多元合作理论视角下推动村规民约建设路径研究

□王仁德

村规民约是我国极具本土特色的传统农村社会治理资源，依托传统的伦理道德，并辅之以官方强制为背景，在我国广大农村得以推广实施。它对于稳定农村社会秩序、化解邻里纠纷、推动乡风道德教化等方面发挥了重要作用。在新时代乡村振兴背景下，村规民约在发挥着保障基层民主开展、培育农村发展环境、推进文明乡风建设、整合农村公共利益等时代价值的同时，仍然面临着诸多困境，需要在新时代吸纳多方参与、共同发力，才能推动村规民约建设加快重塑转型进程。

一、当前村规民约建设的困境

(一)接受认同：异质性博弈

村规民约是全体村民共同意志的表达，它必然要求村规民约是体现村民“合意”的，这是共同性的必然要求。但在目前的农村社会中，由于个人素质、家庭背景、生活习性、职业分工等方面的差异而体现的异质性越来越明显，特别是年轻一代对现行规范的质疑已经非常常见。这使得将农民异质性融为共同性的难度越来越大，村规民约面临着共同性和异质性的激烈博弈，因而农民对村规民约的认同感比较低。

(二)制度设计：自治性缓慢

加拿大哲学家查尔斯·泰勒有个观点，他认为独立社团组织的存在是公民社会产生的标志。从最低限度说，一定数量不受国家权力支配的社团组织的存在，就可以称之为初步形成了公民社会。与西方公民社会相比，我国公民社会是在国家权力对经济生活支配权的主动退让，并实施国家统治权威来提倡和保护民间活力的基础上形成的，公民社会的程度还比较低。目前，村民自治程度从1998年《村民委员会组织法》颁布算起，也才20多年的时间，还处于一个较低水平，突出表现在村民的公民能力不高，尤其是公民参与公共事务的管理还非常不够，这与村民自治制度设计的“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的差距还比较大。

(三)文本内容：规范性不足

(1)村规民约的内容照搬照抄，这是群众反映最为突出的问题。村规民约的很多部分都直接引用国家政策法规或者摘录其中部分内容，有的参用基层政府提供的文本，有的模仿其他村落现成文本，内容官方化、公文化，脱离村民生活现实需要，没有照顾到本村实际情况，无法在乡村治理实践中发挥作用。(2)村规民约内容滞后，国家在脱贫攻坚、生态环境、扫黑除恶、民生改善等方面的新政策没有很好地融入到村规民约中。(3)村规民约内容不全，一些村规民约仅仅有传统的民风民俗、文化教育等寥寥四、五项内容，在乡村治理中，村民还需要补充完善公益事务管理、村容村貌、组织建设等方面的约束规范。(4)内容与现有政策和法律法规相冲突。如个别村村规民约规定“凡外来的租房户，每户每年向村两委会交纳200元，辖区内的厂院交纳1000元。”诸如这类乡土规定，于法无据。

(四)制定过程:民主性缺位

制定村规民约是《村民委员会自治法》赋予村民的一项自治权利，需要村民在村民自治中民主表达自己的意愿并广泛协商讨论。它的依法制定是村规民约能否发挥作用的重要支撑。但在实际工作中，还存在着制定或修订村规民约时由村“两委”代替，或部分村民象征性表决，或由村干部通过村民个人商谈的形式进行，或者以多数人的名义损害到少数人的合法权利,这既给村民带来了村规民约就是由“两委”或者少数人制定的消极印象，也暴露了政府在加强监督方面的薄弱之处。

(五)实施效果：约束力弱化

村规民约的特性决定了它不可能与国家法律一样以国家强制力作为施行的保障，村规民约更多的是在村民协商基础上，以道德约束以及非常有限的物质福利作为制约因素的。特别是在国家法治化背景下，村规民约的实施还需要在法律框架下进行，一旦村民出现违规行为很难制止。传统意义上“乡人相约，勉为小善”，以达到道德之善作为目标的村规民约的约束力正在逐渐被弱化，逐渐成为挂到墙上的“摆设”和应付工作检查时的一项工作任务，而没有真正发挥其价值，这已成为不争的事实。

二、村规民约多重制约因素的相互交织

(一)农村社会结构变迁冲击

改革开放以来，农村经济上实行以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营体制。但在实际推行过程中，更多地强调的是“分”，个体农民成为农村经济的主体，农村集体经济逐渐萎缩，农民的个人利益意识开始觉醒；政治上村民自治推行，农民自我意识进一步激发。农村在经济、政治上的一系列变化，致使农村社会整体环境出现了社会分化和多元化，以及社会资源的分散化、离散化趋势，农村社会缺乏整合，组织化程度低，农民没有形成合力，造成传统农村社会“共同体”面临瓦解，乡土社会正逐步过渡到市民社会。农村治理环境正发生着全方位、深刻的历史变迁，构建和实施村规民约面临着历史上前所未有的全新外部环境，被改变了的村规民约需要适应乡村社会政治经济结构和传统价值观念的变化。

(二)农村传统文化传承受阻

当前，在农村社会从传统农耕社会向现代化转型的发展过程中，受市场经济和工业化、城市化、信息化浪潮的冲击，西方社会个人主义、功利主义等不良思想的侵入，以及金钱利益的驱使，市场经济的利益至上、等价交换等原则正逐渐渗透到农村社会，冲击着农村传统文化中的价值观念、公序良俗、优秀品德。一些农民的思想也悄悄发生变化，优良道德传统被部分农民遗弃，原有的道德约束和伦理责任逐步松懈，农村伦理秩序发生异化，乡土文化传统严重受阻，给农村人际交往带来消极影响。

(三)村规民约作用受到挤压

1997年党的十五大报告明确提出依法治国，将依法治国作为治国基本方略。全面推进依法治国作为党治国理政“四个全面”战略布局的重要内容，正在全面实施，多部门组织的“送法下乡”活动持续在农村开展。法律治理和传统村规民约不可避免地存在着一些相互重叠的调整范围和事项，如村内一些打架斗殴事件，村规民约通过道德教化手段可以化解，有时候也有人采用法律手段，到公安部门报警要“说法”。

(四)基层政府职能转变滞后

目前我国行政体制下，农村虽然开展了村民自治，但是国家政权力量在农村基层治理领域并没有完全退出，乡镇级政府依然作为最基层的国家政权力量控制着基层社会。“乡镇政府的出现，是国家权力不断向乡村社会渗透的结果，是与当代民主国家不断扩展其治理能力和社会整合能力密切联系在一起的”(李小红：《中国农村治理方式的演变与创新》，中央编译出版社2012年，第207页)。实际运行中，乡镇政府并不直接面对农户或者个体农民，而是通过村一级基层组织去延伸政府行政职能。在这种行政体制下，“村民委员会不仅仅是群众性的自治组织，同时还是乡镇政府在农村权力的延伸，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治的双重功能”(史云贵：《中国基层社会治理机制创新研究》，天津人民出版社2015年，第25页)。

(五)农村政治生态受到污染

当前乡村腐败问题频发极大地污染了农村政治生态，对村规民约建设产生了极其消极的影响，可以说影响到了村规民约从制定到实施的全过程。个别腐败“村官”甚至发展成为“村霸”，瓦解着人们对村规民约的认同，降低了参与村规民约制定和修订的积极性，损害了村规民约的权威性。2017年10月，十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会提交工作报告，报告指出五年来，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。农村社会的腐败损害着农村社会的公平和正义，也败坏着党和政府的形象，恶化了干群之间的关系，给村民自治蒙上了阴影，群众遵守村规民约的荣誉感越来越淡化，成为当今农村社会出现村规民约困境的重要因素之一。

三、多元合作推动村规民约建设路径选择

合作治理理论目前对我国基层社会治理创新影响较大，它强调一种基于共同参与、共同安排、共同主事、共同出力等互动关系的治理形式。村规民约建设一方面需要国家权力部门逐渐将原先掌握的公共权力让渡于农村社会，形成与政府间的互相对话；另一方面需要积极创造各类多元治理主体的平等、公正、自由发挥，从而实现共同目的或利益的一致性，这是当前村规民约建设的必然选择。

(一)着力社会秩序重构，形成广泛认同

俗话说，“一方水土养一方人”。每一个村落都凝聚着祖祖辈辈的奋斗经历，体现了先民们在长期生活生产劳作中所形成的共同价值和理念信仰，是人们长期共同生活的精神家园。必须要努力挖掘传承好村落文化，探寻其中的人文精神和道德规范，增加乡村生活记忆，将村落文化带入村民视野中，在增强村落共同体意识的同时提高村规民约认同度。要善于依托微博、村民微信群、乡村公众号等新媒体平台，采用短视频、直播、微电影等形式向村民们推送村落故事，拉近人与人之间的距离；要认真探究村庄历史，吸收群众意愿，用朗朗上口、易于传颂的词语提炼村落精神，提振人们的精气神；要经常性地组织开展村落独特的民间艺术文化活动，尽力保持原有特色底蕴，创造村民自我展示的交流机会，增加乡村文化体验，大力提升农民的审美趣味和文化素养；要积极协调各方资源，保护和发展地方特色的民宅、古巷、小桥等等，抓好村落修复保护工作。另外，有条件的地方还可以编修村史、编纂村志、续修家谱、建设村史馆和乡贤馆，为村内知名人士和功勋人士立碑纪念等等。

(二)着力突出务实管用，有效整合群众意愿

充分发动群众、紧紧依靠群众是村规民约制定和修订的关键，没有村民的参与，村规民约就丧失了赖以存在的基础，“当代村规民约的有效性在于村庄多大程度上实现民主协商，而非过分强调借助于物质上的村民福利作为激励”(陈学金：《历史视野中的当代村规民约与农村社区治理》，《原生态民族文化学刊》2019年第11期)。村规民约必须尊重群众在村规民约中的主体地位，敢于面对本村的困难和问题。针对村民反映的最急迫、最关注的公共事务管理、村民日常行为规范、村内公共秩序维护、群众经常性纠纷调解等村内事务，以及与村民切实利益有关的惠农政策落实、村重大事项决策、集体资产收益分配等问题进行回应。应该在全体村民中广泛征求意见，同时听取驻村党代表、人大代表、政协委员、机关干部、法律顾问、妇联执委等意见建议，进行充分地酝酿讨论，找出带有普遍性的公共问题，协调好各方利益，同时让少数人的合法正当权益得到维护。

(三)着力激发内生约束，重振实施权威

农村精英力量扎根于乡土、贴近村民实际，他们思维灵活、眼界宽广、资源较多，能够用村民接受的乡土方式传递着当代农村社会的价值观念，从而实现让现代法治精神与传统的乡村伦理价值相协调。村组要多开展走访、联谊等活动，将退休回乡优秀机关干部、退休老教师、优秀共产党员、威望较高的村组老干部、经商致富能人、身边道德好人等吸纳为新乡贤，鼓励他们积极参与村民调节委员会、乡贤会、红白理事会、老年协会、道德评议会、妇女协会等社会组织，积极发挥新乡贤在村规民约实施中的影响力、号召力，使农村社会精英成为村规民约的模范践行者、引领者，从而推动村民遵守落实村规民约的自觉性和主动性。

(四)把握国家权力介入，推动合理分权

在村规民约建设中，作为国家政权力量的基层乡镇政府要合理界定“乡政”权力界限，提高自身公共性、服务性，为村规民约调整范围内的村民各项治理权提供一定运用空间。要通过基层政府治理的法治化，坚持按照“法无授权不可为的原则”，对“乡政”实施权力清单、责任清单，并通过政府政务公开的形式将清单的法律依据、职责权限内容对社会公开；禁止乡镇政府在法律之外用权、违法用权，理清“乡政”和“村治”的关系，避免借指导名义过度干预村民自治。这不仅有利于扩大村民自治组织的影响力，而且还尊重了村民通过村规民约实现自我约束的权利。同时，针对村民自治实践中更适宜通过德治调整的范围和对象，国家法律机关要认真分析研究，为村规民约在内的村民自治性规则预留作用空间，并为这种作用的发挥创造条件。

四、结语

农村治理是国家治理体系的基础。乡村社会治理从传统迈向当代的转型过程中，治理环境日益复杂多变，治理内容增加、治理边界主体扩大，传统以政府一元主导的治理机制只有不断进行创新，以合作治理理论积极为各类多元主体创造自由发挥作用的条件，才能推进乡村有效治理。在合作多元治理理论指导下开展村规民约建设就是时代发展的必然。充分激发社会各方参与者达成集体行动的一致性和自觉性，努力为村民参与村规民约建设创造各项条件。结合中国实际，在党的领导下循序渐进、各方参与，才能把握村规民约建设的正确方向。