要原因。二是公立高校缺乏公共筹资平台。目前，95%以上的大学教育基金会属于非公募基金会，无法直接针对社会大众募捐，大大降低了筹资的效率效果。三是当前对高校捐赠行为的伦理约束不清。许多大额捐赠是长期项目，对“诺而不捐”的现象如何防范并不清晰;捐赠资金的来源是否带有政治目的及合法合规性也有待监管。

政策建议

1.完善高校培养成本估算模式

建议可以参照高校绩效水平、专业就业等方面的情况来制定更具说服力的总成本估算体系。采取多方议定的模式确定分担比例。引进市场机制，对不同项目提供更具精度的预算与权责清单，共同探索与完善投入体系。

2.均衡差异化发展

政府拨款机制作为主要收入渠道，应有更清晰的导向。必须进一步明确差异化发展导向。正视各高校在资源禀赋、地理位置和生源条件等方面的差异，设立多样、精准的绩效考核标准，逐渐消解院校层固化的同一化发展倾向。尤其要关注的是，为促进高等教育均衡发展而多渠道增加中西部高校的经费补助。中西部高校对财政拨款的依存度更高，尤其要加强对这些地区高水平教师、毕业生的专项资助，减少人才流失，以人才固产业，协力推动当地经济建设。

3.优化拨款绩效评估体系

应当细化产出与效率为导向的指标体系。建议参考国外经验，将毕业率、转学率、教职工工作量、资格证考试通过率、学位获得率、毕业生安置率、总学时、入学标准和措施、委任项目数及层次等列入绩效考核指标。[17]在拨款绩效评估的工作中，应当确保评估过程公正透明。在评估具体步骤的执行中应充分保证利益相关者的知情权，必要时邀请代表参与其中。建议高度重视评估的结果，提高评估结果对拨款的影响。在评估实践中，建议恰当引入第三方机构参与。这样既体现了绩效评估的独立性与专业性，确保了治理理念与公共参与有更清晰的载体，又为资金的拨发设立了“缓冲带”。可以参考英国拨款委员会的相关经验。

4.完善内控机制和政策支持

从完善高校内控角度看，应当积极遵守政府对事业单位的财务管理条例。例如：遵守2008年《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》中对基建融资的规范要求，又如执行2016年教育部出台的《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，对不同筹资项目设置防火墙以降低与预防市场风险。同时，从优化政府配套政策的视角，建议对高校筹资单列相应机制予以保障与监督，如设立专门的拨款机构和设立总审计师制度以及在慈善捐赠、资产管理和金融防范治理等方面出台切实可行的政策指引等。

本文系教育规划国家一般项目“‘双一流建设视角下的高等教育财政资源优化配置研究（项目编号：BFA180066）”的阶段性成果

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{作者单位：徐孝民系中国矿业大学（北京）党委书记;莫蕾钰，中国矿业大学（北京）管理学院}

[责任编辑：于 洋]