野生动物保护之环境公益诉讼路径探析

朱烨 梁勇

我国是世界上野生动物种类最多的国家之一，也是濒危动物存在的数量大国，非法猎捕、杀害、买卖、食用野生动物，破坏野生动物栖息地等行为屡禁不止，不但破坏了生物多样性、影响生态平衡，亦可能危害公众健康和公共卫生安全。刑法和行政法对此积极予以回应，刑事制裁和行政规制手段综合发力，取得一定成效。但新冠疫情的爆发暴露出我国在野生动物保护方面存在法律规定滞后、执法不严等各种问题，传统刑事制裁和行政规制手段无法担负起全面制止侵害野生动物的行为的功能，需要我们在现有刑事和行政手段之外，找寻保护野生动物的新路径。2012年《民事诉讼法》修改以来，公益诉讼作为一种新型诉讼制度进入公众视野，兼具补充性、预防性和修复性价值与功能的公益诉讼制度，为野生动物保护提供了一种全新路径。

一、野生动物保护传统路径的检视

对我国野生动物保护的现有法律梳理后，发现刑事制裁和行政规制是我国野生动物保护的主要路径。其中，刑事制裁主要是依据刑法的规定对非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物等行为进行制裁，依赖的是刑事制裁措施的威慑性。行政规制更多的是倚重行政措施，将名录制度作为野生动物保护制度的基础，行政许可制度作为野生动物保护制度的主体，行政处罚作为主要的惩罚手段。通过对野生动物保护传统路径进行检视，该两种制裁路径虽然在野生动物保护方面发挥了重要作用，但仍存在不足之处。

（一）野生动物保护的现有法律规定

我国法律中，关于野生动物保护的规定主要体现在《宪法》《物权法》《刑法》《野生动物保护法》及《野生动物保护法实施条例》等法律法规之中。其中，《宪法》第九条规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。《物权法》第49条规定，法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。《野生动物保护法》及《野生动物保护法实施条例》规定了野生动物及其栖息地保护、野生动物管理以及违反规定应当承担法律责任等方面的内容。《刑法》第341条规定，非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎，破坏野生动物资源，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

2020年初新冠疫情发生后，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。此外，森林法、渔业法、草原法、畜牧法、环境保护法，也规定了保护野生动物的相关内容。

（二）野生动物保护的传统路径及不足

1.行政规制：“名录制度+行政许可+行政处罚”模式

纵观《野生动物保护法》等法律法规，我国野生动物保护的行政规制措施主要是以“名录制度”为基础，①《野生动物保护法》第10条规定，国家对野生动物实行分类分级保护。国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。国家重点保护野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，并每五年根据评估情况确定对名录进行调整。国家重点保护野生动物名录报国务院批准公布。地方重点保护野生动物，是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护野生动物名录，由省、自治区、直辖市人民政府组织科学评估后制定、调整并公布。有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定、调整并公布。以“行政许可制度”为主体，②《野生动物保护法》第21条规定，禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况，需要猎捕国家一级保护野生动物的，应当向国务院野生动物保护主管部门申请特许猎捕证；需要猎捕国家二级保护野生动物的，应当向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门申请特许猎捕证。以“行政处罚”为主要的惩罚手段，③《野生动物保护法》第49条规定，违反本法第三十条规定，生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品或者没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作食品，或者为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工责令停止违法行为，没收野生动物及其制品和违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。形成了“名录制度+行政许可+行政处罚”的野生动物保护行政管理模式。该模式在野生动物的保护中起到了十分重要的作用，但其不足之处亦应关注。一是野生动物名录界定限制了野生动物保护的成效。目前，我国野生动物保护名录主要分为国家重点保护野生动物名录、地方重点保护野生动物名录和国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录。根据法律规定，以上名录要定期更新，但是根据目前可以收集到的资料来看，仅国家重点保护野生动物名录在2003年微调一次，其他名录并未按照法律规定的期限进行更新。此外，名录还存在未能按照物种实际状况进行增补、物种保护级别未能得到及时有效提升、分类不合理导致物种检索困难、对社会影响较大的关键物种未形成覆盖、国家级物种名录和地方级物种名录覆盖重叠等问题。④参见韩雪松、赵翔、吕植：《野生动物保护名录，一把刻度模糊的卡尺》，载光明日报网站2020年2月29日，http：//share.gmw.cn/news/2020-02/29/content_33605211.htm。以上问题的存在，限制了我国野生动物保护的实际成效，也给野生动物保护行政执法工作带来不便。二是实施野生动物保护监管主要依靠行政许可的事前准入。以《野生动物保护法》为例，目前涉及野生动物保护的行政许可事项主要有：出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品审批，人工繁育国家重点保护野生动物许可，狩猎证核发，外国人对国家重点保护野生动物进行野外考察、标本采集或者在野外拍摄电影、录像的审批，特许猎捕许可等。但是，如同其他领域行政许可存在的问题一样，野生动物保护行政许可也存在“重审批、轻监管”的问题。对野生动物保护行政许可的执行情况疏于监督，致使超出行政许可审批范围、未按行政许可要求实施相关行为的情形时有发生。虽然自2013年起按照国家“放管服”改革要求，野生动物保护部门重点强化了对野生动物的事中事后监管，引入“双随机、一公开”机制，但是现有野生动物保护监管部门和监管人员的观念和能力往往难以适应野生动物保护事中事后监管要求。三是行政处罚等行政执法保障力度不及预期。随着法律意识的提高，人们对政府依法行政的要求也逐渐提高。政府在实施行政规制如行政处罚和行政强制的权力时，也要严格遵守行政执法程序。虽然程序正义是行政法领域必须长期坚持的一项重要原则，但在野生动物保护领域中存在行政执法启动难和程序复杂的问题。另外，野生动物保护领域行政执法存在一些监管力量薄弱、履职不到位、“猫鼠一家”问题。例如，江西省森林公安局破获的一起贩卖野生动物案中，共立刑事案件27起，抓获犯罪嫌疑人44人，涉及省级重点保护野生动物17000余只，国家二级重点保护野生动物42只，国家一级重点保护野生动物制品一批。在该案中，野生动物保护管理部门工作人员为不法分子非法开具运输证明文件，充当保护伞，为犯罪活动提供便利。

2.刑事制裁：强威慑性和轻刑化的矛盾体

长期以来，威慑都被认为是刑罚的主要目的，刑罚也是威慑性最强的法律措施。虽然行政法上的高额罚款也能产生威慑性的效果，但是与刑罚这把达摩克利斯之剑相比，其威慑性大打折扣。我国之所以将野生动物保护置于刑法的保护范围之内，就是要利用刑罚的强威慑性加大对涉嫌野生动物保护违法犯罪行为的打击力度，威吓其他人不敢实施非法收购、猎捕野生动物等行为。例如，河南大学生闫某非法收购、猎捕珍贵、濒危野生动物一案中，①参见闫某非法收购、猎捕珍贵、濒危野生动物案，河南省新乡市中级人民法院（2015）新中刑一终字第128号刑事裁定书。闫某伙同他人掏鸟窝捕获国家二级保护动物燕隼16只，被判处10年半有期徒刑。但野生动物保护司法实践中，更多的却是在定罪量刑上出现了刑罚轻刑化的趋势，适用缓刑和罚金的比例越来越高，犯罪成本越来越低，以至于有些职业猎捕、收购、贩卖者“心甘情愿”缴纳罚金，感觉它“不过是税”而已，因而涉及野生动物保护的犯罪时有发生，刑事制裁的威慑力度越来越弱。例如，被告人贾某非法出售珍贵、濒危野生动物一案中，②参见贾某非法出售珍贵、濒危野生动物案，山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402刑初98号刑事判决书。贾某出售2只国家二级重点保护野生动物猕猴，最终仅被判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金人民币一万元。

另外，即使需要发挥刑法的强威慑性作用，但是野生动物保护也不能过于倚重刑事制裁手段：一是刑罚的威慑性存在失效的可能。我国长期受“重刑主义”思维的影响，对于犯罪行为习惯性反应就是加重刑罚，增设罪名。但是，此种做法只有在人们惧怕刑罚威慑性的前提下，才能适用。如果违法收益远高于违法成本，人们已经不在乎受到严厉的惩罚，那么刑罚的威慑力度则大大降低。二是刑法保护范围窄。涉野生动物保护的罪名主要有非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪；非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵濒危野生动物制品罪；非法狩猎罪；走私珍贵动物、珍贵动物制品罪。以上罪名主要涉及直接作用于野生动物的犯罪行为，但是对于滥用野生动物资源引发生物安全严重危险的行为，难以直接适用现有罪名予以制裁。三是刑法的入罪门槛高、证明标准高，多数违法行为难以通过刑法手段予以制裁。例如，破坏野生动物的栖息地、非法食用野生动物、为野生动物交易提供场所、方便或者交易广告等间接作用于野生动物的违法行为均难以通过刑事手段予以制裁。

二、野生动物保护公益诉讼的价值与功能

《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》修正后，环境公益诉讼制度在我国正式确立。①《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。《行政诉讼法》第25条第4款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。随着环境公益诉讼的实践与发展，公益诉讼立法越来越趋于明确具体，可操作性不断加强。环境公益诉讼因其所具有的独特价值和功能，有别于行政规制和刑事制裁，成为野生动物保护的新路径。②根据我国目前法律规定，法律规定的机关和有关组织可以对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起环境民事公益诉讼；检察机关在履行职责的过程中，在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，导致国家利益或者社会公共利益受到侵害，而提出检察建议，督促相关机关依法履职，在不依法履职的情况下，检察机关可提起行政公益诉讼。

（一）补充性：弥补传统保护路径的不足

野生动物保护公益诉讼的补充性体现在以下两个方面：一是保护范围的扩大。我国对于野生动物的保护主要是实行分类分级保护，主要以野生动物的珍贵濒危程度、保护等级以及国家重点保护野生动物名录来确定野生动物保护范围。虽然全国人大常委会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》对于食用陆生野生动物已经全面禁止，但是对于重点保护范围之外的野生动物种群，以及不具有重要生态科学社会价值的野生动物来说，同样还面临着诸多其他违法行为的威胁，且这一类动物种类更多、数量更大、分布更广。任何一种野生动物都面临变为濒危、珍稀物种的可能性，对未纳入保护范围的野生动物的侵害也可能带来巨大危害。例如，经科学家研究，体内冠状病毒基因序列与新冠病毒高度相似的中华菊头蝙蝠即为非珍贵、濒危野生动物。野生动物保护公益诉讼，可突破分类分级保护制度及保护名录的限制，从野生动物本身的属性出发实现对野生动物的全面保护，弥补了刑法保护范围过窄的问题以及因名录限制导致的行政规制缺位。二是规制行为的扩张。对于侵害野生动物栖息地、破坏野生动物洄游、迁徙活动等以及一些间接作用于野生动物、引发生态系统失衡的违法行为，我国刑法均缺乏相应的制裁措施。而公益诉讼制度为野生动物保护提供了另外一种可能，即对于已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的侵害野生动物的行为，均可基于公共利益的考量提起公益诉讼。例如，中华环境保护基金会诉长岛联凯风电发展有限公司候鸟迁徙保护生态损害责任公益诉讼一案中，①参见中华环境保护基金会诉长岛联凯风电发展有限公司候鸟迁徙保护生态损害责任公益诉讼案，山东省烟台市中级人民法院（2016）鲁06民初373号民事调解书。因联凯公司在山东长岛国家级自然保护区核心区内违规建设风电项目，违建风机设施处于中国东部候鸟迁徙的必经之路，为保护候鸟的迁徙、繁衍，中华环保基金会向烟台市中级人民法院提起民事公益诉讼。另外，由于行政监管的缺位，怠于履职、权力滥用、权力寻租等现象的出现，容易导致行政失灵的发生。对野生动物保护提起行政公益诉讼一方面实现了对行政行为的监督与约束，另一方面也弥补了行政执法的不力。如湖北省宜昌市点军区人民检察院诉宜昌市点军区环境保护局怠于履行法定监管职责行政公益诉讼案中②湖北省宜昌市点军区人民检察院诉宜昌市点军区环境保护局怠于履行法定监管职责行政公益诉讼案，湖北省宜昌市点军区人民法院（2017）鄂0504行初1号行政判决书。，涉案污染行为发生的长江干流区域正好系中华鲟自然保护区及鱼虾产卵场。宜昌市点军区环境保护局作为负有环境保护职责的行政机关，在接到检察建议后仍未彻底治理污染问题，检察机关以行政机关怠于履行职责提起了行政公益诉讼，督促行政机关依法全面履行职责。

（二）预防性：事后规制转向事前预防

环境公益诉讼的功能不仅限于对已经发生的生态环境损害进行事后救济，还可预防损害的发生，只要具有损害社会公共利益的重大风险即可提起环境民事公益诉讼，无须发生实际损害的后果。《环境保护法》第5条规定了“预防为主”的原则，公益诉讼的预防性功能，亦符合环境保护法的立法理念与原则。野生动物作为一种特殊的环境要素，一旦受到侵害很可能出现种群灭绝的不可逆的损害后果，如被誉为“长江女神”、享有“鲸类进化珍贵的活化石”之称的白鱀豚，已经因栖息地丧失及长江水污染的加剧等原因，被宣布功能性灭绝。因此公益诉讼的预防性价值和功能，对野生动物保护来说更有其独特意义，有别于损害发生后的事后救济方式，相当于一种“前瞻性保护”、“抢救性保护”。如北京市朝阳区自然之友环境研究所诉新平公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司环境污染责任纠纷案——即“绿孔雀栖息地保护公益诉讼案”中①王妍：《云南绿孔雀”公益诉讼案一审宣判：立即停止水电站建设》，载新华网2020年3月20日，http：//www.xinhuanet.com/2020-03/20/c_1125742701.htm。，戛洒江一级水电站一旦建成蓄水，将导致绿孔雀栖息地被尽数淹没，对绿孔雀产生毁灭性的影响，而绿孔雀目前在我国现存数量少于500只，已经被《云南省生物物种红色名录（2017版）》列为极危物种。自然之友通过环境民事公益诉讼来保护绿孔雀的生息繁衍，捍卫绿孔雀最后一片完整栖息地，该案也是国内第一例濒危野生动物保护预防性民事公益诉讼。再如，自然之友诉云南华润电力（西双版纳）有限公司等预防性环境公益诉讼一案中②郄建荣：《环保组织提起公益诉讼云南玉溪中级法院受理》，载法制网2018年2月24日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1593263636371821627&wfr=spider&for=pc。，回龙山水电站建设区和淹没区内的植被大部分为具有极高生态价值的热带雨林，且水电站所处位置是澜沧江流域鱼类唯一的洄游通道。自然之友提起公益诉讼，一定程度上保护了西双版纳热带雨林和澜沧江的珍稀鱼类。

（三）修复性：环境公益诉讼的终极目的

修复性司法是环境公益诉讼的一项重要功能，旨在判令行为人通过修复受破坏的生态环境，恢复生态环境至遭受破坏之前的状态。对于野生动物保护来讲，修复性司法亦属不可或缺的一种责任承担方式。例如，前述中华环境保护基金会诉长岛联凯公司候鸟迁徙保护生态损害责任公益诉讼一案，该案经调解结案，虽然涉案风力机组拆除技术复杂、专业性强、拆除成本极高，但长岛联凯风电发展有限公司须拆除在山东长岛国家级自然保护区核心区内建设的七台风机及配套设施，还应在长岛国家级自然保护区管理局监管下，承担生态环境修复义务。

我国野生动物保护司法实践中，刑事和行政手段在打击野生动物保护违法犯罪行为时，往往侧重于对违法当事人的惩治和处罚，集中表现就是对违法犯罪行为“一判了之”“一罚了之”，关注的焦点常在于违法当事人是否受到刑事追究、应当判处实刑还是缓刑、罚金和罚款的多少等，而忽略了生态修复义务的承担，不能将刑事处罚、行政管理和生态修复有机结合。环境公益诉讼“不是简单通过惩罚或经济赔偿来解决纠纷，而是关注生态正义，以生态环境修复为目的，对生态损害进行实质性的修复，承担真正的环境责任”。③田雯娟：《刑事附带环境民事公益诉讼的实践与反思》，载《兰州学刊》2019年第9期。在环境公益诉讼案件中，人民法院秉承修复性司法理念，注重人与自然、人与社会的双重和谐，彰显司法在惩罚犯罪、保护野生动物资源、推进生态文明建设方面的重要作用。如刘某某等人非法捕捞水产品罪刑事附带民事公益诉讼一案，④参见刘某某等人非法捕捞水产品罪刑事附带民事公益诉讼案，山东省微山县人民法院（2018）鲁0826刑初111号刑事附带民事判决书。被告人刘某某伙同其妻子孟某某，雇佣人员共同在微山湖禁渔水域非法捕捞水产品，对浮游生物、底栖动物等造成致命伤害，危害湖泊局部生物群落结构，威胁湖泊生态安全。微山县人民检察院向微山县人民法院提起刑事附带民事诉讼，指控刘某某等人犯非法捕捞水产品罪，请求依法判令被告刘某某等六人在南四湖自然保护区微山湖下级湖水域投放微山湖鲤鱼幼鱼或承担环境修复费用。法院判决后，刘某某等六人在南四湖自然保护区微山湖下级湖水域投放微山湖鲤鱼幼鱼1120尾用于生态修复。

三、野生动物保护公益诉讼的探索与适用

民事公益诉讼和行政公益诉讼具有的补充性、预防性、修复性等特殊功能，决定了公益诉讼制度在适用于野生动物保护时，需要明确破坏野生动物保护的行为方式，并在此基础上对野生动物保护民事公益诉讼的责任承担方式和行政公益诉讼的主体要件、行为要件以及行政附带民事相关问题进行探索。

（一）民事公益诉讼

1.明确侵害行为：野生动物保护民事公益诉讼的基础

“生态破坏是人为的活动已经造成或可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态（环境）的任何组成部分或者任何多个部分相互作用构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化。”①竺效：《生态损害的社会化填补法理研究》，中国政法大学出版社2017版，第42页。野生动物是生态环境中的重要一环，侵害野生动物的行为，除了侵害野生动物物种之外，亦包含其他间接作用于野生动物而引发的破坏野生动物保护、影响生态平衡的行为。具体来说主要有以下行为：一是非法猎捕、杀害、买卖野生动物及其制品的；②需要注意的是，就我国现有的法律规定来看，因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，依照相应的法定程序，可以出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品。但是对于野生动物的利用应采用低限利用论，即保留野生动物的公益性利用，限制其商业性利用，并在实践中逐步引导现有的商业利用产业转型和废除，最终实现商业性利用的全面禁止。二是生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品或者没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作食品，或者为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品的；三是为出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具发布广告的；四是为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易服务的；五是影响野生动物栖息、迁徙和洄游等生息繁衍活动的行为；六是人为引进外来物种或放生野生动物，危害生态系统的；七是其他破坏野生动物保护已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的。

2.“重大风险”的界定与禁止令：预防性责任中的重点关切

受民事侵权理念“无损害则无赔偿”的影响，预防性诉讼并不多见，环境民事公益诉讼的中救济方式仍旧侧重于事后补救型的恢复性责任承担方式。如何界定被诉行为“具有损害社会公共利益的重大风险”，系承担预防性责任的关键。现行立法及司法解释对重大风险的界定并没有统一明确的标准，从而导致在司法实践中对重大风险的认定和适用存在困惑。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第19条的规定，人民法院受理的案件应当为请求“消除危险”的案件，因此“重大风险”应认定为“依据诉讼中能够掌握的证据材料和现有的科学水平，能够判断可能发生的环境损害的重大危险”。①最高人民法院环境资源审判庭编著：《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015版，第273页。“当掌握的证据材料已达到能够证明‘重大风险’可能存在的程度时，一旦法官从相关证据中得到的结论为‘重大风险’出现的概率高于不出现的概率时，即可认定具有‘重大风险’。”②于文轩、牟桐：《论环境民事诉讼中“重大风险”的司法认定》，载《法律适用》2019年第14期。对于重大风险的认定虽无须达到一般民事诉讼“高度盖然性”之标准，但司法实践中，为避免预防性诉讼的恣意提起以及便于司法操作，对于重大风险的判断，应在有科学可信度的研究报告或者实验数据以及风险评估报告等的基础之上，适当运用自由裁量权作出判断。如绿孔雀栖息地保护公益诉讼一案中，自然之友提供了政府文件、视频、照片、专家意见、文献、证人证言等，以证明水电站的建设行为对绿孔雀栖息地具有重大环境损害风险，极可能导致绿孔雀种群区域性灭绝。昆明中院根据自然之友提供的证据以及结合涉案水电站建设项目《环境影响报告书》未对淹没区的珍稀植被陈氏苏铁进行评价等因素进行综合判断，认定水电站的淹没区一旦建成，会使该区域的珍稀动植物的生存面临重大风险。

然而，“当生态环境可能遭受或正在遭受破坏，且侵害正在继续扩大的前提下，如完全按照纯粹的司法程序来进行诉讼，或许漫长的诉讼程序还未得出结论，对生态环境的破坏就已经无法控制，或造成了更为严重的损害后果，司法救济的作用远远滞后，且根本无从发挥司法的预防功能。”③傅贤国：《环境民事公益诉讼制度研究——以贵州省贵阳市“生态保护两庭”司法实践为中心的分析》，法律出版社2016年版，第131页。如绿孔雀栖息地保护公益诉讼一案，自2017年诉讼提起至2020年案件宣判，历时三年。一审虽然判决水电站立即停止建设，但是该案的后续处理仍要等待相关部门的处理结果，保护绿孔雀的目的能否实现仍难下定论。在美国，所有的公民诉讼条款都允许原告请求法院发布禁令，以停止污染行为或者要求行政机关采取具体的措施。禁令可分为“临时性禁令”以及作为解决案件实体问题的裁判的“永久性禁令”，且禁令具有较强的威慑性。如在田纳西流域管理局诉赫尔一案中，因为修建的泰利库大坝会导致一种濒临灭绝的小鱼种——蜗牛镖的关键栖息地被破坏，因此法官发布禁令禁止大坝的修建，即使大坝的多数工程已经完工并已耗资巨大。我国的司法实践对环保禁止令的探索相对较少①如兰陵县人民法院《环境资源司法诉前禁止令试行办法》规定，公益组织及个人，应先向相关环境资源管理、监督、保护机关举报并要求立案查处，拒绝立案查处的，公益组织及个人可持相关拒绝立案查处材料以书面形式申请诉前禁止令。，建议将禁止令的适用普遍化，“强化法院作为国家公权力机关的权力和义务”，“应该针对环境保护案件的特殊性主动释明，或在接到申请或立案受理并初步核实事实后，应当及时以裁定的方式发布‘禁止令’。”②颜运秋等：《生态环境公益诉讼机制研究》，中国财经出版传媒集团经济科学出版社2019年版，第155页。

3.替代性修复：恢复原状的重要方式

恢复原状是生态环境损害最基本的救济原则。对于野生动物公益诉讼中要求承担的恢复原状的责任，“责任人首先应当积极修复生态环境，使生态环境恢复到损害行为发生时的状态和功能。”③最高人民法院环境资源审判庭编著：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第296页。司法实践中针对野生动物的损害，除了因违法行为造成的野生动物数量下降、种群减少等，还有可能因对野生动物的侵害而打破生态平衡、导致生态服务功能的丧失，因此恢复原状常常存在着客观不能以及因缺乏明确的标准从而导致可操作性较差的问题，替代性恢复就成为一种重要的责任承担方式。“替代性恢复方式包括同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量、同价值异等级等情形，使生态环境恢复到受损害之前的功能、质量和价值。”④最高人民法院环境资源审判庭编著：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第296-297页。湖南省湘阴县人民检察院诉胡某某等人非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案中，⑤参见湖南省湘阴县人民检察院诉胡某某等人非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案，湖南省湘阴县人民法院（2018）湘0624刑初23号刑事附带民事判决书。胡某某等人为牟取非法利益，在省级自然保护区猎杀国家二级保护野生动物小天鹅52只，在承担刑事责任的同时，胡某某等人委托湘阴县林业局，通过设立人工促进修复区100亩管护三年，种植旱柳250株、种植水草100亩，印发宣传资料5000份的方式承担了替代性修复责任。司法实践中，建立野生动物保护公益基地、推行野生动物保护公益劳动、开展野生动物保护宣传教育活动等方式逐渐开始探索并取得良好效果。如马鞍山市人民检察院诉吴某某环境公益诉讼侵权责任纠纷一案，⑥参见马鞍山市人民检察院诉吴某某环境公益诉讼侵权责任纠纷案，安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05民初376号民事判决书。吴某某通过私拉电网的方式猎捕两只河麂和一只草兔，在构成非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪的同时，也损害了社会公共利益，亦应依法承担相应的民事责任。法院最终判决吴某某提供不低于70日的环境公益劳动，以劳务代偿方式弥补造成的生态环境损害。①《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第33条规定，对于因污染大气、水等具有自净功能的环境介质导致生态环境损害，原地修复已无可能或者没有必要的，人民法院可以判决被告支付生态环境修复费用，采取区域环境治理、劳务代偿、从事环境宣传教育等替代性修复方式。本案中吴某某的猎捕行为造成野生动物灭失，修复已无可能，法院认为可参照该条规定进行替代性修复。需要注意的是，实践中要避免替代性恢复方式的滥用，应当根据案件性质、侵犯客体之特点等决定替代性恢复的方式，避免生态修复目的的偏离与落空。

4.惩罚性赔偿：违法成本的增加

目前我国野生动物保护公益诉讼中，要求赔偿的损失主要为野生动物资源损失。对于野生动物损失赔偿数额的确定，一种是依据专家对资源价值进行评估，采用具有可操作性的资源价值计算方式，主要包含对野生动物的直接经济价值及生态价值进行估算。另一种为依据《野生动物及其制品价值评估办法》（国家林业局第46号令）及附件《陆生野生动物基准价值标准目录》，根据侵害的野生动物的种类、数量、价值标准系数等计算出野生动物的基准价值，作为要求承担赔偿责任的依据。司法实践中，存在两种方式结合适用确定野生动物价值的计算方式，例如江苏省常州市金坛区人民检察院诉袁某某等21人非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品刑事附带民事公益诉讼案中②《检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例》，载人民网2020年2月28日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659749066610761234&wfr=spider&for=pc。，对于非法收购、出售的穿山甲价值的确定，即依据《野生动物及其制品价值评估办法》及附件，并且参考专家意见提高了查处标准，计算出了穿山甲的资源破坏补偿费。但是实践中较常适用的为第二种直接计算的方式，如被告人杨某某非法狩猎刑事附带民事公益诉讼一案中，③参见杨某某非法狩猎刑事附带民事公益诉讼案，山东省乐陵市人民法院（2019）鲁1481刑初229号刑事附带民事判决书。杨某某非法猎捕中华蟾蜍、黑斑蛙3700余只，另购买他人非法狩猎的中华蟾蜍600余只，其中造成33只个体死亡，造成生态资源损失3300元；王某某非法收购、猎捕、出售珍贵、濒危野生动物、非法狩猎罪刑事附带民事公益诉讼案中，④参见王某某非法收购、猎捕、出售珍贵、濒危野生动物、非法狩猎罪刑事附带民事公益诉讼案，山东省青岛市中级人民法院（2019）鲁02刑终600号刑事裁定书。王某某非法猎捕84只野生动物，共造成生态资源损失74300元，该两起案件中，法院均依据《野生动物及其制品价值评估办法》及其附件进行计算来作为承担责任的依据。

目前对于野生动物资源损失的赔偿的确定标准，依然带有传统民法思维中“损失多少补偿多少”的色彩。生态环境的整体性、开放性等特点，也应视为考虑因素。“要体现一种‘污染者担责’的象征性补偿，并同时发挥着惩罚、教育、激励以及筹措环保资金等功能。”⑤颜运秋等：《生态环境公益诉讼机制研究》，中国财经出版传媒集团经济科学出版社2019年版，第161页。未来建议引入惩罚性赔偿制度，以更好的体现公益诉讼的职能，实现社会效益之最佳。建议在野生动物保护公益诉讼中，以野生动物基准价值为基础，确定相应的惩罚倍率系数，根据所侵害物种的珍贵、稀缺程度，生态破坏的范围和程度，生态环境恢复的难易程度，行为人获取的利益多少及过错程度等因素，在0-1系数范围内进行裁量，确定惩罚性赔偿金。惩罚性赔偿款项可用于其他环境公益事宜的费用垫付或成立专门的野生动物环境保护基金等。

（二）行政公益诉讼

“地方政府在中国环境公益诉讼立法中具有特别的意义和地位”，“缺乏环境行政公益诉讼的环境公益诉讼立法之意义更是寥寥”，因此，环境公益诉讼要“实现三个‘转向’和‘兼顾’：从聚焦原告转向兼顾被告；从聚焦环境民事诉讼转向兼顾环境行政诉讼；从聚焦企业环境违法转向兼顾地方政府的怠政与环境违法”。①侯佳儒：《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》，载《交大法学》2015年第4期。野生动物保护公益诉讼亦是如此。诸如非法买卖和猎捕野生动物等问题，并不在于法律没有相应的制度，而是法律规定的保护制度没有得到严格落实，监管部门对于野生动物的保护存在违法行使职权或不作为的问题。

1.主体要件：聚焦原告、被告的同时应兼顾利害关系人

根据现有法律规定，人民检察院是能够提起行政公益诉讼的唯一主体，野生动物保护行政公益诉讼亦是如此。这一点本文不再重复赘述。需要关注的一个问题是，社会组织能否就野生动物保护提起行政公益诉讼。②正如我国台湾地区学者蔡志芳所言，官方和民间公益代表人机构并行不悖，而且不可偏废。从这个意义上说，研究民间公益代表人在我国或许更具实践意义。参见蔡志芳：《行政救济与行政法学》（三），台湾学林文化事业有限公司1998年版，第588页。通过考察域外国家的类似制度，发现美国法院对“诉讼中原告资格的限制越来越小，小到几乎接近取消某些原告资格成立要件的地步”，③黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版，第178页-188页。例如《清洁水法》规定，任何公民可代表自己对美国政府、政府其他机构及环保局提起诉讼，指控他们违反了本法规定的排放标准，或未能履行本法规定的职责。印度法院“根本不考虑起诉人的诉讼资格，因为在公益诉讼中如果考虑诉讼资格的话，哪怕是最大限度地放宽诉讼资格的限制，也将会产生实际剥夺弱势群体享有基本权利的后果”。但是，在我国依然将行政公益诉讼的提起主体限定为检察机关，然而形形色色的公共利益团体对公益诉讼实践的推动不容小觑。对于诸如野生动物保护这种十分专业的问题来讲，相关的社会组织显然比检察机关更具有专业知识上的优势。比如，中国绿发会长期关注广西穿山甲的保护，在穿山甲的栖息地、生活习性、非法捕猎、买卖及其走私情况等方面掌握了大量的第一手资料，应当赋予此类社会组织提起行政公益诉讼的原告主体资格。另外，在我国“民告官”已经成为一种诉讼常态，行政机关也已经习惯包括民间组织在内的各方社会主体的监督，既有接受监督的心理准备，也具有丰富的诉讼应对经验。允许社会组织提起行政公益诉讼，不会对行政机关的行政管理和法院的诉讼秩序形成冲击。再者，我国确立行政公益诉讼制度之前，我国司法实践中已有环保组织提起环境行政公益诉讼的先例可循。在中华环保联合会与贵州省清镇市国土资源局收回国有土地使用权一案中，①参见《中华环保联合会诉贵州清镇国土局：社团公益诉讼开先河》，载正义网2010年1月12日，http：//www.jcrb.com/zhuanti/fzzt/lpsh/gyss/201001/t20100112_300833.html。中华环保联合会向清镇市人民法院提起行政诉讼，要求收回国有土地使用权。该案起诉于2009年，是社会组织在行政公益诉讼领域的首次实践，取得了较好的效果。因此，至少在野生动物保护领域，应当赋予常年关注野生动物保护的社会组织提起行政公益诉讼的主体资格。

野生动物保护行政公益诉讼的被告主要有以下两种：第一，负有野生动物保护监管职责的行政机关或部门。根据现有法律规定，目前涉及野生动物保护的行政机关或部门主要有自然资源（林业）、农业农村（渔业）、市场监管、交通运输、邮政监管等部门和单位，涉及野生动物栖息地保护以及从非法狩猎、买卖、运输直到食用的整个链条。例如，四川省绵阳市涪城区人民检察院督促规范快递收寄验视行政公益诉讼案中，②参见《检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例》，载人民网2020年2月28日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659749066610761234&wfr=spider&for=pc。涪城区人民检察院在调查过程中，发现绵阳市邮政管理局未对辖区内邮政普遍服务和邮政市场充分履行监督管理职责，致使王某某得以通过快递运输、买卖濒危野生动物，绵阳市人民检察院向绵阳市邮政管理局提出检察建议。如绵阳市邮政管理局未采取有效措施进行整改落实，则检察机关可以其为被告提起行政公益诉讼。第二，虽不负有野生动物保护监管职责，但其作出的行政许可、行政规划等行政行为导致野生动物受到侵害的行政机关，如发改、水利、生态环境等具有建设项目核准权的部门。实践中，我国也已经具有了类似案例的雏形。例如，山东省东营市规划新建一条公路，需要途径一处野生鸟类栖息地，当地“观鸟协会”拟以规划部门为被告向法院提起公益诉讼。东营中院得知情况后，及时与政府规划部门沟通，调整道路建设规划，较好保护了野生鸟类及栖息地。

长期以来，行政公益诉讼的目光多是聚焦于原告、被告，但是对于行政公益诉讼涉及到的利害关系人则考虑较少，然而任何一种法律制度的建构都体现了特定时空下的权利义务分配格局，加强对利害关系人的保护是自由与秩序的价值体现。某些不负有野生动物保护监管职责的行政机关，作出的行政许可等行政行为如果因涉及野生动物保护而被法院撤销、确认违法或者无效，那么行政许可的相对人即利害关系人将可能受到一定的影响。如绿孔雀栖息地保护公益诉讼一案中，如果生态环境部撤销水电站的环境影响评价，那么检察机关提起行政公益诉讼之后，水电站建设方的权益可能要受到法院判决的影响，其实体权益和程序权益也需要得到保护。在具体制度设计时，可依据《行政诉讼法》第29条第1款的规定，将利害关系人作为第三人加入到行政公益诉讼之中。

2.行为要件：区分是否具有野生动物保护职责

如前所述，法律法规赋予了行政机关野生动物开发利用与保护的行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政规划权等一系列的行政权力。在行政机关未履行或者正确履行野生动物开发利用与保护职责时，允许检察机关对负有野生动物保护监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为行为提起行政公益诉讼，督促行政机关积极或者正确履行职责，无疑是必要且适当的。主要包括：自然保护区管理部门未履行制止自然保护区域内引入外来物种、营造单一纯林、过量施洒农药等人为干扰、威胁野生动物生息繁衍行为职责的；政府及其有关部门在编制有关开发利用规划未考虑野生动物及其栖息地保护需要，影响野生动物及其栖息地保护的；具有查处涉野生动物保护违法行为的职责，而未履行的；违法实施涉野生动物行政许可行为，或作出行政许可行为后，未履行事中事后监管职责的；对国家重点保护野生动物名录、地方重点保护野生动物名录和国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录未按照法律规定定期更新的①根据《野生动物保护法》的规定，但是根据目前可以收集到的资料来看，仅国家重点保护野生动物名录在2003年微调一次，名录并未按照法律规定的期限进行更新。。

然而，一些行政机关虽然不具有野生动物保护的监督管理职责，但是其作出的行政许可等行政行为或者未履行法律赋予的相关职责，影响到野生动物生存繁衍的情形在现实生活中大量存在。最为典型的就是发展改革、水利部门的项目建设审批和生态环境部门的环境影响评价审批中的作为或者不作为行为。如绿孔雀栖息地保护公益诉讼一案中，戛洒江一级水电站环境影响评价于2014年获得生态环境部门的许可，但是该水电站的建设可能会对绿孔雀的生存造成严重损害。生态环境部门在作出环境影响评价审批时，未考虑到绿孔雀活动范围和相关习性。此时，如果仅通过民事公益诉讼的方式提起预防性公益诉讼，要求建设单位消除危险、停止侵害、排除妨碍等，一定程度上能够起到保护野生动物的作用，但是不能从根本上解决问题。而通过行政公益诉讼，对诸如发展改革、水利、生态环境等行政机关的行政许可、行政规划等行政行为进行监督，有望从根本上解决野生动物的栖息等生存问题。国外也有类似的案例以资借鉴。②例如，美国爱迪生联合气电公司选择在哈得孙高地暴风王山上建设一座抽蓄水式水电站。美国联邦委员会为此颁发了许可证。水电站中的水泵每天从哈得孙河抽取60亿加仑的水，很多野生鱼类被吸进水泵，再也无法生还。哈得孙景观保护会议向联邦巡回法院提交了司法审查申请。法院认为能源委员会在审查类似哈得孙水利发电站项目时，应当考虑达到项目目的的替代方案。而能源委员会对爱迪生联合气电公司提出的主张照单全收，直接拒绝了反对方的意见，故联邦能源委员会被法院要求重新作出决定。

3.行政附带民事公益诉讼：兼顾效率和公正的尝试

关于行政附带民事公益诉讼，行政司法实践中运用不多，仅在《行政诉讼法》第61条中规定了涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的情形中，当事人可以申请一并解决相关民事争议。吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼一案是全国首例环境行政附带民事公益诉讼案件，①参见《最高人民法院关于发布第24批指导性案例的通知》（法〔2019〕297号），2019年12月26日发布。该案通过附带民事公益诉讼的方式，一并解决了白山市江源区中医院因污染环境产生的争议，既可以节省时间，又能够避免相互矛盾的判断。根据法律规定，目前野生动物保护行政附带民事公益诉讼的适用空间也仅限于涉及野生动物的行政许可领域，适用范围比较狭窄，难以发挥行政附带民事公益诉讼一并解决民事争议、提高诉讼效率的功能。建议将行政附带民事公益诉讼的适用范围扩大到行政处罚、行政强制等领域，具体可暂由“两高”通过司法解释来创设这种诉讼类型。

结 语

《野生动物保护法》已经启动修法程序，建议修改后的《野生动物保护法》引入公益诉讼制度，增加民事公益诉讼和行政公益诉讼的条款，具体为：对实施非法捕猎、运输、买卖、食用野生动物等危害野生动物保护的行为，或者为非法捕猎、运输、买卖、食用野生动物提供便利条件的行为，法律规定的机关和有关组织可以依据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织认为具有野生动物保护监管职责的机关违法行使职权或者不履行野生动物保护监管职责，以及其他机关作出的行政行为影响野生动物保护的，可以依据《行政诉讼法》的规定提起行政公益诉讼。