财政分权与地方政府城投债——基于地方官员激励的视角

张文君

(1.江西行政学院，江西 南昌 330018；2.厦门大学 管理学院，福建 厦门 361005)

一、引言

改革开放以来，我国实施的经济增长相关制度在经济持续高速增长中具有十分重要的作用。众多的经济制度当中，财政相对分权的经济制度和政府相对集权的治理制度是最有代表性的两种制度。这两种制度的交互作用由此产生了一系列中国特色的经济现象。“地方政府债务悖论”就是其中之一。什么是“地方政府债务悖论”？这主要针对的是我国地方政府举债“说一套，做一套”的现象。国内外学界发现，在世界主要经济体和新兴市场国家中，通过法律禁止地方政府自行借债的极少，中国却是其中之一(这一现象直到2014年《预算法修正案草案》实施后告一段落)。与此形成鲜明对比的是，中国也是唯一的地方政府债务规模超过中央政府的国家(姜子叶和胡育蓉，2016)[1]。

我国地方政府债务的规模主要来自于隐性债务。即使是保守的估计，我国地方政府隐性债务的规模已经超过了显性债务。加上隐性债务后，我国政府债务已接近国际通用的警戒线(吉富星，2018)[2]。地方政府隐性债务迅速增长，引起了国家的高度重视。标志性事件是2018年中办发布了27号文《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，以及随后发布的《地方政府隐性债务问责办法》。这两个文件将地方债务治理的对象确定为“地方政府隐性债务”，而非原来的“地方政府性债务”。虽然只增加了一个字“隐”，但意味着我国对地方政府债务的管理更具有针对性，目标更明确。

为什么我国的地方政府隐性债务“越禁越多”？地方政府官员，尤其是地方“一把手”在其中的作用不可或缺。笔者认为，现行财政体制导致的“财政激励弱化”与现行政绩考核导致的针对地方政府官员的“政治激励强化”两种并行的治理制度是当前我国地方政府隐性债务膨胀的主要原因。所谓财政激励弱化指的是在我国的财政体制发展过程中，因为财政分权导致的纵向财政失衡，使得地方政府的财政赤字可以通过上级政府的转移支付来进行弥补。与此形成鲜明对比的是“政治激励强化”，即地方官员过度关注任期内的短期政绩，具有强烈的主观投资意愿，并突破了本级财政支付能力的边界。上述两种并行的治理制度大致刻画了我国地方政府隐性债务形成的逻辑主线。

财政能力是国家能力的基础，也是刻画国家能力的首要指标。从十八届三中全会提出的“财政是国家治理的基础”到十九届四中全会提出的“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”等，健全和完善财政体制一直是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。城投债作为地方政府隐性债务的主要组成部分之一，以此为研究对象，分析我国财政分权下的地方官员行为选择，具有十分重要的现实意义。与以往文献比较，本文的主要贡献在于：一是在理论上将财政分权理论与公共选择理论结合起来，从而使得运用财政分权理论分析我国地方政府城投债的形成原因具有了微观基础。二是分析了财政分权、晋升压力、政绩压力对我国地方政府城投债形成的联合作用，有利于更加立体、多元地认识我国地方政府城投债形成原因。本文的研究有助于深入理解财政分权背景下，不同压力对地方政府城投债的影响机理变化，从而为防范和化解地方政府城投债风险提供参考。

二、理论分析与研究假设

财政分权理论可以认为是公共产品理论、公共选择理论在财政领域的运用。所谓财政分权(Fiscal Decentralization)指的是地方政府被中央政府赋予一定的税收权力与支出范围，并被允许自主决定预算支出的结构和规模。财政分权的根本目的在于通过建立有效的激励相容机制，提高地方政府积极参与社会管理，更有效率地提供当地居民所需要的地方性公共产品。财政分权理论经历了第一代财政分权和第二代财政分权理论。

第一代财政分权理论的背景是公共产品理论。代表人物有Tiebout(1956)[3]、Musgrave(1959)[4]、Oates(1972)[5]等。他们的研究指出：一方面，辖区内居民“用脚投票”的选择机制有效激励了地方政府提高公共产品的供给效率。另一方面，因为地方政府比中央政府更接近于辖区内居民，更了解他们的偏好。由中央政府提供公共产品容易造成对需求的误判，导致公共产品供给不足或供给过剩，由地方政府提供公共产品可以使社会福利达到最大化。第一代财政分权理论对于当下我国的地方政府的经济行为有很强的解释力。例如，在2017年全国有35座城市，包括西安、武汉、成都、长沙、济南、郑州等省会城市先后发起了“抢人大战”。各大城市出台了包括居民享用公共服务优惠资质、零门槛落户、住房优惠等各项吸引人才的政策。这一轮历史上罕见的“抢人大战”就是各城市通过提供高效、优质的公共产品来吸引“用脚投票”的居民。对此，王晓轩(2019)[6]运用面板门槛模型实证研究发现，地方政府提高公共支出可以吸引人口，降低公共支出则可以限制人口流入，从而证明了第一代财政分权理论“用脚投票”的选择机制。正是基于满足辖区内居民公共服务需求而导致的公共支出水平的提高，地方政府具有债务扩张的动机。

第二代财政分权理论的背景是公共选择理论。代表人物有Brennan和Buchanan(1980)[7]、Qian和Weingast(1997)[8]等。他们的研究指出：一方面，政府追求的目标是自身利益最大化，而不是像第一代财政分权理论认为的那样，政府是无条件地追求社会福利最大化。这实际上是改变了第一代财政分权理论的前提假设。另一方面，财政分权存在一定的弊端。这是因为政府官员基于自身的物质与政治利益，容易产生寻租行为。这实际上是对第一代财政分权理论只注意到地方政府相较于中央政府具有信息优势，没有注意到地方官员利益和居民福利之间的激励相容不足问题的纠偏。第二代财政分权理论对于当下我国的地方政府的经济行为同样具有很强的解释力。例如，1994年分税制改革后地方政府土地收益的扩张，就是地方政府基于自身利益最大化的行为选择的结果。分税制改革后，地方政府加大了对土地的出让和获取更多的土地出让收益这种预算外融资的力度。正是因为地方政府的预算外融资能力得到了显著提升，从而保证了地方政府能够向银行等金融机构进行贷款，进而推动了地方政府城投债务扩张。因此，提出假设1：

假设1：财政分权与地方政府城投债务扩张正相关，即财政分权程度提高会促进地方政府举债的动机。

在财政分权的第一代理论向第二代理论发展的过程中，关于财政分权实践的研究也逐渐丰富了起来。关于财政分权意义的判断，现有的研究认为主要有积极意义和消极意义两种。Lin & Liu(2000)[9]基于中国大陆28个省市共24年的截面数据实证研究发现财政分权对人均GDP显著正相关，即财政分权有利于提高经济效率，有助于推动经济增长。朱文蔚(2020)[10]的研究也有相似的结论。然而，消极的意义更值得引起重视。与第一代财政分权理论最大的不同在于，第二代财政分权的理论基础是政府官员具有私人利益动机。因此，关于财政分权消极意义的研究主要集中于基于政府官员的私人利益动机产生的行为异化。

已有的大量文献认为因为分税制改革后我国的财权重心上移、事权重心下压导致地方政府不得不“被动负债”维持运转，即地方政府面临“财权与事权不对等”的尖锐矛盾(财政部财科所，2009)[11]。这种观点常见于2005年之前，主要是对县乡财政体制弊端和地方政府被动负债的原因进行解释。时红秀(2010)[12]对此提出了质疑。他认为，如果财权与事权不对等能够成为当下地方政府债务形成的一种系统性解释，那么至少要在两方面找到现实依据：一是地方政府举债的资金必须集中使用于当地财政的经常性支出和行政性事务开支；二是越是贫穷的地方，政府负债应该越多。然而，他随后的实证研究发现现实与上述推论完全相反。刘煜辉(2010)[13]也持有相似的观点。他通过数据观察发现4万亿元刺激计划实施过程中，地方的保障性住房开工率仍然很低。综上所述，地方政府的债务扩张并不是因为“财权与事权不对等”导致的“被动负债”，而是另有它因。

这个原因就是当前地方官员考核体制下的“政治激励强化”。与财政激励弱化这一“被动负债”因素不同，政治激励强化是“主动负债”。当前我国的国家行政治理体系所依赖的最基本结构就是分权下的中央与地方的分工结构。它不仅决定了中央与地方之间的诸多关系，而且也影响了地方官员的行为选择(鲁建坤和李永友，2018)[14]。从政治维度看，中央政府对地方官员的政绩考核，形成了地方政府隐性债务扩张的主要政治动因。地方官员通过融资平台进行主动负债，获得对经济增长、基础施设建设、新区开发等政绩显示性公共领域的资金支持，从而有利于政治晋升。因此，提出假设2：

假设2：对于承受较大晋升压力的地方官员，财政分权对地方政府城投债扩张的刺激效应更为明显。

我国的地方治理中存在两个显著的不对称，分别是权力不对称性和信息不对称性(姚金伟和韩海燕，2019)[15]。二者结合产生了对地方官员的政治激励。一方面，权力不对称使得晋升锦标赛的标尺由上级决定。地方官员围绕上级政府制定的标尺展开晋升锦标赛进而获得上级领导的关注。另一方面，信息不对称使得上级政府大多数情况下，只能通过一些显著的、量化的考核指标观察地方政府官员的政绩。周黎安(2018)[16]发现地方官员在任期间良好的经济增长绩效能够显著提高其晋升和连任的概率，官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系。刘文琦和何宜庆(2017)[17]通过仿真模拟发现，A地区投资增加带来的政绩提升对B地区官员造成威胁，使得B地区也开始效仿A地区扩大举债规模，最终导致了地区间争相举债的恶性竞争。地区政绩压力增加了地方官员债务扩张动机。因此，提出假设3。

假设3：对于承受较大政绩压力的地方官员，财政分权对地方政府城投债扩张的刺激效应更为明显。

三、研究设计

(一)模型设计

本文的研究目的是检验地方政府城投债扩张的原因，结合曹婧等(2019)[18]、刘柳和屈小娥(2019)[19]等的研究，重点检验财政分权、晋升压力与政绩压力对地方政府隐性债务的影响。根据前文的理论分析，首先，检验财政分权对地方政府城投债的影响，因此构建模型(1)。其中，因变量是地方政府城投债，自变量是财政分权程度。其次，检验在财政分权环境下，晋升压力、政绩压力对地方政府隐性债务的影响差异。因此构建模型(2)。与模型(1)的不同在于模型(2)分别引入了财政分权与晋升压力交互项、财政分权与政绩压力交互项作为自变量。

debtc，t=β0+β1fiscc，t+φXc，t-1+yeart+yeart×provp+λc+εc，t

(1)

debtc，t=β0+β1fiscc，t+β2stressc，t+β3fiscc，t×stressc，t+φXc，t-1+yeart+yeart×provp+λc+εc，t

(2)

在上述模型中，各变量的下角标c，p，t分别表示所在的地级市、省份和年份。debt是因变量，代表所在地级市的政府城投债。fisc是主要的自变量，代表所在地级市的财政分权程度。stress分别代表地级市的一把手(市委书记)面临的晋升压力和政绩压力。交互项fiscc，t×stressc，t指的是晋升压力、政绩压力在不同财政分权程度下对地方政府城投债的影响。Xc，t-1是一组包含地级市经济特征的控制变量。λc、yeart、yeart×provp分别表示地级市固定效应、年份效应以及省份与年份固定效应，εc，t是随机扰动项。

(二)变量定义

1.地方政府城投债

当前，地方政府隐性债务的主要承担者是地方融资平台公司。地方融资平台公司一般由地方政府设立，主要包括城市建设投资、城建开发、城建资产公司等，对城市投资和保障民生等进行融资。地方政府通过融资平台公司主要从事三种隐性债务融资：一是银行项目贷款，二是发行城投债，三是融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资(何杨和满燕云，2012)[20]。一方面，地方融资平台的城投债发行数据是当前我们唯一能获得地级市层面的公开数据，其余两项数据一般是不公开的。另一方面，现行体制下中央对地方政府隐性债务“最后偿还人”的责任，使得地方隐性债务扩张成为我国财政金融领域系统性风险的主要来源。城投债作为地方政府隐性债务的一个市场化窗口具有较高的研究价值(牛霖琳等，2016)[21]。因此学术界一般以城投债作为地方政府隐性债务的代理变量进行实证研究。本文在充分借鉴张莉等(2018)[22]、曹婧等(2019)[18]、刘柳和屈小娥(2019)[19]的方法，从两个方面来说明地方城投债的发行情况：(1)发行概率(debt1)0 和 1 两值变量，若某年度该地级市发行了至少一次城投债，则该取值为 1，否则为 0；(2)城投债总规模(debt2)，鉴于不同地级市城投债规模差异较大，城投债总规模计算方法为地级市某年度城投债总金额加 1 后取对数，以避免出现负数的情形。

2.财政分权

中央、地方两级财政收支来构造财政分权指标，一般有三种方法：一是财政支出分权指标，即人均地方政府财政支出占人均中央政府财政支出比；二是财政收入分权指标，即人均地方政府财政收入占人均中央政府财政收入比；三是考虑转移支付的财政分权指标，即在前述两种指标的分子或分母上加减转移支付。总的来说，因为地方政府的财政支出最直观地反应了其拥有的财权大小，因此国内的大多数文献都采用财政支出分权指标来反映地方财政分权程度。因此，本文借鉴肖鹏和刘炳辰(2017)[23]、张庆君和刘晓莹(2019)[24]的方法，计算财政分权程度：

3.晋升压力

在我国，市级政府的“一把手”为市委书记，对于市级政府在经济社会发展中发挥的作用具有最终决定权，因此国内学者均以市委书记，而非市长的晋升压力作为主要研究对象。干春晖等(2015)[25]分析我国的地方官员晋升规律后发现厅局级干部晋升为副省部级官员的年龄门槛为58岁。张莉等(2018)[22]则发现年龄在55岁及以上的市委书记面临较大的晋升压力。因此，年龄段在55岁至58岁之间的市委书记面临较大的晋升压力。基于上述认识，再借鉴曹婧等(2019)[18]、刘柳和屈小娥(2019)[19]的方法，本文使用“一把手”，即市委书记的年龄虚拟变量(0-1两值变量，市委书记年龄介于55-58岁取1，否则为0)来反映官员晋升体制造成的晋升压力。

4.政绩压力

参考缪小林等(2017)[26]的做法，本文使用工业化率赶超压力来反映地方主官的政绩压力。改革开放以来，我国地方官员的考核晋升标准由过去的政治表现为主转变为以经济绩效为主，经济增长直接左右着地方官员的升迁，而工业化是地方政府最关注的经济发展指标之一。这是因为加快工业发展能够最直接的带来地方税收收入和拉动地方经济增长，所以工业化率成为地方政府官员追求的主要信号显示指标之一。

5.控制变量

依据现有文献，选择以下三个指标作为控制变量引入实证模型：(1)经济发展水平，以人均 GDP的对数值(lngdppc)进行衡量；(2)土地出让规模，以土地出让收入占GDP比重(land)进行衡量；(3)人口规模，以人口密度(辖区总人口除以总面积)的对数值(lnpopu)来衡量。

(三)数据来源

城投债规模的统计数据主要来自于wind数据库，本文选择的样本期间为2008年至2015年。选择这个时间段进行研究主要基于以下认识：

1.2008年是城投债发行的一个转折点(张莉等，2018)[22]。2008年四万亿刺激计划后，我国的城投债呈“井喷式”发展，这一时期，中央政府不仅没有限制地方政府的大规模举债行为，反而还有一定程度的鼓励。而在2008年以前，全国的城投债发行规模和数量都很少。因此样本时间的起点选择2008年。

2.本文主要是考察地方政府城投债的形成原因。因为只有地方政府主动举债，其背后的影响因素才能被有效甄别，而只有在不受限制的环境中，地方政府举债时的风险意识才最真实(李永友和马孝红，2018)[27]。我国的地方政府债务的严监管始于2014年。2014年颁布的 43 号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》、2015 年年底颁布的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，以及 2015 年1 月 1 日开始实施的《中华人民共和国预算法》，使得城投债由原来的无序发行变成后来的有序监管。考虑到城投债发行从申请、审批到发行要近一年的周期，监管政策对城投债的发行影响存在滞后效应的，因此，我们选择了样本的终点为2015年。

3.我们进一步梳理了上交所等金融机构对地方融资平台发行城投债门槛的要求后发现，自2016年起，发行城投债的融资平台公司被要求“来自所属地方政府的收入占比不得超过50%”。这一标准的提高，实际上是对城投债发行主体向市场化转型提出了更高的要求，从而将不少此前发行过公司债的城投公司挤出了市场。因此2016年以后的城投债发行政策受到重大政策调整的影响也不宜进入本文的研究样本。

四、实证结果分析

(一)财政分权对地方政府城投债的影响

以debt1(发债概率)为因变量，对模型(1)进行回归，结果见表1。debt1是二值选择变量，即发行了城投债则概率为 1，反之则为 0，对此本文分别采用了混合效应的Probit和Logit模型、控制固定效应的Logit模型进行回归。回归结果见表1的①、②和③。

表1 财政分权对地方政府城投债的影响

表1的回归结果显示，无论是以发债概率还是新增发债规模作被解释变量，财政分权的回归系数都十分显著。其中，在混合效应的Probit(回归结果①)和Logit(回归结果②)模型回归结果中，财政分权程度的回归系数在1%水平下显著。在考虑了时间效应后(回归结果③)，财政分权程度的回归系数显著性有所下降，但也保证了在5%的显著水平。综上所述，财政分权程度的提高增强了地方政府城投债扩张的动机，表现为城投债发行概率上升和发行规模的扩大。假设1得到了证明。

(二)财政分权、晋升压力对地方政府城投债的影响

以debt1(发债概率)为因变量，对模型(2)进行回归，结果见表2。回归结果见表2的①、②和③。回归采用的方法如前文所述。

表2 财政分权、晋升压力对地方政府城投债的影响

表2的回归结果显示，以城投债的发债概率作为因变量，财政分权与晋升压力交互项的系数显著为正。在混合效应的Probit(回归结果①)和Logit(回归结果②)模型回归结果中，财政分权与晋升压力交互项的回归系数分别为0.2488和0.3968，表明财政分权与晋升压力的联合作用每上升一个单位，城投债发行的概率分别上升24.88%和39.68%。可能的解释是，如果财政分权程度越高，那么该地方政府的预算外融资能力越强，如果此时地方政府官员面临的更大的晋升压力，那么他就有强烈的动机将预算外融资能力转换成城投债发债行为，表现为发债概率显著上升。这是因为地方政府官员通过发行城投债来支持当地政府融资需求，可以在很短的时期内形成如道路建设、开发区建设等比较显著的政绩工程，从而为自己的政治晋升提供业绩保障。因此，假设2得到了验证。

(三)财政分权、政绩压力对地方政府城投债的影响

分别以debt1(发债概率)为因变量对模型(2)进行回归，结果见表3。其中①、②为混合回归，③为面板回归，回归采用的方法如前文所述。

表3 财政分权、政绩压力对地方政府城投债的影响

表3的回归结果显示，财政分权与政绩压力交互项的系数均为正，但显著性略有差异。不考虑时间与个体效应时，采用Probit和Logit模型，交互项的系数在1%的水平显著。当考虑时间与个体效应时(回归结果③)，交互项的系数的显著性水平都下降。可能的原因是，地方政府的个体性质和年度效应稀释了政绩压力的解释力。本文采用工业化率赶超省内前一位排名者作为政绩压力的代理变量，也是国内大多数学者采用的办法(曹婧等，2019[18]；刘柳和屈小娥，2019[19])，但是是否地方政府官员超越的目标仅是排名前一的城市呢？是否有的地方政府官员因为有更强的提拔压力，基于“跨越式发展”的动机，将超越目标定位于全省排名更前的城市？以上这些推测都有可能，因此对于政绩压力的指标设计还需要进一步完善，但总的来说，表3的解释力还是比较符合预期，假设3得到了验证。

表2和表3的回归结果说明，财政分权程度越高，地方政府的预算外融资能力越强，发行城投债的能力也越强。当地方政府官员面临晋升压力或政绩压力时，地方政府运用融资能力提高城投债发行的动机进一步增强。本文的实证结果应证了前文的理论分析，即现行财政体制下的财政分权导致了“财政激励弱化”，现行考核体制下的地方官员晋升压力、政绩压力导致了“政治激励强化”。上述两大因素相互影响，导致了地方政府城投债务规模的扩张。

(四)稳健性检验

本文以debt2(新增发债规模)作为城投债规模的代理变量，引入回归模型(1)与(2)进行稳健性检验。采用的方法均为固定效应面板数据估计方法。模型(1)回归结果见表4的①。结果显示，在考虑了时间效应后，表4的财政分权程度(fisc)的回归系数与表1的财政分权的系数比较，显著性有所下降，但也保证了在5%的显著水平。财政分权对地方政府城投债的影响显著为正，验证了假设1。

以debt2(新增发债规模)为因变量，采用固定效应面板数据估计方法对模型(2)进行回归后结果见表4的②和③。回归结果②显示，财政分权与晋升压力交互项的系数显著为正，验证了假设2。回归结果③显示，财政分权与政绩压力交互项的系数显著为正，验证了假设3。

表4 稳健性检验：以新增发债规模作为因变量

五、结论与启示

基于财政分权理论，对我国地方政府城投债扩张的原因进行分析，在运用财政分权作为解释变量的同时，还引入了晋升压力、政绩压力作为调节变量，从而对财政体制如何影响我国地方政府城投债的形成建立了基于地方政府官员的微观研究视角。与现有诸多文献认为的财政分权导致了地方政府“财权与事权不对等”是城投债扩张的主要原因不同，本文认为地方政府城投债是地方官员的“主动负债”行为，而不是因为“事权超出财权”导致的“被动负债”行为，表现为随着地方官员晋升压力、政绩压力的增强，财政分权对地方政府城投债的扩张有更大的刺激作用。

本文的研究结论有利于我们进一步理解现行财政体制的微观运行机制，并可以据此对我国地方政府城投债的治理提出有针地性的政策建议。一直以来，财政分权都被认为是我国地方政府城投债扩张的主要原因。既然如此，那么杜绝地方政府城投债膨胀的最直接方法是不是就是不再实施财政分权制度呢？这显然与我国的国情不相符。十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础与重要支柱”。我国是一个单一制多层级行政体制的国家，中央受人民的委托，并将经济发展与社会管理职能委托给了地方。这就是当前我国行政体制的三重委托关系。财政分权就是与该治理体系相适应的财政制度安排之一。因此，地方政府城投债的有效治理路径并不是要对我国财政制度进行根本性变革，而是应该就“财政激励弱化”和“政治激励强化”进行针对性的体制机制的完善。

一是针对财政激励弱化，完善地方政府融资约束机制[28]。首先，通过强有力的震慑来防止财政风险金融化。中央政府可以通过高效的行政命令、严格的追责机制来约束地方政府官员的举债行为。当前的主要任务是把隐性债务显性化，使得地方政府官员没有“变通”举借债务的操作空间。其次，通过强有力的震慑来防止金融风险财政化。在单一行政体制下，根本性杜绝金融机构有“地方政府出现债务风险后有中央财政兜底”的幻想不太现实。既然如此，不如对金融机构的地方政府隐性债务贷款业务进行事前和事中监管。通过双管齐下，构建地方政府隐性债务有效治理之路。

二是针对政治激励强化，完善地方官员晋升激励机制。首先，结合国家治理体系与治理能力现代化建设，树立地方官员正确的政绩考核观。完善政绩考核评价指标，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环保、安全等指标的权重，更加重视科技、教育、就业、社保、卫生的考核。通过政绩考核指标的多元化调整，降低地方政府官员债务扩张的内在动力。其次，中央既可以通过垂直管理机构、专项巡视等形式直接嵌入地方债务治理事务中，也可以通过互联网舆情、专家资政的信息反馈中监督地方政府隐性债务。发挥市场、组织、职能部门等的积极性，建立起多元化的地方政府隐性债务治理体系。