国土空间规划体系背景下市县级蓝绿空间系统专项规划的编制构想

吴岩 贺旭生 杨玲

1 缘起

《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）（以下简称《通知》）提出市级国土空间规划的审查要点中包含“城市开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求”[1]。由绿地空间与水系、湿地组成的蓝绿空间系统构成了城市生态空间网络，作为市级国土空间规划的审查要点之一受到高度重视。

在国土规划新背景下，蓝绿空间编制专项规划已作为重要支撑纳入市县层面国土空间规划体系。立足于国土空间规划视角开展蓝绿空间系统规划的相关研究，体现了国土空间规划体系对建设“生态文明、美丽中国”的高度重视。而该规划类型的地位、作用和意义、研究和规划对象、编制大纲和框架构想、核心理念与技术要求亟待探索明确，且该规划类型与传统城乡规划体系中的绿地系统规划和水系统规划的关系应予以明确。

关于国土空间规划方面已有专家开展了大量研究，金云峰等[2-5]对国土空间规划框架体系下的生态空间保护、自然保护地体系保护建设进行了相关研究，但针对蓝绿空间系统专项规划开展的研究则鲜见。

蓝绿空间的研究多以绿地系统和水系统的单一研究为主，将两者结合起来的则较为有限。杜红玉等[6-8]对城市蓝绿空间的冷岛效应、海绵效应等生态服务功能进行了相关评估；雷芸等[9-10]对蓝绿空间在城市生态网络构建上的地位与作用开展了论述和探索；张坤等[11-12]结合国内外城市开放空间体系的研究成果，提出蓝绿空间对城市游憩的重要功能与意义。

笔者认为该规划类型定名为“蓝绿空间系统专项规划”较为合理。增加“系统”二字，既体现了蓝绿空间作为城市空间系统中生态空间和开放空间系统的主体地位，也体现了绿地空间和水系空间二者之间的内在联系。规划编制既要保障其作为城市子系统的系统性和完整性，也要统筹水系空间与绿地空间在生态、景观、游憩等多元功能的叠加效应。

2 研究和规划对象

2.1 蓝绿空间系统的内涵及其功能

蓝绿空间系统专项规划的规划对象为蓝绿空间系统。在市县级国土空间规划的语境下，“蓝绿空间系统”指城镇开发边界内各类绿地、水域、湿地等开敞空间所构成的空间系统。

所谓“蓝”的空间系统，既应包括城镇集中建设区和城镇弹性发展区内的水体空间及其蓝线控制范围内的空间，也应包括特别用途区的水体空间及其蓝线控制范围内的空间；所谓“绿”的空间系统，既应包括公园绿地、防护绿地、附属绿地等纳入城市建设用地统计的绿地，也应包括部分不纳入城市建设用地统计的区域绿地。

在生态、美丽、和谐、宜居的新时代城市发展建设的理念下，蓝绿空间系统是推进城市高质量发展、实现人民群众高品质生活的关键抓手。蓝绿空间系统是城市生态空间的基本骨架，提供各项自然生态服务；也是城市公共空间的主体和特色精华所在，为市民供给休闲游憩服务，改善提升城市环境风貌；并对优化城市空间结构、隔离防护各种危险和污染具有重要意义。

“蓝绿空间”与生态空间的不同在于，在市县级空间规划的语境下生态空间的规划范围涉及全域，而蓝绿空间的规划范围则主要处于城镇开发边界内。

2.2 蓝绿空间系统规划的特征

传统绿地系统规划的编制框架强调对“绿地”这一用地类型的规划；传统水系规划编制则侧重水作为资源和安全风险的工程性和功能性特征。“蓝绿空间系统”规划则须将二者视作统一的系统整体，紧密联系，充分发挥生态、景观、文化等系统功能，而不仅是将2个原有规划的内容简单叠加。

相较于传统绿地系统和水系统将“蓝绿”2类空间要素割裂来看，蓝绿空间系统规划有以下3个方面的优势特征。

1）内外一体。传统绿地系统和水系统规划受制于城乡规划空间上人为层次的划分，在系统性方面不尽人意；而蓝绿空间系统的范围为城镇开发边界，涵盖城市集中建设区与特别用途区内的蓝绿空间，延续了蓝绿空间的有机形态，更有利于形成内外一体、系统化、网络化的整体格局，优化城市空间结构。

2）系统融合。蓝绿空间系统具有天然的“融合性”，城市绿色空间多与河流水系伴生，沿线也多集中承载了城市的历史文脉，同时也是城市景观风貌塑造的核心区域。相较于传统绿地系统和水系统，编制蓝绿空间系统规划有利于城市生态、景观、游憩和文化系统的统筹和融合。

3）相互协调。滨水地区是城市的精华所在。其保护和利用是个多专业协调的复杂问题，既要考虑城市经济产业、景观风貌和休闲游憩的需要，也受制于防洪、水利、航运、生态、供水、排污的多元需求。蓝绿空间系统规划的编制，更有利于统筹城市滨水岸线的配置使用和滨水地区的发展建设。

3 规划的定位、作用和意义

3.1 规划的定位

笔者认为蓝绿空间系统规划应为市县级国土空间规划的专项规划。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）中指出：专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用做出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划[13]。

笔者认为蓝绿空间系统规划是市县级国土空间规划在总体规划层面和详细规划层面之间，针对蓝绿空间方面的必要衔接。1）当其前置或同步于总体规划层面的研究时，应支撑总体规划编制，总体规划编制完成后应传导和落实总体规划层面的空间意图；2）蓝绿空间系统专项规划是详细规划的指导，应细化蓝绿空间分类指引，强化自身各子系统间的耦合自洽，引导支撑详细规划编制；3）蓝绿空间系统专项规划与其他相关专项规划是平行关系，应对接融合相关专项规划。作为空间规划体系中的专项规划，蓝绿空间系统专项规划既要体现强化空间上的统筹协调布局和建设管控要求，也要体现专项规划的专业性和实施指导性。

3.2 规划的作用和意义

3.2.1 是传导和落实市县级国土空间规划中蓝绿空间布局的重要途径

《通知》提到的市级国土空间规划的审查要点中包含“城市开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求”。所谓控制范围，应是指蓝线、绿线的管控；所谓均衡分布，应指各类绿地，特别是公园绿地的均衡布局。

而在市县级总体层面的规划中，对蓝线和绿线的管控多是通过文本对管控底线的概略表述和图纸来表达，对绿地布局的控制，其深度也多止于对大型结构性绿地、综合公园、大型专类公园、广场用地、部分社区公园以及重要的防护绿地的位置和面积总量的控制。为保证总体层面的规划要求在下位规划中传导落实，编制蓝绿空间系统专项规划确有必要。

3.2.2 是引导蓝绿空间分类细化和指导建设实施的重要途径

从深度上看，市县级总体规划无法对蓝绿空间的细化分类和具体的“开发、保护和利用”给予足够深度的规划指引；而下一阶段的详细规划编制又缺乏上位层面专业系统规划的引导。编制蓝绿空间系统专项规划，是有效解决总体规划和详细规划在工作深度和上下层级衔接关系上的重要途径。

3.2.3 是空间规划体系改革的突出亮点

国土空间规划体系改革有3个突出特点：1）实现“多规合一”，形成国土空间规划一张图；2）强调生态文明建设，坚持生态优先、绿色发展；3）以人民为中心，坚持高质量发展和高品质生活。

一直以来，城市水系湿地空间和绿地空间的界限范围交叠关系较为复杂，水利水务和园林绿化部门的管理界限难以厘清。编制蓝绿空间规划将有利于统筹蓝绿空间的用地范围和建设管理要求，助力“多规合一”和一张图的目标实现。

城市蓝绿空间系统的保护、修复和发展利用，将成为国土空间规划体系最具特色的内容之一，是规划引导城市生态优先、绿色发展新理念的重要体现和抓手。

蓝绿空间系统规划的重要目的之一，就是整合蓝绿空间资源为城市发展和人民生活服务。蓝绿空间是城市的特色魅力空间，是承载城市公共生活，激发城市活力的关键空间，编制系统专项规划有助于推进城市高质量发展、实现人民高品质生活。

4 关于规划编制的几个重要问题的构想和讨论

4.1 关于规划编制的组织

市县级蓝绿空间系统专项规划具有典型的空间协调、建管统筹、贴身服务群众的特点。规划的编制组织应由市县级人民政府统一部署，由自然资源行政主管部门会同相关部门开展具体编制组织工作，参加的核心部门应包括城建、水利、园林、生态环境等部门，并应广泛征求发改、财政、林业、文旅等相关部门和人民群众的意见。

4.2 关于规划编制的技术原则

在国土空间规划的背景下，蓝绿空间系统专项规划作为体现生态文明、美丽中国、绿色发展、以人民为中心的重要专项规划，其编制相较于以往的相关规划编制更应突出以下4个方面的原则。

1）更突出内外一体、结构系统优化的原则。在全域乃至区域层面研究景观生态安全格局对中心城区蓝绿空间系统的布局和建设要求，在城市开发边界内统筹城镇集中建设区和特别用途区的蓝绿空间系统结构。

1 市县城镇功能控制区可能涉及范围Possible scopes of urban functional control zones

2）更突出“多规合一”和多方协调统筹的原则。既要考虑对蓝绿空间在生态、休闲、景观、安全等方面的整体统筹，更应关注蓝绿空间作为一个整体布局的合理性及其与相关规划和用地布局的协调，维护空间规划体系的协调性和权威性。

3）更突出承接传导、强化管控实施的原则。既要落实和细化上位总体规划的要求，还应关注规划成果的刚性管控、弹性引导以及下层总规、专项规划和下位详细规划的传导。

4）更突出以人为本、提升城市品质的原则。坚持“人民城市为人民的理念”，在保证规模和优化布局的基础上，更突出蓝绿空间特色类型的丰富多元、设施配置的人性化布局、建设水平的品质提升，切实落实“满足人民群众美好生活需要”“提供更多优质生态产品”。

4.3 关于规划的范围、层次及重点

笔者认为，在市县级国土空间规划编制中所涉及的多个空间层次和范围的概念中①,②，主要包括全域和城镇功能控制区、城镇发展区、城镇开发边界、中心城区。其中中心城区的城镇发展区应为规划编制的法定层次。

4.3.1 全域层次—重在宏观分析研究

全域层次的生态空间保护建设和生态红线划定应由总体规划层次或生态空间规划解决。中心城区蓝绿空间系统的研究视野毫无疑问应该拓展到全域甚至更大的空间层次上，从生态格局的系统性出发，研究全域绿色空间网络与山水格局对中心城区蓝绿空间网络格局的保护和建设要求。

4.3.2 城镇功能控制区—重在统筹和指导

参照国土空间规划的相关要求，城镇功能控制区的概念突出体现了“行政边界组合而成”的特征，是市县规划的重点管控范围，是进一步编制控制性详细规划的行政单元。从城镇功能控制区的实际范围来看，其可选择的划定范围既包括中心城区，还可以包括：全域、市辖区、新城、新区、市及以上级别政府派出机构管理的重要开发区、工矿区和县（市、区）人民政府驻地可能划定城镇开发边界（或市政府认为需要重点管理的地区）所涉及的乡镇，且是按乡镇级单元划定（图1）。相较于其他的空间概念，显然对于传导上位总体规划、指导下位规划编制更为有利。笔者认为，蓝绿空间系统规划在该层次应注重对重点管控范围的宏观控制和下位规划指引。

4.3.3 中心城区的城镇发展区（城镇开发边界内）—核心规划层次

中心城区的概念侧重于强调中心城区的“主”与“外围独立发展、零星散布城镇建成区”的“次”的差异，中心城区作为区域的发展核心也必然是规划编制考虑的重点区域。

《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行，送审稿）》（以下简称《分类指南》）指出，城镇发展区原则上应与城镇开发边界范围一致。城镇开发边界侧重于强调对城镇集中开发建设的空间约束，同时城镇开发边界内的特别用途区就是以蓝绿空间为主体的开敞空间，国土空间规划对城镇开发边界的界定，非常有利于构建内外一体、系统融合的完整格局③（图2）。

笔者认为中心城区的城镇发展区是市县级蓝绿空间系统规划工作的主体层次和空间范围。在该范围内，应着重建设结构清晰、功能完善的城市蓝绿网络与开敞空间体系，构建配置合理、服务高效的高水准公共空间与游憩体系。并应在原有绿地系统规划相关指标的基础上，探索新的规划控制和建设引导指标，核算范围也宜从传统城乡规划使用的建成区范围扩展为中心城区城镇发展区，把可以直接服务于中心城区居民的特别用途区内的蓝绿空间考虑进去。

全域范围内除中心城区外的其他城镇发展区的蓝绿空间系统专项规划，应在本级规划的城镇功能控制区的层次进行统筹和指导，在下一级国土空间总体规划或其蓝绿空间系统专项规划中专门编制。

4.4 关于规划的内容框架

为落实国土空间的总体规划要求、优化自身系统格局、支撑引领下位详细规划的编制定位，笔者认为蓝绿系统规划的编制应包括以下几个方面的主要内容。

4.4.1 规划总则

除阐明规划的目的、指导思想、基本原则、规划范围和层次外，还应着重明确规划的目标和指标体系。

4.4.2 系统布局

一般应包括全域城镇功能控制区和中心城区2个空间层次的技术内容。

全域城镇功能控制区层次，如除中心城区外尚有其他独立存在的城镇功能控制区，应对各个城镇功能控制区蓝绿空间的规划结构、空间布局、建设重点和指标要求作出宏观层面的规划要求，以指导下一层次总体规划和专项规划以及详细规划的编制。当全域范围内仅有以中心城区为主的一处城镇功能控制区时，2个空间层次的规划可以合并编制。

中心城区层次是规划的重点，应结合自然山水格局保护修复、生态安全保障、生态多样性保护、休闲游憩服务、文化和景观风貌塑造、灾害防治和安全防护隔离等需求，与城市建设用地布局相协调，统筹蓝绿空间系统的规划结构和空间布局，并提出蓝绿空间系统各子系统的规划布局原则和要求。并可考虑结合城市功能规划分区⑤，细化落实蓝绿空间系统的布局模式、风貌特征、功能配置、指标体系的相关要求。

还应对中心城区的绿地休闲区进行控制规划和细化指引⑥。应明确区内各类绿地的规模、布局、风貌和服务功能配置的控制要求，对允许兼容的少量商业、服务业设施用地、公共管理与公共服务设施用地，明确其准入用途类型、规模和强度指标、可兼容比例、布局和风貌控制要求。

4.4.3 用地分类规划

在系统布局的基础上，按照涉及蓝绿空间系统的用地类型的细分要求，逐项编制分类规划，阐明各类用地的空间布局、指标控制和规划建设要求。用地分类规划原则上应在中心城区的城镇开发边界内开展。

依据《分类指南》，结合行业惯例，按功能主导、内外统筹的原则，笔者建议用地分类规划宜包括以下几类：1）公园、广场和风景游憩绿地；2）防护绿地；3）涉水公用设施用地；4）防洪用地；5）附属绿地；6）农林用地；7）湿地；8）陆地水域用地；9）其他自然保留和生态保育绿地。

上述分类中的1）～4）不但包含城镇建设用地内的用地类型，也包括其他建设用地和非建设用地中的类型⑦。根据规划内容和实际情况，亦可考虑进一步细化分类。

4.4.4 蓝绿空间控制规划

该部分应落实上位规划对中心城区蓝绿空间的控制要求，明确细化中心城区蓝线、绿线和涉水基础设施黄线的空间布局，以及定策、定量的管控要求。

4.4.5 专业建设规划

该部分应围绕支撑引导行业发展的目标，开展相关专业规划的编制，应着重体现专业规划的系统性和实施指导性，建议应包括以下方面的主要规划：蓝绿空间生态保护修复规划、湿地保护规划、休闲游憩体系建设规划（包括公园和绿道体系）、蓝绿空间安全韧性提升规划、滨水岸线发展利用规划等内容。并可结合城市自身的特征针对涉水涉绿的历史文化资源保护利用、特色资源或要素类型（如山体、滨海景观、丹霞地貌、立体绿化、道路绿化）的保护建设利用、涉水工程协调、树种和古树名木保护规划等方面编制相应条款。

4.4.6 规划实施

该部分主要包括规划传导、分期实施与行动计划、规划实施保障措施、规划环境影响评价等相关内容。

规划传导方面，应按管控有效、面向实施的原则，对下一层次的乡镇级总体规划、分区规划和详细规划进行约束和指导，包括：对绿地和水域等约束性指标的要求；对分类管控、均衡布局、风貌控制、生态化建设修复的要求；蓝线、绿线和涉水基础设施黄线细化定线的控制要求。

分期实施与行动计划方面，应结合总体规划层面的分期实施要求和国民经济社会发展规划的时序安排，对蓝绿空间的保护、修复和建设的分期实施做出统筹安排，提出分期实施目标和重点任务，明确分期约束性指标和管控要求。对近期实施项目库做出统筹安排和行动计划，落实分年度计划的空间布局。

应围绕规划目标和方案，强调对规划实施机制和措施进行有针对性和可操作性的完善。主要包括对规划实施传导机制、对下位规划指导约束作用和相关规划的衔接耦合机制、对支撑蓝绿空间建设的政策工具及实施动态监测、评估、预警、考核和动态调整机制的保障完善。

4.5 关于规划的技术路线

规划编制应坚持“两先三高”的原则：1）突出蓝绿空间系统在生态、游憩、景观、文化、安全、防灾减灾等方面服务城市发展和市民生活需要的多元价值，坚持生态优先、安全优先、高品质生活、高质量发展的原则；2）国土空间规划是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，蓝绿空间系统规划编制应有利于支撑“高水平治理”的原则。并以“两先三高”为原则，结合规划编制内容构建技术路线（图3）。

2 城市发展区空间关系④Spatial relations of urban development zone ④

3 蓝绿空间系统规划编研的技术路线Technology route of blue-green space system planning machnism

5 展望和思考

蓝绿空间系统规划的编制是风景园林行业发展面临的新机遇与新挑战。

其机遇的一面在于国土空间规划体系对生态文明、美丽中国的高度重视，已经明确的规划层次和技术要求以及“多规合一”、强化刚性管控和规划传导等方面的原则，有利于构建内外一体、系统融合、多元功能的蓝绿空间系统。但同时也需要应对新的挑战，在诸如现状评估体系、多元规划实践的技术体系、蓝绿空间系统的用地分类、规划指标体系、相关规划协调、规划传导机制、面向实施的政策保障措施等诸多方面，开展深入研究探索和实践积累。

致谢(Acknowledgements)：

感谢北京林业大学研究生张丹丹同学对本文文献综述部分的贡献。

注释(Notes)：

① 一般认为，城镇功能控制区是指以中心城区为主体的、

应进一步编制控制性详细规划的行政单元，属于市县规划重点管控范围；城镇开发边界是指为防止城镇无序扩张和无序蔓延、优化城镇布局形态和功能结构、提升城镇人居环境品质，划定的一定时期内可以进行城镇集中建设，重点完善城镇功能的空间边界；中心城区是指城市建设用地集中分布区及其相关控制区域，相关控制区域包括城市的新城、新区及各类开发区，组团式城市的主城和副城等，不包括外围独立发展、零星散布的城镇建成区。

② 《市县国土空间规划分区与用途分类指南》（试行，送审稿，下文简称《分类指南》）指出：城镇发展区是为了满足各类城镇发展需求、优化城镇功能和空间布局为目的而划定的区域，包括城镇集中建设区、城镇有条件建设区和特别用途区。该分区的范围原则上应与城镇开发边界范围一致。

③ 《分类指南》指出：特别用途区是为了优化城镇空间格局与功能布局，保障城镇生态功能与环境品质、居民休闲游憩、设施安全与防护隔离，提升居民生活质量等需要，划入城镇开发边界内进行管控的各类生态、人文景观等开敞空间。特别用途区应综合考虑生态、文化保护与城镇功能、形态完整性的要求，包括连通城镇功能组团的生态隔离廊道、城镇内部的核心生态要素等需要特殊保护与严格管控的区域。

④ 引自《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）。

⑤ 《分类指南》指出：城镇集中建设区可采用城市功能规划分区方式对城市空间规划布局进行结构性控制。提出的城市功能规划分区包括居住生活区、综合服务区、商业商务区、绿地休闲区等9种类型。

⑥ 《分类指南》在城市功能规划分区中设置绿地休闲区一类，是“以公园绿地、广场用地、滨水开放空间、防护绿地等为主要功能导向的区域”，是“规划确定的城市中主要公共开放空间的总体结构与布局”，保障市民日常公共活动所需的绿地与广场空间，满足城市卫生、隔离和安全防护等功能的需求。绿地休闲区内采用“用途准入+指标控制”的方式进行管理。安排好“点、线、面”结合的城市绿地系统结构，为市民提供便捷可达、充足友好的游憩休闲空间，并确保相互干扰的功能区的防护隔离；对详细规划提出准入的土地用途。

⑦ 用地分类规划的基础是用地分类。传统基于城乡规划的用地分类标准在新的国土空间规划的土地用途分类中得以继承和调整。本文提出的用地分类规划是在功能主导、内外统筹的原则基础上，打破了原有以是否纳入建设用地统计为重要原则之一的分类方式的基础上提出的，仅供参考。

图表来源(Sources of Figures)：

图1、3由作者自绘；图2为笔者根据注释④改绘。