我国城市隧桥设施管养模式刍议

谭智斌，王圣龙

一、问题的提出

当前，随着我国城市化进程的快速推进，城市交通拥堵问题日益严重。 城市隧道和高架桥作为快速路的解决方案被国内城市大量采用。 城市隧桥设施是市政设施的重要组成部分，但不同于普通道路设施，隧桥属于重大市政设施，具有结构系统复杂、技术要求高、安全容错率低的特点。 隧桥是城市重大的功能载体、城市形象的展示窗口、重大活动的关键保障，更是城市重大突发事件的风险源。 可见，城市隧桥设施直接关系到城市的公共安全、运行效率和人民群众对美好生活的向往，采用何种管养模式保障其安全、高效运行至关重要。

二、现行管养模式分析

我国市政设施管养行业相对封闭，由于体制性矛盾，整体发展滞后，行业地位羸弱。 从历史来看，新中国成立以来行业大致经历了 1949～1979 年的“建管合一”、1980～2002 年的“建管分离、管养一体”和2003 年至今的“管养分开、行业转型、全面改革”三个发展阶段。 其中，第二阶段又可细分为1980～1984 年的“集中型管理”阶段、1984 ～1993 年的“分散型管理”阶段和1993 ～2002 年的“集中管理与分级管理并行”阶段。 我国城市隧桥设施的管养模式随着行业的发展不断调整，目前大概可分为三种类型。

(一)管养合一模式

这种模式下，城市一般成立专门负责隧桥等市政设施管养的事业单位，由其负责设施的管理和养护工作。 但这一模式不符合行业改革方向，各地也逐步在取消。

(二)管养分离模式

这种模式下，原管养单位整体转企改制并推向市场，行政主管部门收回原管养单位的监管职能。 养护工作通过委托管理或特许经营或招投标等方式选择养护企业，但一般仍由原改制单位继续承担。 这一模式未能有效区分行业监管与具体养护管理、运营之间的区别，行业各主体之间的权责关系仍不明晰，不利于行业的整体发展和效率提升。

(三)市场化模式

这种模式下，城市隧桥设施的养护工作通过公开招投标方式选择多家养护企业分片区、分段进行。 但这一模式忽视了城市隧桥设施运营服务的公共产品属性和自然垄断属性，其属于市场失灵领域。 分散的市场化模式与城市隧桥基本属性之间存在四大矛盾无法解决：一是城市隧桥的公共产品属性与社会资本逐利性、短期性、短视性之间的矛盾；二是招投标的短期性与城市隧桥设施技术、设备投资专用性及长期性之间的矛盾；三是分散管养与城市隧桥设施系统性、网络性之间的矛盾；四是建设企业等市场主体“蓄水池”式管养队伍与管养持续性、专业性要求之间的矛盾。

三、新型集中运营模式设计

城市发展“三分建设、七分管理”。 当前，我国城市整体已由大规模建设阶段步入建设与运营并举阶段，城市精细化管理要求越来越高。 习近平总书记多次提出，城市管理应该像绣花一样精细，提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。 总体而言，城市隧桥设施现行的三种管养模式与其复杂性特征和精细化要求之间的矛盾日益凸显，根据隧桥设施基本属性优化设计新型模式十分必要。

按照城市建设、运营供给侧结构性改革和高质量发展要求，本文根据公共产品理论、规模经济理论、市场失灵理论以及城市管理和市政公用事业相关政策导向，结合实际工作经验，提出新型集中运营模式。 所谓新型集中运营模式即监管法制化、运营集中化、作业市场化的运营模式。 新型集中运营模式的核心是构建分工明确的监管、运管和作业三层体系。

(一)监管法制化

政府主管部门作为监管层，按照政府授权和国家法律法规对集中运营和养护作业行使行政管理、行政执法和行业管理等职能，并进行监督、指导和考核。

(二)运营集中化

城市隧桥设施运营服务属于公共产品，具有突发性、时效性、政治性等特点，除了日常养护作业外，还承担着抢险、救灾、防汛、安全保障等社会职能，以及按照政府要求展现城市形象、保证城市重大活动等政治任务，承担着高度的社会责任和义务。 因此，集中运营单位一般由国资企业或事业单位承担，以保障政府在这一领域的控制力，同时也可体现其公共服务保障的功能定位。 运营集中化即集中运营单位按照政府主管部门指令和国家法规等，对城市隧桥设施管养工作中技术复杂、专业性强的安全运行和养护信息系统、监控系统和健康监测系统等实施集中式的专业管理，同时，按照“养护市场化”的改革要求，在政府主管部门的监督指导下，引入竞争机制，通过招投标方式，依法把城市隧桥设施养护的具体作业推向市场，并对养护作业单位实施管理与考核。集中运营机构接受行政主管部门的监督、指导和考核。

(三)作业市场化

各养护作业单位依据养护作业合同和政府相关养护作业规范、标准及要求，通过公开招投标方式，负责隧桥设施保安、保洁、保绿、保修等具体养护作业，并接受政府行业主管部门和集中运营单位的监督与考核。

四、新型集中运营模式评价

(一)政策评价

新型集中运营模式下，行业主管部门主要负责行政管理，集中运营单位负责设施系统维护与综合作业管理，而养护作业则通过集中运营单位进行招投标市场化。 新模式完全符合市政设施行业“管养分离、养护市场化”的改革导向。

(二)经济评价

一方面，有利于降低投资和运营成本，主要体现在三个方面：一是有利于节约管理中心和监控中心的用地资源、建设期投入和相关设备投入，避免重复建设；二是有利于降低人员配置数量，进而降低人员成本；三是有利于统筹考虑、减少备品备件、共享维护应急设备，进而降低管理运营成本。

另一方面，有利于延长设施设备寿命，降低再投资成本，主要体现在两个方面：一是集中运营有利于长期监测隧道的健康状况，延长隧道设施的使用寿命；二是集中运营有利于延长隧道附属设备的使用寿命，降低再投资成本。

(三)技术评价

第一，隧桥设施系统复杂，技术要求高，必须由管理技术、管理经验、设施设备等方面具有优势的专业单位负责。在新模式下，集中运营单位与分散的管养单位相比更具备以上条件；第二，随着信息化技术应用的深入，通过集中监控平台的建设和运营，可有效在技术上解决多个隧桥设施的集中运营问题。

(四)相关利益者评价

新型集中运营模式主要涉及城管、住建、财政、交管、消防、市政设施投资主体、养护企业以及城市居民等相关利益者。 分析表明，新型集中运营模式能充分考虑利益相关者的诉求，符合帕累托改进原则。 其中，城管部门的基本诉求是行使监管职能，保证隧桥设施安全高效地运行，新模式下，城管部门仍行使行业监管职责，同时，集中运营较分散运营更能保障设施的安全高效运行，有助于满足其利益诉求。 住建部门或投资主体的利益诉求是集中精力和资源保障市政设施建设；新模式有助于将住建部门或投资主体从建管合一模式中解放出来，更能满足其利益诉求。 交管和消防部门的诉求是保证城市交通的安全畅通以及危机的高效处理，新模式下，在应急处理方面，交管和消防部门只需要与集中运营单位一家对接，更便于应急联动和统一调度指挥。 财政部门的诉求是在保证公共服务水平的情况下，降低管理和养护成本，而新模式在降低投资成本和运营管理成本方面显著优于传统模式，养护企业的利益诉求是获得养护订单，新模式下日常简单养护作业通过公开招标选择养护企业，可以满足市场上养护企业的发展需求，达到培育养护市场的目的。 居民利益诉求是隧桥设施的安全、高效，新模式在通行效率、安全保障、危机管理、人居环境等方面都优于传统模式。

(五)组织可靠性评价

隧桥管养承担着众多的社会责任和政治任务，政府必须掌控一支可靠的专业队伍。 在新型集中运营模式下，集中运营单位可充分保障组织的可靠性：第一，从管理体系看，集中运营单位接受行业主管部门的监管、指导和考核；第二，从单位属性看，集中运营单位一般为事业单位或国有企业，具备经济目标、社会目标双重属性；第三，从人才队伍看，集中运营单位具备稳定的、专业的队伍；第四，从运作机制看，集中运营单位负责隧桥设施系统维护和综合管理，掌控隧桥管养的核心环节，非核心作业环节通过市场化机制完成。

五、结语

政府本质上是公共产品的提供者或安排者，政府与市场的关系不是替代的而应该是相容和互补的，市场化的内涵不是政府资源的退出，而是引入市场力量的参与。 新型集中运营模式的核心是厘清了政府监管、养护管理、养护作业各层级的权责关系，既满足行业市场化改革方向，又充分考虑了城市隧桥设施的特殊属性。 当然，由于历史和体制机制原因，各地城市隧桥设施管养不是一张白纸，而是牵涉众多既有利益主体。 推行新型集中运营模式，可遵循帕累托改进、增量改革和分步实施原则，充分考虑相关既有利益者的基本诉求，对于存量设施可暂时保持现状，对增量设施实施集中运营，并逐步过渡到全域城市隧桥设施。