偏远山区城乡一体化供水水价改革思路探讨

摘要：合理的水价是确保农村饮水安全工程可持续运行的重要手段之一。偏远山区城乡供水存在基础设施落后、水资源短缺等问题，需要探索有效的城乡一体化供水水价机制。以宁夏回族自治区彭阳县为例，探讨偏远山区城乡一体化供水水价改革思路。彭阳县落实了“按成本水价供水、先收费后使用、计量收费、特许经营、市场运作、城乡同价”的水权水价机制创新，完善了城乡一体化价格管理体系。成果可为偏远山区城乡供水一体化工程的建设、运行和维护提供参考。

关键词：水价改革;城乡供水一体化;农村饮水安全;偏远山区;宁夏回族自治区

中图法分类号：F323.213

文献标志码：A

DOI： 10.15974/j.cnki.slsdkb.2020.08.009

水资源是人类生存和发展必不可少的物质条件，供水工程是惠民生、利长远的民生工程。随着中国社会经济的飞速发展，城乡供水一体化建设步伐也越来越快。在供水工程中，供水价格不仅与当地经济生活水平相关，还影响城乡供水一体化建设进程。当前，我国偏远山区城乡供水一体化建设面临的问题较多，包括工程设施落后、工程性缺水、水资源时空分布不均、水环境生态恶化等。此外.在供水体制机制方面，也存在体系不一、模式多样、管理责任不明确、运营成本高、管网重复建设等问题。因此，建立科学合理的城乡供水价格机制十分必要。

1 彭阳县水价机制概况

以宁夏回族自治区彭阳县为例，彭阳县地处宁夏南部山区，六盘山东麓，总面积2 528.65 km2，西与固原市相连，东、南、北分别与甘肃省的镇原、平凉、环县接壤。域内山峦重叠，沟壑纵横，属典型的黄土丘陵沟壑区。彭阳县境内降水量为400-550 mm，水资源总量8 920万m3，人均水资源量356 m3，仅为全国人均水平的1/6。全县共辖4镇8乡，156个行政村，户籍总人口25.03万人，其中乡村人口18.91万人，占75.22%。干旱少雨、水资源时空分布不均、资源性和工程性缺水是制约彭阳经济社会发展的主要瓶颈。

彭阳县城乡供水水价包括资源水价、工程水价和环境水价[1-3]。其中，资源水价是水资源价格，即消耗水资源的费用，由于国家是水资源的所有权主体，资源水价的制定不能完全遵循市场规律。彭阳县位于偏远山区，由于地理和气候等原因，水资源短缺，资源水价相较于其他地区要高。工程水价即供水工程的运行成本。由于偏远山区供水线路高低落差大，无法完全应用自重供水，需要建设泵站和调蓄构筑物保障供水人户，供水成本大，工程水价较贵。环境水价是指由于污水排放对水生态水环境造成污染，治理环境污染产生的处理成本，即水价中的污水处理费。综上，偏远山区水价不能簡单地按成本收取，需要探索有效的城乡一体化供水水价机制[4]。

目前，城乡供水价格仍然沿用过去的机制，并未完全向市场开放。我国城乡供水工程与民生关系密切，由政府统一管理，社会资本很难进入，供水行业缺少市场竞争，发展缓慢。近年来，政府积极推进水价机制改革，取得了一定的进展，但仍存在水价较低、干预过多、缺少环保考虑等一些问题[5-8]。

2 彭阳县水价机制问题分析

2.1 联网供水基础设施建设

在供水管网建设上，我国很多偏远山区尚未完成主干管道的连通对接，实现管网的互联互通统一供水仍是一个长期的过程。由于城乡供水分区分片，水源没有统一，难以制定统一的价格机制[9-10]。很多地区采用的是本地水和引用水结合的供水方式，由于城乡各地水源成本不一，造成供水水价的差异。为解决该问题，彭阳县建设了农村人饮巩固提升工程，在全县实现城乡饮水“同源、同质、同网”的供水模式。

2.2 水费征收方式落后

彭阳县过去水费收缴只支持营业厅缴费和IC卡预存费用两种方式，对于用水户来说，存在缴费不便的问题。而且，还由于农村用水缺乏有效的监控计量的自动化设施，存在农村用水人口水费收缴难等问题，导致农村水费收缴率一直较低。

2.3 供水水价和管理现状

彭阳县城乡供水现状水价执行标准为最低2.00元/m3，最高6.50元/m3。执行水价在宁夏南部山区属于中等偏高水平。现行水价形成机制与农村供水管理目标不匹配，尤其是回收率和管理费支出缺少控制标准。农村供水与城市供水相比，供水人口相对少、居住散，户均用水量少，管网延伸长，管理难度大。现行水价成本核算办法完全依据实际的回收率和管理费等指标来核定水价，导致供水成本相对偏高。

彭阳县建立了供水工程管理总站+乡镇水利工作站+村级管水员的3级组织机构，制定了人饮工程运行、泵站维修、水费收缴等各项管理制度，但是并未明确落实水务局以及运行管理单位的责任。人饮工程的运行维护由水务局管理，这种行业垄断状态再加上运维经费不足，降低了管理人员的积极性，减少了人饮工程的使用率和服务效益，服务水平不能满足群众供水需求。

3 城乡供水一体化水价改革思路

3.1 成立专项运营公司

通过成立专门的运营公司，收取供水用水费用，支持供水工程后续运行、维护和管理。2017年11月，由彭阳县盛泽水利投资有限公司、宁夏西部绿谷节水技术有限公司两方共同出资（盛泽出资510万元，西部绿谷出资490万元），成立了彭阳县农村供水管理有限公司，负责全县农村人饮供水工程运行管理，水费征缴由现状收支分离，转变为特许经营。

3.2 建设科学的城乡供水价格体系

首先，需要当地政府、水务局、物价局各部门联合测算城乡一体化供水水价，制定出供水水价计价规则，作为城乡水价定价指导，并监督各单位严格执行。其次，需要核定供水成本，确定城乡一体化供水水价。供水水价包括水源费、动力费、药剂费、折旧费、修理费、污水处理费等部分。通过科学合理的价格制定方式，能够更好地建设和管理城乡一体化供水价格体系。水价的组成结构如图1所示。

为形成合理的城乡供水价格机制，根据宁夏回族自治区人民政府2017年2月17日专题会议纪要及宁夏回族自治区物价局《自治区物价局关于中南部城乡饮水安全工程供水价格有关事项的通知》（宁价商发[2017]9号）文件精神，彭阳县于2017年8月14日召开了水价征求会，县委办、人大办、政府办、政协办、财政局、税务局、法制办及用水户等单位均参加。8月29日召开了用水价格听证会。12月4日彭阳县人民政府以彭政发[2017]209号文件调整了城乡供水、污水处理费和农业灌溉供水价格，城乡供水实行“同源、同质、同网、同价”。中南部饮水工程水源成本价格为2.45元/m3，彭阳水源价格执行0.7元/m3，工程水源价格与成本的差额为1.75元/m3，由区、县按照5：5比例分摊，补贴期限暂定为3a。工程成本水价为1.9元/m3，终端城乡水价暂定2.6元/Ⅱi3。最终县城执行水价为3.6元/Ⅱ13，包含水资源税0.15元/m3和污水处理费0.85元/m3;农村免收水资源税和污水处理费，执行水价为2.6元/m3。

3.3 确定城乡供水价格合理范围

由于各地区经济水平和水资源量各不相同，因此在制定城乡一体化供水价格时，应充分考虑当地实际情况和用水户的承受能力，满足当地经济发展和人民生活的不同需要。根据水资源量的不同，可以制定不同的定价政策，水资源丰富时定价优惠，水资源紧缺时定价高，确定灵活合理的水价范围。此外，要以物价指数为基础及时调整水价，保证供水企业的利润。当物价上涨导致供水工程成本增加时，需要根据上涨水平进行合理地调整。

3.4 制定不同用水类型的分类定价

在城乡供水一体化价格体系中，不同类型用户的供水成本也不同，有必要根据用户类型对水价进行分类定价。生活用水价格需要包括供水成本，生产经营用水包括工业、企业、餐饮业等用水，农业用水包括灌溉、畜牧等用水，水价中应当包括水资源税费。在城乡供水一体化中，应大力推广应用阶梯水价机制，探索按量收费与按质收费相结合的价格体系，促进节约用水，合理收费，减少浪费。在制定水价时，应采取以市场竞争为主、政府调控为辅的定价机制。

3.5 建立新型水费计收模式

建立人饮工程信息化系统，包含水费计收管理子系统，通过远程自动化抄表实现每户的用水量统计，系统根据每户用水量以及核定水价计算水费。城乡供水管理公司在特许经营区域内，采用预付费的模式，先缴费后用水，按户表计量向用水户扣取余额。

系统支持IC卡水费预交、微信支付等多种缴费方式，极大方便用水户缴纳水费。系统提供了信息公布的网络平台和短信推送服务，方便业务人员完成信息发布和欠费催收等工作，改善和提高水费收缴率，节省了工作量，提高收缴效率。

3.6 统筹协调供水，实现同网同价

水务局等水行政主管部门要及时发现和梳理当前城乡供水一体化建设过程中遇到的水价问题，突出重点，提高质量，确保安全，谋求效益。政府应统筹兼顾社会和民众的承受能力，制定城乡供水一体化运营体制，实现“同源、同网、同质、同价”的城乡一体化供水运营方式[11]。在供水工程建设初期，应整合多方面资金，通过财政拨款、贷款、社会资金多种渠道，大力投入建设泵站、水池、管网等基础设施，降低核定水价，压缩利润空间，以维持供水工程正常运行为基础测算水价。考虑社会承受能力，合理制定终端水价，以减轻社会和民众的压力和负担。当供水工程正式运行，建立城乡供水一体化运行机制后，管理部门可以考虑转向企业化运营[12]。建设城乡供水一体化时，应综合考虑城乡供水、污水处理费、农业灌溉和供水工程运行费用等因素，测定城乡一体化供水价格标杆，实现“同源、同网、同质、同价”的目标。

4 结语

随着我国城市化进程的加快，基础设施建设不断提高与完善[13]，城乡供水一体化工程建设也在不断发展和进步。在偏远山区城乡供水一体化的发展过程中，建立合理的供水价格管理机制至关重要[14-15]。彭阳县通过组建市场化的管理公司，实现了全县农村饮水全生命周期的建设、运行、维护保障，充分转变政府职能，强化体制机制改革，落实“按成本水价供水、先收费后使用、计量收费、特许经营、市场运作、城乡同价”的水权水价机制创新，建立健全城乡一体化供水价格体系，根据不同用户类型分类定价，合理确定偏远山区供水阶梯水价，实现城乡供水“同源、同网、同质、同价”，可为偏远山区城乡供水一体化工程的建设、运行和维护提供参考。

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（编辑：李慧）

作者简介：牛德潭，男，高级工程师，主要从事水务管理工作。E-mail：thth0614@163.com