面向新时代国土空间规划的城乡绿地系统规划与管控路径探索

张云路 马嘉 李雄

1 研究背景

2013年，党的十八届三中全会首次提出要求建立空间规划体系。2018年，《国务院机构改革方案》首次组建自然资源部，加速推进空间规划体系构建进程。2019年，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1]，明确了科学布局“三生空间”是加快形成绿色生产和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。在此背景下，作为城市绿色空间规划指引的绿地系统规划，应积极适应国家规划体系的革新，响应推进空间治理能力现代化的时代号召，优化规划体系，实现绿色空间高质量发展。笔者从绿地系统的规划内容到规划路径、从前期资源分析到后期规划管控进行系统性探索，希望能够为新时代国土空间规划体系下的绿地系统规划提供参考与借鉴。

2 新时代国土空间规划

2.1 基本概念

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图、各类开发保护建设活动的基本依据，将原有的土地利用规划、主体功能区规划以及城乡规划等空间规划融合进阶为统一的国土空间规划[2]。国土空间规划体系的构建能够解决传统规划体系类型繁杂、内容交叉冲突、管理实施低效等问题，从长期发展视角来看，可以有效提升国土空间开发、保护、治理能力，实现高效集约、可持续发展的国土空间格局。

2.2 特征与要求

新时代背景下，国土空间规划基于中国发展国情提出了“一导三高”的核心理念。“一导”指以生态文明为导向，明确了国土空间规划的核心是生态文明建设。“三高”指推进高质量发展、引导高品质生活、实现高水平治理[3]。通过科学评估、准确规划、完善机制，促进规划领域向高质量发展转变，为国家发展战略的落地实施提供坚实的制度基础。

2.3 规划体系框架

国土空间规划基于系统性、整体性、重构性原则，构建了“五级三类四体系”简约高效的科学规划体系框架。五级包含国家、省、市、县、镇（乡），自上而下对应中国的行政管理体系；三类即总体规划、详细规划和相关专项规划3种类型，明确了不同层级的规划的类别与职责；四体系包含国土空间规划编制审批体系、规划实施监督体系以及支撑国土空间规划运行的双技术性体系：法规政策体系、技术标准体系，为国土空间规划的科学制定和有效实施提供重要保障。

2.4 国土空间规划与绿地系统规划

国土空间规划体系构建是中国空间规划结构进行全面调整、推进生态文明建设的重要举措，而城乡绿地系统规划在整个构架中承担着生态环境保护和绿色空间合理利用的重要职责。因此在新时期空间规划体系革新和城乡统筹发展的要求下，绿地系统规划须呼应国土空间规划层级，重视城镇开发边界外的绿地建设安排，以实现城镇开发边界内外、城市与周边更广阔区域的整体生态效益耦合，全方位、多层级、高水平发挥城乡绿地系统规划推进城市发展、促进城乡交融、塑造高品质绿色空间（图1）。在城镇开发边界内，须完善城市的绿地系统空间布局，推动生态宜居城市的建设。而在城镇开发边界外，要合理谋划山水林田湖草和人居空间布局，实现城乡生态人居空间的绿色协同发展[4]。

1国土空间规划与城乡绿地系统规划的关系Relationship between national territory spatial planning and urban-rural green space system planning

3 国土空间规划指引下传统绿地系统规划亟待进行转型适应

3.1 规划范围—从城市到城乡

长久以来，中国的城市绿地系统规划作为城市总体规划的细化和深化，根据城市总规制定各类城市绿地的发展指标、建设工作以及市域大环境绿化的空间布局[5]。因此，传统绿地系统规划偏重于城市建设用地内绿地的规划建设，而“其他绿地”“乡村绿地”等表述长期停留在概念模糊的层面[6]。随着2017年新版《城市绿地分类标准》的实施和2019年《城市绿地规划标准》的颁布实施，开始强调城市建设用地外绿地对市域绿地系统的重要作用，但是其边界划定、管理权属等问题仍存在问题。因此，随着国土空间规划体系的建立，亟待规划人员从城乡一体的大区域角度出发提出科学合理的解决方案[7]。

3.2 技术流程—从绿地填空到适宜性布局

传统城市绿地系统规划多在城市其他建设用地布局完成后进行，规划范围主要在城市建设用地内[8]，而其他连续的自然要素（如山体、水域等）受到行政区划的影响，并没有纳入其中，未能突破行政管理边界限制统筹考量广域、连续的生态空间体系[9]。近年来，在建设用地外绿地的规划方面进行了大量实践和探索，在新时代背景下要继续加强城乡绿地与生态、社会、文化耦合关系的综合考量[10]，从大的广域视角突破行政边界限制，谋求城乡绿地生态系统服务价值综合效益的最大化。

3.3 辅助决策—从定性到定量

近几年，城市绿地系统规划在编制过程中已开始引入景观生态学、地理学等学科理论方法，并开始结合3S（遥感技术，remote sensing，简称RS；地理信息系统，geography information systems，简称GIS；全球定位系统，global positioning systems，简称GPS）等技术手段进行规划编制。但是，编制过程中仍存在缺少基础数据等问题，并且设定绿量、分期规划目标时以计划性指标为主，导致规划中远期指标的实现力度难以提高等问题产生。因此，今后需要在国土空间基础信息平台建立的基础上，实现专项规划与总体规划的底图和资源统一，增强多学科理论体系分析技术的融合运用，提升科学技术手段对规划空间布局和指标计算的支撑力度。

3.4 规划实施—从分治到统一

在规划实施阶段，城市建设用地内绿地的建设工作基本能够按照规划内容实施，但城市建设用地外生态空间通常由于涉及不同的管理部门，其规划实施率难以有效把控，且有关部门间尚未建立明确的空间协同管理机制。因此在新时代国家管理体制和空间规划体系下，需要针对以往林业、环保、水利等部门对城镇开发边界外生态空间多方分管、规划管理区域重叠、层次复杂等问题，提出管控体制统一的发展策略。

4 面向新时代国土空间规划的城乡绿地系统规划路径

4.1 规划导向

城乡绿地系统规划作为国土空间规划体系中实现生态文明建设的重要专项规划之一，需要在解决传统绿地系统规划与城乡发展之间矛盾冲突的基础上，积极探索如何充分发挥优化支撑国土空间总体生态格局的规划与管控路径：1）面向新时代国土空间规划的战略要求，绿地系统规划需要以生态文明为根本导向，引领城乡整体的山水林田湖草资源有机整合；2）通过实现以生态供给服务为核心推进的高质量发展，推动生态建设与城乡发展的有机耦合协调；3）通过创建以人民为中心引导的高品质生活，通过多类型、多层级、多功能的生态产品，满足人民日益增长的美好生活需要；4）通过实施以空间管控为目标的高水平治理，促进中国空间治理现代化水平的整体提升，科学有序地承接国家绿色发展理念的切实落地。

4.2 规划平台

绿地系统规划作为践行中国生态文明理念的重要角色，关键在于积极参与国土空间基础信息平台的建设，强调与其他规划部门之间的工作协调，做到资源数据共享，实现各类用地在空间布局上的协同规划。绿地系统规划需要将融入国土空间规划体系统一的基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统，作为各层级规划和专项规划的必要前提。在统一规划底图的基础上，依据国土空间“双评价体系”中与绿地系统规划相关指标，并融合绿地系统规划所需要的特色评价内容，构建绿地系统规划的资源评价体系（图2）。从而为城乡绿地系统高质量发展的实现提供实施路径，为全域生态格局体系的构建提供科学发展指引。

2新时代城乡绿地系统规划平台Urban-rural green space system planning platform in the new era

3新时代城乡绿地系统规划流程Urban-rural green space system planning process in the new era

4.3 规划流程

依据国土空间规划的总体需求和编制要求，城乡绿地系统规划包括明晰规划底图、确定规划蓝图和制定实施路线图3个阶段，全方位、全时段地支撑整个规划从方案形成到空间落实（图3）。

首先充分利用国土空间基础信息平台，收集与绿地系统规划相关的生态资源等国土空间双评价指标、相关部门规划成果以及绿地系统规划必要的前期数据，并分类整理，从而掌握自然资源本底。具体可通过国土空间资源环境承载力评价得出市域层次生态敏感性和安全格局分析，通过国土空间开发适宜性评价开展城乡绿地适宜性等评价。其次，在规划内容阶段，制定城乡绿地系统规划，加强城镇开发边界内外绿地的空间联系、大范围绿地的融合发展；在城乡绿地系统规划的基础上，针对城镇开发边界内外分别制定规划内容。最后，依据国土空间规划分期实施的要求，城乡绿地系统规划须明确近中远期不同时序的规划目标及内容，科学划定绿线范围，为近期城乡绿地系统的建设安排制定实施项目库，分年度提出具体的空间落实计划及建设项目内容，保障城乡绿地系统规划的有序性和可实施性。

4.4 规划层级

在建设美丽中国的背景下，国土空间规划作为指导各级各类规划的顶层设计，提出了“五级”的多层级协调落实的规划体系。城乡绿地系统规划亟待在规划层级上，紧密围绕国土空间规划做出积极转变。

首先就是在国家、省级、市级国土空间总体规划的战略指引下，从城乡统筹的视角出发，加强对于周边村镇及城镇发展边界外绿地系统的规划及管控力度，从而形成市、县、乡（镇）多层级的城乡绿地系统规划体系（表1）。其中，市一级绿地系统规划关键就是要打破传统的城市规划范围，从中心城区向周边县、乡（镇）拓展，协调城镇开发边界内外绿地的关系，统筹进行城乡绿地系统规划[11]。

表1 新时代城乡绿地系统规划层级Tab.1 Urban-rural green space system planning hierarchy in the new era

表2 新时代城乡绿地系统规划技术[13-14]Tab. 2 Urban-rural green space system planning technology in the new era[13-14]

县一级绿地系统规划应与市绿地系统规划同步进行，明确县域绿地系统规划体系，合理配置绿色发展所需的各类空间资源，加强规划内容的有效性和可操作性。

乡（镇）绿地系统规划深化落实市、县级绿地系统规划明确的规划建设内容，合理调整乡村内部绿地用地布局，优化乡村生活、生产、生态空间格局，构建生态宜居的乡村人居环境。

4.5 规划内容

在明确规划导向、统一规划平台、确定规划流程、理清规划层次后，新时代的城乡绿地系统规划需要针对不同的规划层级制定不同规划内容（图4），分级落实国土空间规划要求，统筹整合城镇开发边界内外绿地资源，从而构成城乡人居环境的绿色生态基底。

市域层面的绿地系统规划需要秉承生态优先、绿色发展的基本理念，从宏观全局出发制定城乡绿地系统规划结构与布局，统筹市域山水林田湖草与人居空间布局结构。在市域绿地系统规划层面，落实并向下分解国家、省级、市级国土空间总体规划的目标任务，保护市域生态资源、维护生态安全，统筹协调生态保护、城乡建设、居民生活游憩需求间的矛盾。在规划制定过程中，需要明确生态控制线和其他生态空间的管控范围[12]、策略、措施，明确下一层级绿地系统规划的重点任务，并通过生态保育、风景游憩、安全防护等功能绿地的合理布局，绿道、绿廊、通风廊道等绿地生态网络的科学构建，形成系统性、完整性、连续性的市域绿地系统布局。

在城镇开发边界内，遵循优化增量、盘活存量的原则，因地制宜制定中心城区绿地系统规划及各类绿地规划，结合绿环、绿带、绿廊和绿道系统等优化城区绿地布局，与市域绿色生态空间有机融合。老城区通过结合城市更新推进老旧公园改造、优化公园绿地布局，完善城市绿地对居民生活游憩的服务功能。新城区需要均衡城市绿地布局，完善城市绿色基础设施体系构建。组团间顺应城市生态资源特征，形成保护、展现城市自然和人文风貌的绿地空间，建立完善的绿地网络结构体系，与市域生态空间有机串联。

4.6 规划技术

基于国土空间基础信息平台，纳入更详细的绿地规划指标，更准确地掌握资源本底，利用先进的技术平台和评价方法更科学地指导城乡绿地系统规划，支撑城乡绿地空间的可持续化发展（表2）。

在绿地规划的前期现状分析阶段，基于国土空间基础信息平台整合形成的基础数据库以支撑中期规划体系的展开。中期辅助决策阶段运用地理信息系统、遥感信息技术、GeoSOS系统的空间模拟等科学技术和平台，辅助城乡绿地系统规划的决策判断，从而形成绿地的结构布局、优化生态安全格局、构建生态网络体系。在绿地规划后期的规划评价阶段，在传统绿地指标的基础上加入扩展评价指标，如森林覆盖率、人均区域游憩绿地面积、人均绿道长度、景观聚集度、废弃地修复再利用率等指标，构成完善的指标评估监测体系。最后，通过景观绩效评价，对城市热岛、动植物栖息地、风景游憩、景观品质、运行维护、低碳环保等生态、社会、经济效益进行测算评估。为绿地的质量评估、效益测算、后期维护等提供科学及时的数据参考。从规划前期评价到后期效益测算，融入相关科学技术理论支撑，为城乡绿地系统规划的合理布局提供技术支撑和科学依据，推动城市绿地系统规划逐步走向定量化、科学化、合理化发展。

5 国土空间规划指引下的城乡绿地系统规划管控

5.1 各区域协同，共同推进城乡绿地保护与合理利用

4新时代城乡绿地系统规划内容Urban-rural green space system planning content in the new era

5新时代城乡绿地系统规划管控Urban-rural green space system planning control in the new era

在宏观视角下，各区域的绿地系统协同管理是后期管控的必然趋势。首先城乡绿地类别下各中类和小类绿地的建设及管理之间应相互协调，共同构成布局合理、功能完善的绿地管理系统。其次，应协调好城镇开发边界范围内外绿地的协同建设关系，完善城乡绿地规划管理系统 。最后，各个城市应制定合理统一的城乡绿地规划、建设及保护的标准，从而达到对更广域范围内的城乡绿地进行统一保护和合理利用的目的。

5.2 多渠道管理，完善城乡绿地空间管制方式

随着国土空间规划下多部门工作的统一，构建与相关部门协同管理的渠道也成为绿地系统层面管控的必要环节。搭建相关部门的共同协作平台，听取各部门相关意见，做好城乡绿地相关管理部门之间的协调工作，使各部门之间的工作相互衔接，建立稳定的管理机构和定期汇报制度，按照有关法律、法规和规章规定，合理高效地推进城乡绿地建设与管理工作。

5.3 多方意见汇总，推进城乡绿地建设与市民需求的协调

城乡绿地规划作为落实国土空间规划的核心一环，听取多方民意是城乡绿地规划满足民众高质量生态福祉需求的必要步骤。因此城乡绿地空间的规划与建设要依据使用人群的需求，对建成质量进行评价。及时通过网络及媒体途径向社会公布城乡绿地的规划建设情况，同时对已开展的绿地建设及使用情况进行民意调查，积极接受公众意见反馈，进一步提高城乡绿地的规划建设水平，提升市民对环境的满意度及生活的幸福感（图5）。

6 结语

在新时代生态文明建设及国土空间规划提出的背景下，中国传统城乡绿地系统规划亟待转型适应。新时代国土空间规划指引下的城乡绿地系统规划以生态文明为导向，基于国土空间基础信息平台，综合多学科的优势，利用客观科学的规划技术方法，从国土空间“多规合一”的高度和视角构建城乡绿地规划系统，更加重视城镇开发边界内外绿地的联系以及区域统筹发展，同时建立稳定完善的管理机制应对城镇开发边界外绿地管理体系混乱的问题。

目前国土空间规划体系尚处于形成阶段，绿地系统规划作为国土空间规划中的相关专项规划之一，针对如何调整自身适应国土空间规划变化的相关问题，还须做出更多的探索。笔者从规划的导向、流程、平台、层次、内容、技术以及管控等方面，探讨了新时代国土空间规划体系构建和变革下，城乡绿地系统规划需要实现的过渡与转型，希望能够为中国后续绿地系统规划实践工作的展开提供参考和借鉴的价值，使其在中国生态文明建设和国土空间规划实践的过程中发挥重要的作用。

致谢(Acknowledgements)：

感谢北京林业大学园林学院2018级研究生李亚丽、汤大为同学为本文图纸整理提供帮助。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1、5、表2由汤大为绘制，图2～4、表1由李亚丽绘制；表2规划评价阶段规划技术中，传统指标来源于参考文献[13]，扩展指标来源于参考文献[14]，景观绩效评价来源于北京市科技计划科技报告：北京景观空间数据采集及景观绩效评价研究（12100000400006719W-D171100000217003/03）。