互联网数据治理的时代挑战及行政法应对分析

周菲菲

摘 要：互联网数据治理是一类新型社会治理模式，它的治理特征涵盖了治理主体身份多元化、权利来源广泛化、客体权属多维性等内容。因为调控事项的复杂化，数据治理技术要和法律手段相融，各类公法规范在体系化流程中发挥着至关重要的作用。现在此领域范畴内的行政法规体系有待健全，相应行政法原则解读较为浅显，所以一定要丰富之前的法律原则，之后在此基础上最大限度挖掘行政法内涵、创新有关法规条文，如此方可成为协调法律治理和技术治理的“良药”。本文立足于现实情况，对互联网数据治理时代的挑战予以分析，而后探索行政法应对举措，希望不断完善行政法规，由此去配合互联网数据治理工作，保障信息安全和维护各方权益。

关键词：互联网;数据治理;时代;挑战;行政法

科技在发展，时代在进步，身处互联网时代，科学技术给民众日常生产和生活带来了极大便利，但是随之也滋生了诸多问题，比如由“人肉搜索”所引发的言论自由和隐私权之间的矛盾，以及表达自由和网络谣言之间的矛盾等。现在，商业交易数量连年猛增，各行各业飞速发展，并且和互联网的联系愈加紧密，“网络社会”就此形成，因为科技进步飞快，所以就造成了科技走在了法律前头，互联网数据治理成为了一个棘手问题，此时的行政法要在期间发挥作用，积极进行优化和完善，继而从容应对各类问题，维护各方权益。

一、基于行政法视野的互联网数据治理的时代挑战分析

互联网用户基数连年增加，数据相关群体，他们在年龄和职业以及个人修养层面都存在巨大不同，这就让依靠互联网而衍生的数据行为表现出多样化特点，给数据治理工作提出了难题，同时也提出了更严格的要求。成文法滞后性缺陷十分明显，当行政法规则面对属于新兴领域的互联网数据治理时，行政法规范内容明显滞后于现实情况，时常不能满足社会发展需求。

（一）多元共治和保障乏力

在互联网数据治理中，共享经济是其中的重要组成部分。共享经济双边市场规范者的行为，若想防止不公平竞争、非法垄断等情况出现，单靠行政机关介入难以有效处理。用户消费时的跨市场选择行为存在，诠释了治理权拓宽的必要性，如此方可良好调控不同市场中的相关行为过程以及竞争效果，还有就是对立足于大数据所做出的支配行为予以规范。现在网络数据治理层面，自媒体规制和网络购物平台规制以及共享设施规制等方面，都存在较大的立法缺口，多元共治水平始终上不去。

最近几年，网站数据泄露事件屡见不鲜，“今日头条”和“饿了么”等诸多平台在用户首次登陆APP时会提醒通讯录等多类权限访问，表面上看是存储，实际上则是获取用户隐私信息，这些都会使户个人信息被盗用。该类事件出现后，工信部门对所涉企业进行约谈，以此种模式加以规制。在此期间，治理主体层级呈现出单一化弊端，非政府組织和行业协会等团体没有对此回应，公私协作效果不佳。

早在《2016-2017中国互联网信用报告》中就已经指出，超过90%的网民都希望各大网站和手机APP平台等使用第三方机构进行信用认证，而且还要进行定期的审核管理。从企业层面进行审视，成立3～5年的企业中，将近50%的企业支持第三方信用认证，成立5～10年之久的企业，接近80%的企业支持第三方信用认证。由此便可看出，第三方监管主体，充当着独立于企业、政府的角色，在未来互联网数据治理工作中必然会发挥出巨大作用。但是将这类机构引入到政府规制、自我规制的范畴内，怎样让第三方机构保持中立、公正作为、合理评价、保障各方权益，现在我国的法律规范中仍未提及，所以这必然是未来治理主体立法目标之一。

（二）治理行为和治理目的不匹配

互联网技术快速发展，推动了数据治理和电子政务之间的有机融合。政务信息主动公开，行政部门会日渐拓宽以往的信息公开路径，使用网络平台进行通知和公告发布。当前国内网民数量近8亿人次，此种操作方式的成效甚是明显。但因为我国“互联网+政务服务”起步相对较晚，相关法律法规等均有待健全，信息公开过度、没有对民众隐私匿名处理等情况屡见不鲜，这和行政效能原则的核心可谓背道而驰。例如某市财政局在《会计专业技术初级资格无纸化考试合格人员名单》中，将数千名的参考人员姓名、身份证号、证书编号等公布于众，尽管说这样做的目的是为了给考生行方便，也是强化录取公信力，避免信息受到篡改和非法使用，是维护个人信息权的一种表现，但是这种方式的缺陷就在于，客观上泄露了人们的隐私。

基于上述所言，实践中可行性法律法规主要是《政府信息公开条例》，该条例中明文规定了个人因素属于豁免公开类事项，另外还强调了创设政府信息发布前的保密审查机制，但就从具体范畴层面和当前时代发展背景层面进行分析，难以从根本上处理好互联网数据治理中日益突出的行政行为正确性问题与行政行为可接受性问题。还有就是行政主体执行上述行为后，能否真正收获预期成效、能否以“抵消论”看待实际效果优劣，以后均有待明确。归结来讲，原则性指导一旦缺失，那么行政行为显效便会弱化，可接受性和回应性必将面临巨大的挑战。

（三）数据共享与共享科学性判定标准失衡

数学领域与计算机领域中，从本质上来说，算法是定义具体计算步骤的一种序列，绝大多数情况下被用于数据处理操作和自动推理操作中。深究算法之意义，其实便是表示为有限长度列表的一种方法。互联网时代若想发展，离不开数据运营结果的支撑，算法实际上决定了平台资源配置源代码方程，算法将参与网络活动的主体行为予以数字化转变，之后依照预设指令运算，最后输出结果。因为算法生成结果和互联网经营效益息息相关，所以现实生活中使用算法去限制用户行为、诱导用户行为、不当得利情况愈演愈烈，行政法规则不能实现有效介入和精准调控。

“女子深夜滴滴打车被害”事件持续发酵，在广大网民提出网约车准入门槛低、驾驶员身份审核不细致等问题时，“滴滴打车”APP互评算法也广受争议。用户使用手机打开该软件时，点击“我的顺风车”，首页所显示的是驾驶员对用户的评价。此类评价内容和乘车服务几乎没有关联，多是评价顾客的外貌和性格，社交属性显露无疑。驾驶员进入这个界面后，会看到“评价同行乘客”这一选项，不仅可以自己评价，软件中还设定了很多“标签”供驾驶员选择，这些标签内容争议颇多，有很大导向性，共享经济和社交掺杂。

追本溯源，这种现象主要是因为“滴滴”运营方为获取经济效益去进行不良算法制定所致，也就是以互联网代码默许此类错误互评机制。从理论上进行分析，互联网产品设计中，商家是不能给用户增设社交属性标签的，反之就极易出现由于歧视、挖掘隐私等造成不可逆的后果。就推动交易实现、提升服务水平角度来分析的话，驾驶员评价用户外貌、驾驶员和驾驶员之间共享评价内容，这些都和“滴滴”平台不存在直接关联。假设没有在初始阶段遏制不当评价行为，就要在后台黑盒脱敏处理后才能交付给商家端口，根据统一规定去确立标签。反观法律层面，应该对互联网数据算法设计进行管制，还有就是对算法设计依据、标准、细节等全面公开，从而赋予广大用户知情权，同时提升社会监督效力。但现在仍没有判定该类行为的科学性法律依据，也没有限制该类行为的行政法准则，再加上APP平台逐利性特点突出，造成技术性自治悖论产生，所以就不能有效处理“算法黑洞”所引发一系列社会问题。

（四）强化协同治理能力的法律依据不足

行政主体在处理公共事务过程中，会使用到各类工具，以规制型工具为主，以给付和指导工具为辅。实践操作环节，行政部门为了提升治理效力，普遍重视对强制类规制工具和处罚类规制工具的使用，柔性工具使用频率低，还有就是规制工具创新度不够，也未能有效利用新型信息工具。

网约车快速普及的今天，中央到地方，均出台了很多管理规章条例，明确经营模式合法的前提下，进行户籍限制、汽车牌照注册限制等，由此管制网约车数量。《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》的内容方面，和政府对传统出租车行业的管理内容相似，就是按照城市公共交通发展实情和广大消费者出行需要等，以特许经营等手段去控制车数、驾驶执照数，市场准入管制特点明显。但纵观网约车发展实情，车数、驾驶执照数虽然得到了一定控制，但是质量监管这一块没有做到位，极易引发不良竞争以及市场失灵。

因为在互联网时代，信息是社会活动得以正常有序进行的基础和先决条件，政治活动、经济活动和文化活动，其最终运作成效很可能由于不对称而出现变化，所以作为治理主体，需要日渐认识到数量管制并非长久之计，要在合理管控数量的基础上，有力体现信息工具在资格审核、过程调控、事后管控中的价值，同时辅以其他配套工具，相辅相成、一同发力。像是网约车领域的规制工作，当前互联网数据治理工作中，在工具的利用上乏善可陈，科学技术和法律之间的协调运作效果不显著，未来还需进一步的优化相关准则性依据[1]。

二、基于行政法的互联网数据治理方案分析

（一）实现对行政法原则内涵的拓展

1.科学拓展合法性中的法律依据范围

行政合法性原则，亦被称之为依法行政原则。尽管二者诞生时间、确定背景、实质内涵上有些许不同，但实践操作中均将其视为一类原则，一同去规范和制约主体行为，主体、权限、内容、程序、形式的合法性即为主要原则。此处所指“合法”，所指向的依据范畴主要有三种说法：首先是广义说，认为此原则中的“法”需囊括法律和法规以及规章条文等要素，也就是广义之上的法律定义，此类学说体现了“法律优先”原则和“法律保留”原则;其次是狭义说，该学说主张行政主体日常工作的法律依据，限于全国人民大表大会法律和常委会法律，假设法律依据范围过宽的话，势必会造成行政部门自己制定“法律”规定该怎样去“行政”的不良结果;最后是衡量说，该学说的重点并非法律文件范畴，而是基于规则“良法”与否的讨论，此类理论要求行政主体和相关工作人员，要对所依托法律的性质予以辨别，要摒弃“恶法”。对比广义说和狭义说以及衡量说，后者可谓兼容并包，不仅灵活，且又适法，其更符合国家行政法原则中的“高级法”地位，并且也可有力满足当前时代互联网数据治理需求[2]。

2.强化合理性判定标准的灵活性

行政法理论的深层体现便是国家理论，行政合理性原则是依法治国理念促进行政执法基本原则发展后而出现的。国内行政合理性原则理论深受德国法律影响，将比例原则视为合理性判定中的“帝王规定”，广义上比例原则内涵分为适当性标准、必要性标准、相称性标准三种。基于互联网媒介的社会共享经济活动和政治文化活动中，各方主体权益呈相互交织之态，利益驱动型行为很是普遍。使用比例原则进行治理主体行为合理性与否的判定，一定要和时代发展需求、时代发展特征相互结合起来，全方位、多角度分析各方权益，将传统合理性判断标准演绎付诸实践，基于此，使合理性原则更为灵活与普适[3]。

第一，优化适当性项“手段—目标”辨别标准，注重对数据治理主体行为目标的有效评定。需要注意的是，适当性要求行政手段、行政行为决定等，一定要可以达到行政目标，抑或是至少要对目标的实现有所帮助。传统理念上，关于公权力行为目的正当与否，比例原则不评价或者是少评价，极易造成目的不正当公权力行为司法审查漏项，由此也就无法保障广大公民基本权利。所以处在多元共治情境中，以此精神作为指引，可将上述使用情形中“行政目标”拓展到数据治理行为预期实现目标层面，不再仅仅拘泥在行政管理界。实操环节，部分承担社会服务功能的企业或者单位，以及有悖于宣示目標的种种行为，还有就是直接表现出单一逐利性而应用的办法，所以适当性判定时不能只是重视手段适配性和目标适配性，还要甚是复杂利益环境下考量目标正当性与否，也就是“行政行为动因要满足法律要求”。

第二，技术创新，要创新必要性项下的各个操作手段之间的权衡制度。必要性原则处理的关键点在于手段和手段之间的关系，无任何其他可能产生更小侵害，并且又可达到目标的手段，对当前手段便可取而代之。针对较为复杂的数据行为，怎样确定且进行各类备选手段侵益性对比，一定要和具体行为表现形式结合起来予以分析，充分利用计算机技术和数据技术以及业界标准等予以综合评定。最为常见的就是在数据共享和数据保护二者关系判定中，考虑到APP收集用户信息行为和共享用户信息行为的必要性。其一是要将《信息安全技术个人信息安全规范》作为操作标准，其二是借助网络技术对APP运行样态予以实际测量考评，判定APP后台算法设置是否满足个人信息收集、个人信息共享是否满足“最小化”要求。再比如APP之前给用户的提示是位置权限，但假设用户不知情前提下，用户手机通讯录、手机录音、其他个人信息权限等隐藏开启，那么这必然有悖于必要性精神，这种数据治理算法设计既不科学，也不合理[4]。

（二）优化并创建行政法配套制度

需妥善筛选治理工具，并且科学搭配使用次数，形成有效化、常态化的应用制度，满足当前时代数据治理工作的若干发展需求。传统规制学说，在工具分类和工具效果方面的探讨很少，只是在面对社会问题过程中，习惯性地选择和使用常用性工具。现在的主要问题就是共享经济信息不对称，从这个角度出发，探索出行政法原则对工具选择的指导价值，基于此来全面发挥互联网数据治理作用。

第一，针对特定工具依赖和偏好予以排除，遵循因地制宜基本原则，科学设计不同工具使用比例。透过经济学层面来看，共享经济场域中存在的信息不对称情况，在一定时间和阶段内是难以避免的，传统强制、管控型的规制工具，不能有效处理此类情况。信息工具的出现是为了向交易主体、管理机构等提供决策支持，将交易主体的信息义务和公共部门信息公开制度、信息提供激励制度等视为重点内容。信息工具变通性优势突出，并且多维应变能力也很是强劲，普遍适用在多个治理环节，所以可以和作为准入工具的许可审批、作为给付工具的嘉奖模式等一同使用[5]。

第二，要分析好不同工具治理投入成本，推动行政资源投入和治理效果之间相互适应。无论何种治理行为的执行，期间必定会投入诸多人力成本和财力资源、物力资源等，所以治理主体进行工具选择时，不单是要判断和目标的匹配度问题，还要深究成本投入和效益产出。假设要运用信息化工具且费时费力，治理主体就需要将行政效能原则里面的经济性作为基础性衡量指标，对能否继续使用此类工具进行综合考量，还要在决定不能适用后找到替代品，这样才能最大限度上发挥出行政执法作用，彰显出实质法治内核。

三、结语

综上所述，我国处在社会发展的重要转型期，处在法律位阶底层的行政规定，一直以来都饱受争议，表现出了法律秩序难统一、未满足大数据时代发展需求等弊端，所以一定要坚持合法、合理、信赖利益保护等基本原则，拓展全新内涵形式，不断提升行政效能原则认可度与应用能力，此为当务之急，也是推动社会主义法治化建设进程之所需。

参考文献：

[1]周颖.浅谈大数据时代公民个人信息的行政法保护[J].职工法律天地，2018（18）：103-103.

[2]刘学涛.大数据时代个人信息的行政法保护分析：内涵、困境与路径选择[J].南京郵电大学学报：社会科学版，2018（6）：23-31.

[3]王学辉，赵昕.隐私权之公私法整合保护探索——以“大数据时代”个人信息隐私为分析视点[J].河北法学，2015（5）：63-71.

[4]齐爱民，盘佳.大数据安全法律保障机制研究[J].重庆邮电大学学报：社会科学版，2015（27）：29.

[5]段正凤.大数据时代我国公民个人信息安全危机与立法建议[J].长春工程学院学报：社会科学版，2016（3）：12-14.