我国应急管理情报工作法治化探析

岳子岩

摘 要：目前我国的应急管理情报工作缺乏明确的法律授权和规定，致使情报人员对情报缺乏科学的认识，情报工作往往趋于表面化、僵化、政治化。应急管理情报工作法治化能从合法化、法律化、制度化三方面肯定应急管理情报工作的合法性地位、确定情报工作的职权范围、确立情报工作程序，规范和保障应急管理情报工作。通过制定专门的应急管理情报工作法律，并以该法为依托，最终构建起应急管理情报法治体系，达到应急管理情报工作法治化的目的。

关键词：应急管理;情报工作;法治;国家安全

一、应急管理情报工作法治化的现状

2018年组建的应急管理部整合多个应急管理相关部门及相应职能，承担着安全生产监督管理、消防管理、救灾减灾与防治、森林草原防火等多方面综合的应急管理职责①。各级应急管理机关接受应急管理部的领导，是应急管理工作的主要力量，而应急管理情报工作贯穿于整个应急管理工作的决策与行动之中。应急管理情报工作指应急管理职能机关具有情报职能的机构为应对社会各类公共性突发事件，包括事前、事发、事后各环节而开展的，以信息搜集、分析研判、情报报送为主要流程的一系列活动。可以说，如果没有应急管理情报工作活动的开展，没有大量情报的搜集与获取为前提，包括应急预案的实施、风险评估与监测、危机管控与预警、应急处置与救援、善后经验的总结、法律责任的追究等一系列环节都将无法正常运转，应急管理工作将是“无根之木、无源之水”。但从应急管理法治层面来看，应急管理情报工作并没有取得相应的法律地位，甚至是一个被忽略的重要立法环节。总的来说，目前我国应急管理情报工作的法治建设正处于起步阶段，应急管理情报工作面临合法性问题，以及实际情报工作并不能很好地满足应急管理工作需要。

首先，专门的应急管理情报工作尚没有明确的情报活动合法性授权。《中华人民共和国国家情报法》（下文简称《情报法》）作为指导情报工作开展的基础性、原则性法律，自然是应急管理情报工作合法性的主要来源。但根据《情报法》第五条规定，“国家安全机关和公安机关情报机构、军队情报机构按照职责分工，相互配合，做好情报工作、开展情报行动。各有关国家机关应当根据各自职能和任务分工，与国家情报工作机构密切配合。”[1]这就意味着，法律上承认的情报工作主体只有国家安全机关、公安机关和军队;具有合法性的情报工作分别是国家安全情报工作、公安情报工作和军事情报工作。相应地，应急管理职能机关开展的情报工作及行动不具有合法性。同样，根据2015年公布的《中华人民共和国国家安全法》（下文简称《国家安全法》）第五十二条规定：“国家安全机关、公安机关、有关军事机关根据职责分工，依法搜集涉及国家安全的情报信息。国家机关各部门在履行职责过程中，对于获取的涉及国家安全的有关信息应当及时上报。”[2]虽然上述三种情报工作在工作内容上与应急管理情报工作有交叉部分，但二者之间显然不是替代关系。最后，作为开展应急管理工作的重要法律依据和纲领，《中华人民共和国突发事件应对法》（下文简称《突发事件应对法》）中对突发事件的概念和类型做了具体的阐释，但也未见有关情报工作的概念和定位[3]。而与涉及应急管理情报工作立法进程缓慢相对应的实际工作中，从突发事件应急决策角度来说，为应对突发性、群体性、扩散性的公共安全问题及各类灾害事故，应急管理工作需要大量的情报资源以迅速对相关事件做出科学准确的判断、分析及行动。因此，做好突发事件的情报工作尤为重要[4]。如果应急管理机关自身不开展情报工作，仅在事故发生后为获取情报与相关情报机构联系，那显然是不现实的。

此外，由于没有出台修订相关法律法规，应急管理情报的搜集、获取、分析、报送等程序缺乏统一明确的规范，使应急管理工作滋生诸多问题。最主要的问题就是应急管理机关工作人员普遍缺乏对情报的科学认识及定位。其最直接的表现就是混淆了“情报”与“信息”的概念，致使情报工作往往沦为信息的收集与堆砌，进而将获取的大量信息或简单加工照搬进应急預案、救援方案、事后总结等工作之中，或弃之不理，造成极大的人力、物力、财力及情报资源的浪费。

此外，由于应急管理情报工作不易受到监督，也无法律明文规范指导，同时情报工作是应急管理工作中的动态环节，一般不能直接彰显工作成果，所以应急管理情报工作很容易趋于表面化、僵化、政治化。情报工作的表面化多体现在应对处理一般事故与灾害中，表现为因工作需要所以应付式地走一遍流程，实际上所获得的情报资源并没有被有效利用，甚至所获得的可能根本称不上是情报;僵化主要指应急管理情报工作方式方法的僵化。

由于突发事件的特殊性和紧急性，一部分情报工作人员在与群众接触时会直接忽略工作方法，很容易侵害到私权领域而被群众诟病。还有一部分情报工作人员由于没有接受过专门系统的情报工作培训，既不能科学利用科技手段及平台，也不懂如何开展相应的情报活动，导致情报工作只能不断参考借鉴，甚至照抄照搬。

二、应急管理情报工作法治化的意义

近年来党和政府深刻认识到应急管理法治建设的重要性和意义。应急管理部2019年法治政府建设年度报告中已经指出，“应急管理法规标准体系尚不完善”，且“基层执法力量薄弱、能力不足，部分执法人员知识结构、业务能力不能满足实际工作需要”[5]。其中应急管理情报工作相关法律法规的缺乏是应急管理法规标准体系建设中最薄弱的环节，其基层工作状况也最符合这一阐述事实。欲扭转这一局面，需要应急管理情报工作的法治化。应急管理情报工作的法治化可以改善应急管理情报工作无法可依的现状，还可以为应急管理情报工作形成积极的情报文化、保障情报质量及情报的联通与共享、限制公权保障私权提供坚实的法律基础。应急管理情报工作法治化的目的即促进应急管理情报工作合法化、法律化和制度化。

首先，当务之急是确立应急管理情报工作合法性地位。目前，无论《国家安全法》还是《情报法》都没有确立应急管理情报工作的合法性地位，根本原因在于对情报及情报工作的认识仍存在误区，即仍旧认为情报工作及活动仅存在于军事工作、国安工作、公安工作之中，将情报及情报工作神秘化。我国最高人民法院对情报的司法解释是：我国刑法第一百一十一条规定的情报是指，关系国家安全和利益、尚未公开或者依照有关规定不应公开的事项[6]。但事实上，情报工作及活动广泛存在于政府、企业乃至其他一些非政府组织中。

关于情报及情报工作，有学者做过一个形象的比喻：“情报是一种商品，情报人员是它的生产者，决策者则是它的用户。”[7]关于情报活动，有学者认为“情报活动自古有之，是人类生存和发展、竞争和决策的必然需求和产物。……对国家安全和社会稳定、国家发展和社会进步做出了重要贡献”[8]。更有学者提出国家情报工作这一概念，并构建涵盖军事、国安、公安、企业、科技等多部门、多主体的国家情报法治体系[8]，以使情报工作更好地服务于国家决策与社会公共利益。总之，情报及情报工作的脱敏是应急管理情报工作合法化的必然途径，应急管理情报工作合法化是完善应急管理法律法规标准体系的应有之义。

其次，确立应急管理情报工作的合法性地位后，法律化的首要任务是在法律层面界定情报工作的职权范围。从应急管理工作范围的界定来看，处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制是首要任务[9]。相应地，为厘清防灾与救灾的关系，应急管理情报工作应分为常态化的（预防与准备，监测与预警）情报工作与非常态化（处置与救援、恢复与重建）的情报工作。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条的规定，突发事件指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”[10]。这意味着，除应急管理机关的情报工作之外，公安机关、卫健委、民政机关等具有应急管理相应职能的政府组成部门、各级政府及其他一些社会团体也会开展各自的情报活动。面对突发事件，各个部门的情报工作如果各自为战，情报工作很容易跟不上节奏，进而难以适应突发事件的变化，满足不了应急决策与处置行动的情报需要[11]。所以，应急管理情报工作需要拥有跨部门情报联通与共享的法定权力，以及得到建立情报工作上的协调配合机制的法律授权。

最后，推动应急管理情报工作各项规定制度化。当前，应急管理法治正处于建设期，“强制度”是应急管理工作的现状。然而，目前应急管理机关并没有公开过任何情报工作的相关制度。应急管理情报工作范围覆盖广泛，常常要与公民密切接触，而情报工作在工作风气、工作方法、工作作风上还存在相应问题，容易对公民的权益造成损害，影响群众参与应对突发事件的积极性，削弱政府威信。制度化的任务即在法律层面界定好应急管理情报工作的职权范围后，以法律为原则和依据，从制度层面细化应急管理情报工作的工作程序和工作模式，以维护公民的基本权利及应急管理情报工作职权的实现或行使;明晰公民和情报工作人员两方的责任和义务，以打造精干高效的应急管理情报工作队伍、完善应急管理社会动员体制机制、更有效地限制公权和保障私权。

三、应急管理情报工作法治化的实现

应急管理机关承担着防灾救灾、灾后重建等相应国家安全职责。我们必须坚持总体国家安全观，以《国家安全法》为原则，以应急管理工作和情报工作领域现行相关法律制度规定为指导，以应急管理工作需要为出发点，制定专门的应急管理情报工作法律，并根据不同领域的突发事件特点，制定具体的应急管理情报工作办法，协调好与公安、国安、军队、医疗卫生、交通管理、检验检疫等具有部分应急管理职责的机关相关法律制度的联系，最终构建起系统科学的应急管理情报法治体系，实现应急管理情报工作法治化。

根据构建应急管理情报法治体系的设想，应急管理情报法治体系的构建应当以《国家安全法》为原则，以《突发事件应对法》和《情报法》为指导，以专门的应急管理情报法律为核心，在其指导下进一步制定应对各类突发事件的应急管理情报工作法规、规章、标准;应急管理情报法治体系处于国家安全法治体系框架内，是同处于国家安全法治体系下的应急管理法治体系、国家情报法治体系的有机组成部分，同时，应急管理情报法治体系自身具有独特性、系统性和科学性，以规范和保障应急管理情报工作，保障人民安全和公民权利为根本目的;应急管理情报法治体系应当根据情报工作面对的四类突发事件，即自然灾害、事故灾难、生物安全事件、社会安全事件分门别类出台法规、规章、标准等。地方政府根据地方特殊情况需要，可以颁布如《生物安全事件情报工作条例》等，应急管理机关可以颁布如《事故灾害情报工作办法》和某领域的应急管理情报工作程序的标准等。最后形成以《应急管理情报法》为主干，地方法规、部门规章为分支，地方和部门的规范、细则、要求等为细化补充的系统的应急管理情报法治体系。

四、结语

应急管理情报工作的优劣与否与国家安全、社会稳定、人民安全和福祉息息相关。通过分析应急管理情报工作当前存在的问题，笔者认为应急管理情报工作地位的合法化、职权范围的法律化和规定上的制度化是解决上述问题的最优路径。在以《国家安全法》为核心的国家安全法治体系框架内，适时制定《应急管理情报法》，进而构建应急管理情报法治体系，实现应急管理情报工作法治化。此外，应急管理情报工作法治化的实现还依赖于应急管理情报工作人员法治思维、创新思维、群众思维的养成，否则不断出台的法律“硬件设施”只能流于文本上的空谈。法治思维要求应急管理情报工作人员遵守、敬畏、信仰法律，善于用法律思维思考、处理、解决问题;《国家安全法》第五十三条规定：“开展情报信息工作，应当充分运用现代科学技术手段，加强对情报信息的鉴别、筛选、综合和研判分析。”[2]随着科技水平的迅猛飞跃，尤其是人工智能技术的应用范围不断扩大，情报工作手段也日新月异。创新思维不仅要求应急管理情报工作人员要及时学习、运用、普及相关技术到情报工作之中，还要在管理模式上寻求突破创新，使工作效率和成果事倍功半;“国家安全法治实施体系不仅仅局限于国家安全机关和负有国家安全直接职责的部门，而是全体民众”[13]。群众思维要求应急管理情报工作人员要善于依靠群众，发动群众，懂得开展情报工作要“从群众中来到群众中去”，尤其不能仅依靠信息收集平台来代替一切户外的情报收集活动。总之，应急管理情报工作法治化绝不是一蹴而就的工程，需要相關学界和实务界的勤劳耕耘，还有社会各界积极的智力贡献。

注释：

①应急管理部整合并承担了国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责。参见“深化党和国家机构改革方案（摘要）”，https：//www.mem.gov.cn/jg/zyzz/201804/t20180416_232220.shtml，2020-4-7.

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