探索构建生态环境治理新范式

杨峰　李文青　周宁晖

习近平总书记为江苏擘画的“强富美高”宏伟蓝图，赋予了建设美丽江苏的重大使命。江苏坚持把生态优先作为政策目标，下大力气解决生态环境问题并取得了显著成效，但生态环境质量根本性改善的“拐点”还没有到来，生态环境治理面临攻坚克难的深水区。省委书记娄勤俭强调，要探索建立环境治理“可知可控、精准治理”的新范式，不断提升生态环境治理能力，切实增强生态系统质量和稳定性。

把握“可知可控、精准治理”的重点

要想持续推进生态环境质量改善，再依托旧有治理方式很难取得实质性进展。探索建立“可知可控、精准治理”的新范式，对生态环境质量持续改善具有重要现实意义。实践中需要把握三个重点。

一是解决可知可控。可知是精准治理的基础，可控是对预期治理目标的深度把握。首先，摸清各环境要素污染来源，为问题查找、精准溯源提供坚实基础。借助科技力量，整合应用卫星、雷达、无人机、走航等高新技术，开展污染源动态解析。其次，分析环境污染的原因、特征、规律、影响因素等，找出问题症结所在。综合运用数值模型等工具，开展基于经验与现实的污染控制分析，加强污染趋势评估及治理情景研判，做好中长期预测预报评估等工作，为可控提供技术支撑。再次，建立“知控”网络。一方面，建立基于环境要素的立体监测网络，为发现问题、确定污染物传输轨迹、溯源、快速精准治理提供数据支撑;另一方面，建立基于日常管控的工作网络，如建立省—市—区—企业多级联动的污染防治网络，形成发现问题—及时反馈—问题销号的管理闭环制度，同时建立“信息共享、职责明确、协同一致、反应迅速”的部门工作网络。

二是实现精准治理。精准治理建立在定量、定位、定时和科学分析之上，利用所得数据统筹施策。对定量来讲，需要基本确定完成各要素控制总目标，以及达到年度目标需要减排各种污染物的量。对定位来讲，需要确定产生环境污染的位置、区域在哪里，什么时间排放的污染，污染种类及程度如何。对定时来讲，在分析研判的基础上，确定什么时间采取何种措施，措施后的减排量是多少，实际减排情况怎样，何时可以取得治理的阶段性成效，何时可以达到预期目标。在此基础上，开展针对性的科学研究，寻找辅助应用的科技手段，同时借助执法力量，形成精准发现问题—分析问题—解决问题的工作闭环，做到实施效果可检测、可评估、可推广。

三是坚持三个导向。坚持目标导向。必须紧盯目标，采取分要素、分行业、分阶段菜单式精准治理任务对照模式，全过程管控，层层压实责任，逐步实现管控目标。坚持科学治理导向。结合污染治理难度，优先将污染排放量大、影响程度高的污染实体纳入重点治理范围，加强分级管控和绩效评估，推动“梯度治理”，实现科学减排。同时，加强多方协同，既包括治理技术的协同，即多种技术综合应用，也包括区域协同，即有效的区域联防联控。坚持依法治理导向。法治是实现生态环境治理体系和治理能力现代化的重要依托。生态环境治理涉及多要素、多业态，不同要素和业态均涉及多类型、多方位的法律法规和标准制度，必须坚持依法治理。同时，结合“放管服”改革，进一步优化营商环境，严格执法与优化服务并重，政策激励与约束惩戒并举，推动企业主动治理，实现依法减排。

南京大气污染治理的成功实践

大气污染是江苏生态环境的短板，南京在大气污染治理上一直不断探索。截至2020年6月底，南京市实现空气优良率80.8%，PM_2.5浓度34.1微克/立方米，PM_2.5浓度均值、空气优良率分别位列全省第1、第5位，是新空气质量标准实施以来取得的最好成绩。

成绩的取得除客观因素外，还与南京实施科学调度、精准治理密不可分。首先，在科学调度上，南京市各个板块划分重点管控区域，由属地一把手担任“点位长”，分片包干，每周现场调度工作落实情况。南京市主要领导每周统一调度，听取各部门及区治气工作推进情况。其次，在精准治理上，南京市针对颗粒物和臭氧污染，动态开展PM_2.5源解析和大气污染源排放清单编制，并于2019年下半年，针对性出台史上最严“大气攻坚40条”，完成151项大气污染防治重点工程。

2020年，针对臭氧污染防治短板的大气污染防治工作早谋划早启动，于3月份出台《南京市2020年臭氧污染防治方案》，并从四个方面重点开展臭氧污染整治。一是工业方面。强化“一企一策”精准管控，确保VOCs有效减排。深化大气污染源排放清单研究，推进石化、化工等行业重点整治，完成了省“263”专项行动763家企业VOCs专项整治。二是移动源方面。大力发展绿色交通，提升铁路和水路运输占比，推进“公交都市”示范城市建设。机动车排放检验执行新国标。启动储油库、重点加油站油气三次回收及在线监测。2020年7月底前，133家重点加油站（汽油年销售量5000吨以上）完成三次油气回收治理。三是面源方面。全面要求在建项目工地实现“八达标两承诺一公示”，并在全市推广智慧工地监管平台，对建设工期6个月以上的工地，施工期间安装环保在线监测和视频监控信息系统，并将相关数据传输至全市智慧工地监管平台。全面梳理排查并规范整治餐饮企业。2020年上半年，全市餐饮信访投诉同比下降35.9%。四是监测与执法方面。全市各区分街道建设空气质量小标站，还布设了微站点近700个，初步建成全市大气污染热点网格监管平台。利用VOCs无组织排放控制标准的实施开展定向帮扶;借助走航车、网格热点等力量持续开展重点区域VOCs走航观测，实现了精准溯源与有效执法的完美结合。

努力实现“可知可控、精准治理”

生态环境治理是一项系统工程。在生态环境治理新阶段，需要不断探索推进高起点生态环境治理的管理方式和技术手段，从而实现“可知可控、精准治理”。

一是持续推进责任落实。明晰管理责任。坚持“党政同责、一岗双责”，建立生态环保的“一把手”负责制，严格落实河湖长制、断面长制、点位长制，以及领导挂钩负责制，坚持定期调度、专班推进、解决问题、强化考核和责任追究。夯实企业主体责任，刚性约束和正向激励相结合，严格督促企业减少污染排放、落实治污措施。

二是探索创新管控方式。优化清单应用，进一步挖掘污染源清单在污染特征分析、预测预报等方面对精准管控起到的重要作用。创新工作模式，推行图表化、清单化、手册化、模板化、机制化工作模式，采取问题清单、任务清单、责任清单、项目清单的系统管理，实施“查、測、溯、治、评”系列综合治理措施。强化重点管理，紧盯重点区域、重点行业、重点问题。突出差别管理，分级分类治理，科学合理配置执法资源。对污染轻、风险低、守法意识强的企业减少监管频次，做到无事不扰;对污染重、风险高、守法意识弱、群众投诉反映强烈的企业加密执法监管频次，做到“利剑高悬”;对主观希望治理，但能力不足的企业重点加强帮扶指导。

三是健全政策制度体系。健全环境监管体系，尤其是网格化环境监管体系，提升基层精准监管能力。健全监测体系，构建陆海统筹、天地一体、省市县三级联网共享的生态环境监测监控网络，提升生态环境监测监控能力。完善法律法规标准体系，尤其在法律法规标准制修订过程中，充分听取企业和行业协会、商会意见，充分发挥标准约束在精准治理过程中的重要作用。完善市场参与机制，积极引导各类社会资本参与环境治理和生态建设，注重运用市场来配置环境资源、提升精准治理能力。推行绿色生活方式，着力构建推进美丽江苏建设的全民参与体系，引导群众自觉履行环保责任。

四是强化科技支撑。加强生态环境污染基础研究，充分发挥高新技术在污染成因分析、辅助问题精确查找等方面的支撑作用。加大重大项目攻关，尤其是针对环境污染防治突出短板，如大气重污染成因与治理，进行重点攻关。利用在线监控、视频监控、无人机巡查、大数据分析等手段支撑非现场精准检查，通过热点网格、自动监控等手段开展对企业的高效监督，同时加强科技管理和服务，助力企业发展。□

（作者分别系南京市生态环境保护科学研究院大气所副所长，江苏省生态环境厅大气环境处处长，南京市生态环境局副局长）

责任编辑：霍宏光