经济发展视角下食品安全监管模式优化策略

雷俐丽

郑州工商学院（郑州 450018）

食品安全是民生之本[1]，食品安全事关人民群众的切身利益，事关经济社会的稳定发展。食品安全问题由来已久，近年来频发的食品安全事件导致居民对中国食品安全监管效果产生极大质疑，加强食品安全监管的呼声更加强烈，也从未消止。2008年，三鹿奶粉“三聚氰胺事件”震惊全国，引爆全国人民对食品安全问题的高度关注。加强食品安全监管既是维护居民日常消费安全的现实需求，也是推动食品工业健康可持续发展的基本要求，更是实现中国经济高质量发展的前提和基础。

1 中国食品安全监管发展现状

食品安全问题频发有其内在成因。相关研究表明，食品安全问题的根源在于企业中广泛存在的契约不完全性因素[3-4]。同时，由于中国社会信用体系建设尚有不足，企业诚信意识缺失是普遍现象，道德风险和逆向选择问题突出[5]。受逆向选择因素影响，众多优质食品企业被迫淡出，假冒伪劣产品充斥市场，埋下诸多安全隐患。此外，食品安全监管的缺失构成食品安全问题频发的另一个重要因素。中国形成了包括食品安全管理体制、食品安全管理标准及食品安全管理风险分析框架在内的食品安全现代化管理模式，为提升食品安全监管效率奠定重要基础。

1.1 中国食品安全管理体制

中国食品安全管理体制在2009年以前的10多年间经历由少部门管理向多部门管理转变的过程[6]。透过几个时间线，可以进一步厘清中国食品安全管理体制的基本变化。1982年，国家出台《食品卫生法（试行）》，规定由国务院部门主管食品安全问题，包括进口食品的卫生监督，农业部门主管种植、养殖过程。20世纪90年代初，食品安全问题更加重视，各级监管部门职能有所调整，质检部门和工商部门也分别加入对食品卫生和质量的监督管理。2004年，国务院决定采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，梳理各部门监管职责。这种模式下，农业部门主管农产品初级生产环节；卫生部门负责餐饮、食堂等消费环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故[7]。但实践证明，把从农田到餐桌的一个完整食物链分割开来的结果是“没有问题都来管，出了问题都不管”，也就是所谓的“九龙治水”的碎片化管理体系[6]。2008年，三鹿奶粉“三聚氰胺事件”爆发后，在调查过程就发现了监管的真空地带；2011年“双汇瘦肉精事件”中的生猪检疫证明问题，暴露分段管理的漏洞。截至到目前，这种“九龙治水”的分段、分部门管理局面未得到有效改善，一旦出现较为复杂的食品安全卫生事件，在监管上很难得到及时有效治理。

1.2 中国食品安全管理标准

在食品安全管理的国家标准上，2009年《食品安全法》规定：食品安全标准是唯一的强制性标准。在此规定下，国家卫生健康委会同其他部门和相关行业协议对各部门发布的4 800多项指标进行全面清理、整顿，以改善多套标准、标准过多混乱的监管局面。结合后期不断制定的新的监管标准，至2019年6月食品安全国家标准1 260项，分为通用（基础）标准、产品标准、生产经营过程卫生要求和检验方法标准四大类[8]。在此规定下，中国食品安全监管标准逐步实现运行的有效统一，消除在实践中因标准不一而出现的监管失效的问题，有效提升监管效率。不过，现行标准也存在一些技术操作上的问题，如兽药残留标准有待增加，需从行业标准加快转化为国家标准。在标准制（修）定上，需进一步加强以风险评估为基础的灵活性。此外，标准检测技术尚需不断更新，以提高食品安全管理标准执行的灵活性和时效性。

1.3 中国食品安全管理风险分析框架

2009年实施的《食品安全法》推动风险分析框架的应用。其中，风险检测和风险评估是进步较为显著的2个方面，但基于风险的管理不够突出，风险交流则相当薄弱。2015年，修订的《食品安全法》进一步强调风险分析框架，在具体条款上重点从风险监测、风险评估、风险管理和风险交流4个方面进行修订，基本上实现与国际接轨。在风险检测方面，从2010年开始由国家卫生相关部委组织对食源性疾病、食品污染及食品中的有害因素进行监测，覆盖中国大陆全部地区。

表1 中国食品抽检合格率

表2 2019年第2季度各类食品监督抽检结果

迄今，监测点已覆盖全国县级行政区划的86%以上，监测食品29大类507种，监测指标（化学、微生物）近300个，每年获得监测数据近300万条[6]。在风险评估方面，中国于2009年成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会。但中国的风险评估刚刚起步，其技术和评估水平与发达国家尚有差距，有待进一步提升评估水平。在风险管理方面，国家投入大量人力、物力和财力加强食品安全风险管理，至2019年第2季度，全国食品安全监督抽检不合格率总体为2.4%，比2018年同期下降0.1个百分点[9]，见表1和表2。在风险交流方面，风险交流是应用风险分析框架的短板，政府和食品行业的努力得不到消费者认同，信息不对称情况严重，政府公信力下降。

2 现有食品安全监管模式存在的问题

中国形成了以《食品安全法》为核心体系的食品安全法规体系，建立多部门协同的管理体制，并制定包括1 000多项指标在内的国家标准，构筑更具现代化、科学化的食品安全风险分析框架，为筑牢食品安全监管之墙起到重要的监督管理作用。现阶段（2009—2019年）的中国食品安全监管体制与能力比过去（1995—2008年）有长足进步，尽管在风险评估、以科学为基础的风险管理决策和风险交流方面与国际水平和发达国家还有不少差距，但在食品安全监管上取得的进步值得肯定。但是从整体来看，中国食品安全监管模式还存在诸多问题，具体表现在几个方面。

（1）监管主动性欠佳。监管主动性缺失往往使得监管成为一种事后监管，犹如“亡羊补牢”，用事后监管应对造成社会效益损害的既定事实。在食品安全管理体制上，多部门“九龙治水”格局极容易留下监管真空，给食品违法留下空间，这在三鹿奶粉“三聚氰胺事件”中有深刻体现，由于各个部门负责的环节不同且协同机制缺失，导致鲜奶供应环节中的收奶站成无人监管的真空地带。尽管分段监管逐渐得到改善，但仍旧存在类似问题，最典型的如逐级上报制度，往往导致监管失去时效性。

（2）监管透明性不足。互联网信息技术的飞速发展使得广大群众掌握获取信息的渠道，充斥其中既有真实信息亦有虚假信息，但逐渐发现信息真假愈加难辨。食品安全问题得到越来越多的重视，消费者通过各种渠道获取信息。消费者对食品安全的担心不少是由于对食品安全信息的误解[6]，而误解多来自监管部门监管功能的缺失。由于遭遇突发食品安全事件，一些部门掩盖消息，监管透明性不足，倒逼消费者听信谣言，获取虚假信息，给监管带来诸多阻碍。

（3）监管前瞻性缺失。传统的食品安全监管模式一直注重对当事人权益的保障及食品安全事件本身的合法性分析。但是，以合法性审查为中心的食品安全监管模式难以承载现代行政维护社会秩序、促进社会福祉的要求[10]。现有食品安全监管理念中缺失承上启下的深度思考，出现安全事件往往“就事论事”，既没有预见性，也没有事后反思，导致类似食品安全事件重复出现，食品违法屡禁不止，食品危害或明或暗，始终存在，未得到根本性解决。

3 食品安全监管的经济效应剖析

食品安全关乎国计民生，加强食品安全监督管理是重视居民生存发展的重要体现，随着消费者安全意识的不断提升，食品安全问题得到越来越多的重视和关注。食品安全问题的管制是一种社会性规制，是监管者对食品的质量以及食品提供过程活动制定标准，并禁止或限制特定行为的规制，既有社会效应，也有经济效应和政治效应。从民生角度看，食品安全问题得到越来越多的关注和重视，居民消费水平提升，对健康重视度加深，使得“吃得好”逐渐取代“吃得饱”而成为居民食品消费的核心，加强食品安全监管刻不容缓[11]。从经济发展角度考虑，中国经济快速发展的同时，食品安全领域问题层出不穷，食品安全隐患凸显，严峻的食品安全问题带来了恶劣的经济和社会后果，严重制约了经济与社会的可持续发展[12]。

从短期的经济效应来看，食品安全问题直接造成消费者和生产者的共同损失，而监管部门为有效应对食品安全事件支付高昂的监管成本，无疑是对现有社会福利的一种侵蚀。监管不是事后修补，损害补偿、形象修复、资源调配等都会造成一定程度消耗。因此，食品安全监管有时作为一种不得已的规制行为，需要付出一定代价，因此降低监管成本、提高监管效率、事前预防更加重要。事前预防是食品安全监管的重要内容，需要监管者增强自身主动性和灵活性，对降低经济损失、增加社会效益具有重要意义。

加强食品安全监管对促进经济社会发展具有重要意义。它是有效维护社会稳定、保障劳动力持续供应、维持稳定发展局面的重要前提。食品安全事件的爆发将引发连锁市场反应，消费需求下降导致企业产能供给过剩，而造成资源浪费；企业为修复市场形象、赔偿损失则需支付高额费用；政府相关部门同时也需要消耗大量人力、物力和财力以恢复市场秩序。这些成本的支出随着食品安全事件严重程度增加而提高，甚至达到无法估量的损失。

4 食品安全监管的模式优化路径

加强食品安全监管刻不容缓，保障居民消费安全，责任重大。与此同时，优化中国食品安全监管模式又非一朝一夕之事，既要有顶层制度设计，更需要符合现实需求的操作机制。结合中国现有的食品安全监管模式，基于相应的经济效应，促进中国食品安全监管模式优化需要从几个方面进行改善。

（1）进一步加强监管制度的顶层设计，强化部门之间的协同机制。“衙门林立”“大盖帽满天飞”，关键时刻消费者维权难、维权繁琐，遇事推诿、扯皮，“大事化小、小事化了”现象突出，根本就在于顶层设计不切合市场需求，顶层设计与现实需求不匹配。一方面，精简部门设置，充分发挥食品监管部门统一职责，提高监管效率，降低监管成本支出；另一方面，建立食品链条式监管模式，消除各个环节多部门监管和监管真空问题。此外，强化责任制，责任制建立在清晰的边界基础上，需要制定体系更加完备的监管架构。

（2）增强监管信息透明度，建立信息披露机制，主动适应市场需求。一方面要从操作层面设计更加科学的产品信息披露机制，保障消费者的知情权，同时也维护合法守信企业的正常利益，以提升整体效益；另一方面为配合信息披露机制建设，需要加紧制定食品相关标准，并实现与国际化接轨，以标准指导实际工作，进而构筑信息披露机制的建设基础。增强监管部门信息披露的主动性和及时性，严肃信息披露标准和责任，防止因信息披露不及时而造成虚假信息泛滥，阻碍市场正常运行。

（3）加强社会信用体系建设，增强市场主体信用意识，维护市场健康发展。信用缺失在中国市场经济发展过程中表现得十分突出，既有企业的制假售假行为，亦有消费者过度维权，或纵容诚信缺失行为。要从制度上确立社会信用体系建设标准，由政府主导、企业具体实施，建立社会信用评价体系标准，强化信用评价机制。将信用评价纳入市场定价活动当中，促进信用价值变现，有效维护市场运行。

5 结语

食品安全与人民群众的切身利益息息相关，事关中国经济社会的稳定发展，加强食品安全监管具有重大现实意义。中国形成了较为完善的食品安全法规体系，建立多部门协同的管理体制，并制定相应的监管标准，构筑更具现代化、科学化的食品安全风险分析框架，为筑牢食品安全监管之墙起到重要监督管理作用。但中国食品安全监管模式在监管的主动性、信息披露的透明性及监管的前瞻性上存在不足。因此，优化食品安全监管模式刻不容缓，对促进中国经济健康发展意义重大。优化中国食品安全监管模式又非一朝一夕之事，既要有顶层制度设计，更需要符合现实需求的操作机制。