论农村环境治理的工具创新：以环境效益债券为例

郝志斌

摘要：中国农村环境治理经历了政府单一治理到引入市场工具实现多元主体治理的变迁，但当前仍以政府管控下的“命令-控制”模式为主。政府管控下的农村环境治理存在治理资金不足，市场、社会主体与社区自治主体参与不足，治理主体权责配置不清和监督考核机制缺位等问题。在此背景下，环境效益债券被认为能够作为我国农村环境治理的工具创新，其将社会资本引入农村环境治理，政府为农村环境治理的可验证结果付费，政府、市场、社会主体等协同参与推进农村环境治理。分析发现，环境效益债券应用于我国农村环境治理的技术逻辑、实践逻辑及法律逻辑均能内恰，当下需加快厘清环境效益债券应用的挑战并对应进行制度供给。

关键词：环境效益债券;农村环境治理;制度供给

中图分类号：D912.28

文献标识码：A

文章编号：0257-5833（2020）11-0054-17

一、问题提出

2018年11月6日，生态环境部、农业农村部印发的《农业农村污染治理攻坚战行动计划》提出：加快解决农业农村突出环境问题，打好农业农村污染治理攻坚战。2020年1月2日，中共中央、国务院发布《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（“2020年中央一号文件”）再次明确要：“治理农村生态环境突出问题”。农村环境治理是指公共机构与私人部门在对农村环境资源的开发利用过程中，秉承经济绩效、环境绩效与社会绩效协调发展的原则，通过采取必要的参与行动对环境资源进行有效的管理维护，实现农村环境资源的可持续发展。当前，农村环境治理出现了许多困境，主要包括：一是治理资金不足。生态环境部部长谈2020年生态环境保护工作形势时指出当前农业农村污染防治、自然生态和海洋生态环境监管基础薄弱、生态环境治理投入不足和渠道单一等问题突出;二是治理主体单一。近来政府通过合同外包、公私合作伙伴关系、经济补助等多种方式吸引市场、社会、社区自治主体参与农村环境治理，但我国农村环境治理市场化、社会化逻辑依然是政府选择性地分配农村环境治理权力及资源的活动，其中体现出明显的对行政手段的耽溺，且农村环境治理经济效益不明显的特征使得市场、社会主体参与动力不足，农村环境治理社区自治的功能不彰。对此，《社会资本投资农业农村指引》鼓励社会资本投资农村人居环境整治等重点产业和领域;《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市場主体方案》提出要加快培育发展农业农村环境治理市场主体。

在此背景下，我们认为环境效益债券（Environmental Impact Bond，EIB）可以为此提供助益。金（Kim）和莱辛格（Letsinger）创造了“环境效益债券”这一术语来形容这种为效果付费的工具。戴维·尼古拉（David Nicola）首次阐明了环境效益债券的概念，将环境效益债券定义为“绩效付费”（Pay-for-performance，PFP）合同，即如果投资合同中规定的环境绩效目标得到满足，政府将支付商定的回报。在农村环境治理视域下，环境效益债券通过合约方式将政府、市场、社会等主体集中嵌套在农村环境治理之上，社会资本负担农村环境治理的前期资金，政府仅“为效果付费”，从而能够支持政府将有限的公共资金投向可验证结果的农村环境治理项目。实质上，环境效益债券通过规范化的契约来调整农村环境治理法律关系，既体现了契约在创新社会治理中的法治内涵，又能有效解决农村环境治理中出现的个体性、差异性问题。当前，环境效益债券的发展时间较短，但究其本质而言，是社会效益债券（Social Impact Bond，SIB）在环境治理领域的探索，因此环境效益债券应用于农村环境治理时，我国成功发行的两例社会效益债券将为此提供重要支撑。在此基础上，进一步审视环境效益债券应用于农村环境治理的挑战并提出相应制度建议具有重要意义。

二、当前我国农村环境治理的主要困境研判

当前我国农村环境治理的困境可基于三种传统模式作出剖析，主要表现为“命令-控制”模式下的权力垄断与资金不足，协同治理、社区自治的制度缺位与功能不彰等，以上困境严重窒碍着我国农村环境治理的有序推进。

（一）“命令-控制”模式下的权力垄断与资金不足

我国农村环境治理体现出明显的官僚体制，政府作为农村环境治理的主导者，处于管制主体的地位，全面掌控农村环境治理实施、管理、评估等诸环节。但是，马克斯·韦伯的官僚体制作为一种组织形态，其根基建立在卡里斯玛权威与传统型权威之上，理性化程度有限，在实际的运转过程中存在诸多问题。实际上，韦伯国家理论的适用性问题，早在20世纪60年代就被亨廷顿的政治发展研究质疑过，20世纪80年代米格代尔的政治发展研究更加做实了这种质疑的正当性。回溯农村环境治理可见，治理主体之间依靠官僚等级制度形成了金字塔形的权力层级结构，存在着公共权力的集中化、层级化与垄断化，造成政府回应民众多元需求及农村环境治理活动的失灵，即政府寻租、资源浪费及效率低下等诸多问题。

在此基础上，资金不足无疑是农村环境治理“命令-控制”模式存在的主要掣肘。以污水治理为例，根据城乡建设统计公报数据，与城市、县城相比，2018年全国对生活污水进行处理的乡的比例仅为30.53%，较2016、2017年有所增加，但仍有高达69.47%的乡未对生活污水进行处理（见表1）。同时近年来全国建制镇的污水处理率、污水处理厂集中处理率明显低于城市、县城，污水处理厂个数及处理能力差距更为显著（见表2）。对此，农业农村部农村经济研究中心可持续发展研究室助理研究员张斌在2018年调研发现，以农村环境综合整治投入标准，即平均每个行政村建设垃圾污水处理设施100万元、每年10万元运行管理费用的标准计算，全国50多万个行政村所需设施建设总费用就超过5000亿元，每年运行费用超过500亿元，可谓是相当巨大。按照目前25%村庄垃圾处理设施和80%村庄污水处理设备缺口计算，所需资金总额就达到3500亿元左右。2008-2017年的10年间，中央财政农村环保专项资金累计总额435亿元，仅够一年的运维费用。可见，农村环境治理资金不足无疑是制约农村环境治理推进的关键因素。

（二）协同治理、社区自治的制度缺位与功能不彰

根据政府绝对集中的农村环境治理安排，最有效的方式是减少、分散政府在农村环境治理中的决策权、执行权、监督权，推动农村环境治理决策权、执行权及监督权在政府、市场、社区自治主体之间进行适当分配。当前，在我国农村环境治理中协同治理、社区自治程度较低。主要原因包括以下几点：

其一，政府不愿通过治理权力下放来改变以往金字塔型集中式治理机制。因为在鼓励和允许多方主体在农村环境治理中发挥更积极和决定性作用的过程中，政府可能会失去控制，这自然使得政府不愿尝试。同时，制度缺位背景下市场本身的逐利性与农村环境治理公共性之间必然会出现多种抵牾，农村环境治理市场化已然出现低价中标现象频发、支付机制不健全、风险分担机制不完善、市场壁垒难破除等问题，使农村环境治理衍生撇脂效应，最终可能形成破窗效应。

其二，我国农村环境协同治理改革及其制度建构，都存在一定程度的不足。农村环境治理投入强度大且难以形成规模效应，经济效益不高，导致市场主体参与动力不足。农村环境协同治理的制度规范不完备，使得市场主体参与农村环境治理的信心不足，已有的规范文件大多流于表面的呼吁口号，未包括或较少涉及实际操作层面的内容。

其三，我国农村环境治理中社区自治的作用仍未有效发挥。一方面，基于血缘和地缘叠加形成的农村社群及社会结构，使得农村的经济生產和文化生活本身具有深厚的封闭性，农村的社群结构变革和社群秩序维护很难充分受益于国家的“法治影响”和“福利植入”。另一方面，社区自治主体还未形成参与农村环境治理的责任意识，体现出明显的“政府依赖型”特征。随着农村社会结构由同质性转向异质性的转变，个体原子化和集体机制松散进一步导致农村环境治理缺乏自治土壤。

实际上，我国农村环境治理传统模式可归结为一种互动式治理，互动式治理通过多个参与者进行有效互动，以交换、部署和调集各种想法、规则和资源来制定、促进和实现共同目标。互动式治理理论确定了三种治理范式：层级治理（Hierarchical-governing）、协同治理（Co-governing）和自我治理（Self-governing）。第一种层级治理是一种自上而下的干预方式，以指导、规划和控制为关键概念，并通过法律和政策等手段加以表达;第二种协同治理模式是通过将地位相对平等的人或组织牵连实现治理的过程，各方“横向”合作、协调和沟通;第三种自我治理模式是指非国家行动者在没有政府卷入或干预的情况下经过自发演进过程而形成的协调机制、组织模式和制度结构。自我治理模式是最非正式的治理模式，但一个成熟的治理理论必须给自我治理模式适当的位置。当然，从互动式治理的角度来看，没有一种治理模式是优先选择的，每种治理模式都具有特定的优点和弱点。例如，自我治理模式对问题的处理速度可能比层级治理更快、更贴切，因为层级治理通常以缓慢和官僚为特征。然而，这并不意味着自我治理一定更可取，因为自我治理通常具有局限性，它们的权力空间有限。由此可见，在互动式治理视域下我国农村环境治理困境破解需要实现传统治理模式功能的优化组合，而要实现这种优化组合就需要发掘一种创新工具，既能有效吸收农村环境治理传统模式的优势，又能祛除传统模式的弊端，将政府、市场等主体集中嵌套在农村环境治理之上，促使多主体积极追求治理效果，同时通过搭建平台拓宽参与渠道，鼓励社区自治主体参与农村环境治理。

三、环境效益债券及其于我国农村环境治理之价值

对于当前我国农村环境治理困境的破解，环境效益债券能够提供助益，例如缓解农村环境治理资金困境、促进农村环境治理多主体协作，实现农村环境治理环境利益与经济利益的协调统一等。

（一）环境效益债券的概念厘清及实践探索

1.环境效益债券的概念厘清

研究环境效益债券的制度缘起，就需要从社会效益债券谈起。2007年，英国智库（Council on Social Action，CoSA）构思创造了社会效益债券，旨在为公共服务供给方案提供资金，特别是侧重于预防和早期干预的资金。全球影响力投资网络（Global Impact Investing Network，GINN）将社会效益债券定义为以积极的社会、经济、环境影响为目标，并带有一定财务回报的投资。在社会效益债券中，投资者为项目提供前期资金，从而将公共服务的经济风险从政府转移到投资者，政府只在公共服务干预措施达到预先商定的结果时支付资金。2012年，美国引入社会效益债券发行了美国首例社会效益债券项目，用以治理赖克岛监狱年轻罪犯的累犯问题。美国将社会效益债券命名为“为效果付费债券”（Pay for Success，PFS），二者本质无异，都是利用社会资本以供给公共服务，并“为效果付费”。环境效益债券是在为效果付费债券的基础上创造的，2016年美国成功发行了全球首例环境效益债券项目。此外，美国有学者从理论出发分析了为效果付费债券应用于环境治理的可能性与必要性，并将其命名为环境效果付费债券（Environmental Pay for Success，EPFS），实际上与环境效益债券并无本质区别，因此本文不作展开。

当然，环境效益债券与社会效益债券之间也存在多种差异，这亦是讨论环境效益债券的前提。社会效益债券和环境效益债券的主要区别在于干预的对象：社会效益债券干预的对象是社会问题，如罪犯或贫困儿童，而环境效益债券的干预对象是自然环境，如水质或生物多样性。这一基本差异有三个重要的含义：其一，对环境问题评估比对社会问题评估的争议更少。例如，社会问题评估可能涉及到诸如“什么是健康的？”“什么是社会可接受的？”，此类问题不仅涉及方法上的争议，还涉及道德和法律上的争议。相比之下，环境效益债券中环境问题的物理特性评估争议相对较少。其二，环境效益债券可以利用已建立的环境监测和评估框架，与必须重新创建并随着时间推移进行试验的社会效益债券评估指标不同，标准化的环境效益债券评估指标通常已经存在，或者可以很容易地从现有的环境监测评估技术和框架中进行调整。其三，与社会效益债券相比，环境效益债券具有更多样化的收入来源。环境效益债券核心优势在于能够产生收入流，而对社会效益债券而言，收入的主要来源是政府，环境效益债券的收入流可能来自选择性砍伐木材和旅游娱乐等。

2.环境效益债券的实践探索

2005年，美国华盛顿哥伦比亚特区水务局（DC Water and Sewer Authority，DC Water）与美国司法部、美国环境保护署等签署了一项《同意令》（Consent Decree，CD）。《同意令》中包括一项为期20年的长期计划（Long Term Control Plan，LTCP），预计投资26亿美元用于减轻合流制排水系统中污水溢流（Combined Sewer Overflows，CSOs）的压力。最初，《同意令》要求将重点放在建设深水隧道上。2015年，DC Water重新协商修改了《同意令》，将绿色基础设施项目建设纳入其中，同时要求多个绿色基础设施项目相继实施，DC Water将在实施第一个绿色基础设施项目后，评估其他绿色基础设施项目的可行性。如果认为不可行，则寻求其他解决方案来达到《同意令》的要求。在此背景下，2016年10月，DC Water、投资者、高盛和卡尔弗特基金会发行了首个2500万美元的环境效益债券，免税的环境效益债券以私募形式（Private Placement Agreement，PPA）出售给了高盛投资集团（Goldman Sachs Urban Investment Group）和卡尔弗特基金会（Calvert Foundation）。该例环境效益债券中如果径流减少超过41.3%，投资者将获得330万美元投资回报;如果径流减少18.6%-41.3%，则双方均无需支付;如果径流减少不到18.6%，投资者将承担330万美元的风险投资损失。此外，DC Water开发的环境效益债券还是世界上最大的为效果付费债券项目，社会投资总额高达2500万美元。2017年5月，美国政府财务官员协会（Government Finance Officers As-sociation，GFOA）将2017年度政府财务资本融资和债务管理优秀奖授予DC Water，奖励其开发的环境效益债券。

除此之外，美国亚特兰大市也在试点环境效益债券，由洛克菲勒基金会（Rockefeller Founda-tion）提供资助，为该市西区易受洪水侵袭的社区提供价值约1290万美元的绿色基础设施项目融资。巴尔的摩是另一个存在污水排放问题的城市，也在试点环境效益债券为绿色基础设施融资。巴尔的摩与切萨皮克湾基金会（Chesapeake Bay Foundation）合作，并在克雷斯格基金会（Kresge Foundation）的支持下发行环境效益债券。同时，美国蓝色森林保护组织（Blue Forest Conserva-tion，BFC）与世界资源研究所（World Resources Institute）正在合作开发类似于环境效益债券的森林恢复债券（Forest Resilience Bond，FRB），由洛克菲勒基金会和帕卡德基金会（Packard Foundations）的慈善基金支持，将森林恢复的各种利益货币化，通过筹集社会资本来支付前期干预成本。新西兰开发了永久森林债券（Permanent Forest Bonds，PFB），永久森林债券的基本结构类似于环境效益债券，因为它也是建立在绩效合同之上的，投资者只有在独立评估机构向债券发行人保证有关干预措施已达到商定的目标时才能获得投资回报。新西兰筹备永久森林债券的主要理由是：一是政府可以根据基于效果的合同更有效地保护森林，因为永久森林债券内嵌严格的管理程序;二是通过发行永久森林债券，可以获得项目周期内及周期外的长远利益。

（二）环境效益债券于我国农村环境治理之价值

环境效益债券不仅可以用于湿地保护、雨水管理，也可以用于清洁能源、农业、林业、渔业和基础设施项目等广泛领域，而且环境效益债券除了能够为绿色基础设施项目提供资金，还可以资助其他项目建设，如经济适用房和灾難预防。分析发现，环境效益债券对于我国农村环境治理具有重要意义，具体应用架构见图1。

其一，环境效益债券“为效果付费”的特性有助于缓解农村环境治理的经济压力。传统绿色债券等一般在到期时偿还，而环境效益债券付费仰赖于项目实施结果，通过投资者为预期会明显改善环境问题的干预措施提供先期资金并承担风险来解决这些问题，因此环境效益债券逐渐受到政府青睐，例如除上述环境效益债券外，美国路易斯安那州海岸保护和恢复局（Coastal Protection andRestoration Authority，CPRA）也制定了一项50年干预计划，拟定投资500亿美元用以保护和恢复该州的海岸地区。CPRA已经确定了91.6亿美元至117.6亿美元的沿海恢复基金，但明显不足以完全支付实施该计划所需的资金，故此CPRA拟通过发行环境效益债券来吸引社会资本。对我国农村环境治理而言，环境效益债券使政府只在农村环境治理项目达到预定的结果时，才偿还投资者的本金加利息，因而有助于缓解农村环境治理资金的前期投入压力及资金浪费问题。同时，农村环境问题可能持续数年或数十年，因此这些问题治理的未来成本将逐渐增长到相当大的数额，环境效益债券的预付资本的功能优势将更加明显。

其二，环境效益债券激励农村环境治理多主体参与并积极追求结果实现。农村环境治理的实质是政府部门与公民社会上下互动的过程，其核心在于构建农村环境治理的实现路径。《全国农村环境综合整治“十三五”规划》提出：鼓励通过政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等形式，推动市场主体加大对农村生活垃圾、污水收集处理等设施建设和运行维护的投入。在此背景下，环境效益债券通过合约方式将政府、融资机构、服务提供者、投资者、独立评估机构等主体集中嵌套在农村环境治理之上。一是政府依据公共责任的逻辑行事，在筛选和确定环境效益债券干预领域方面发挥关键作用，识别可能从环境效益债券中受益的农村环境问题，组织环境效益债券的设计和实施;二是融资机构在实现交易方面发挥关键作用。融资机构通过与投资者、政府等协商确定项目绩效目标，为投资者创造参与环境效益债券的途径，投资者通过融资机构获得信息反馈;三是服务提供者实施农村环境治理视域下环境效益债券项目的具体任务;四是独立评估机构客观评估农村环境治理视域下环境效益债券项目所预定的目标是否实现，并监督政府“为效果付费”。此外，环境效益债券“为效果付费”的特征还能够优化农村环境治理中社会资本存量及分布，村民的归属感和责任感也将随之增强，对环境治理的参与合作就更容易，环境治理的效果就更好。同时培育农村社区环境治理能力，鼓励其参与环境效益债券的具体项目，有助于提升农村环境治理视域下环境效益债券的运行效率和效果。

其三，环境效益债券义利兼具属性有助于实现农村环境治理的环境利益和经济利益。环境利益与经济利益都是人类的基本利益，由于农村环境治理具有高成本、收益慢、公益性的诸多特点，因此需要以模式创新为内容思考农村环境治理公益如何实现这一重要命题。对此，环境效益债券能够促进商业模式与公益使命的战略融合，进而为公益慈善导入农村环境治理提供了可行进路。事实上，环境效益债券的现实情况就是这样，早期交易中的大多数投资者是基金会和慈善投资者，他们对环境效益债券的早期风险有更高的承受能力，同时也希望看到复杂的环境问题得到有效解决。在环境效益债券中基金会等既是项目投资者，又是项目成熟的催化剂，通过提供专业知识和经济支持来发展环境效益债券。近年来，市场主体公益投资逐渐趋热，企业社会责任问题不断被提及，环境效益债券使其有机会在实现公益旨趣的同时收回成本，这将有助于解决我国农村环境治理投入强度大且经济效益不高，导致市场主体参与动力不足的问题。当然，政府需要对环境效益债券实施适当的激励，这种催化资金也可以吸引更多市场主体加入到环境效益债券的推进中来，例如美国财政部给予DC Water环境效益债券项目以免税资格。

四、环境效益债券应用于我国农村环境治理的逻辑展开

探讨了环境效益债券及其对农村环境治理的价值，我们认为我国农村环境治理需要引入环境效益债券，且环境效益债券应用于我国农村环境治理具有合理的技术逻辑、实践逻辑和法律逻辑。

（一）环境效益债券应用于我国农村环境治理的技术逻辑

环境效益债券设置有严格标准来确定某一环境问题是否能够通过环境效益债券进行干预，主要包括以下三点：标准化的指标（Standardized Metric）、一致的年度支付（Consistent Annual Pay-ments）和必要的监管（Required Regulation）。分析发现我国农村环境治理满足环境效益债券应用的技术标准。

第一，标准化的指标。是否存在标准化的、经过科学验证的度量标准，可以每年或在环境效益债券结束时进行准确度量。就我国农村环境治理而言，标准化的环境评估指标已经较为完备。例如《农村生活污水处理设施技术规范》《农村生活垃圾简易卫生处理处置技术规范》《农村生活垃圾焚烧污染控制技术规范》《生态文明建设考核目标体系》《绿色发展指标体系》等标准，以及一系列国际标准和准则也将为环境效益债券评估提供助益。此外，一些环境评估指数也能够为农村环境治理视域下环境效益债券评估提供助益，如《“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设管理规程（试行）》指出：“两山指数”是量化反映“两山”建设水平的综合性指数。以上多种涉及农村环境治理的指标和指数将为环境效益债券的应用奠定基础，实现环境效益债券的有效评估。

第二，一致的年度支付。环境效益债券收入流如何？环境效益债券付款是否能够按年支付且可预测？这有助于增强环境效益债券的确定性。就农村环境治理视域下环境效益债券的收入流而言，2020年6月，生态环境部办公厅、农业农村部办公厅、国务院扶贫办综合司联合印发的《关于以生态振兴巩固脱贫攻坚成果进一步推进乡村振兴的指导意见（2020-2022年）》指出要：鼓励发掘生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等生态功能，利用“生态+”等模式，推进生态资源与旅游、文化、康养等产业融合。在此背景下，环境效益债券基于以上各类生态经济模式应当能够实现项目收入流。例如，江西省泰和县沙村镇凤岗村经过人居环境整治先后吸引投资9000余万元用于建设农村风情运动休闲中心。此外，《财政部关于下达2019年农村环境整治资金预算的通知》指出：2019年农村环境整治资金预算共计418351万元。虽难以有效满足全国农村环境治理的资金需求，但将某一农村环境问题的直接付费转变为环境效益债券的为效果付费应当是可行的。同时，《农村环境整治资金管理办法》指出要：坚持结果导向，专项资金安排时统筹考虑相关地区重点领域重点任務完成情况及农村环境改善情况，突出对资金使用绩效和环境质量改善情况较好地区的激励。以上政策文件为环境效益债券的收入流实现及为效果付费的应用提供了基础支撑。

第三，必要的监管。政府监管能否推动环境效益债券合规和收入流实现？政府在环境效益债券设计和实施中发挥关键作用。本质上讲，无论环境效益债券还是社会效益债券均意在支持政府缺乏资金但项目成功后效益明显的项目，为促进项目实施将不断扩大的经济风险转移给愿意接受该风险的投资者。因此政府需要在其中发挥重要作用，以美国为例：必须建立偿还投资者和维护合同履行的机制;联邦高层官员需持续多年关注和支持;地方一级的工作人员专门负责发展、监督和管理有关的付款和服务;具备在1至3年的实验研究中收集准确的项目有效性证据的能力和专业知识，进行可行性研究和成本效益分析;必要时给予税收支持。环境效益债券进行投融资，除了参与主体本身所具有的慈善利他动机之外，主要是以政府信用为支撑的，这一点对环境效益债券多主体的参与激励非常重要。就我国农村环境治理而言，中央和基层党组织发挥了重要引领作用，各级生态环境、农业农村等部门配合协作，促进了我国农村环境治理工作稳步有效开展，因此农村环境治理视域下的环境效益债券应用能够在党的领导和各部门协作中实现有序推进。当然，各级政府需要在环境效益债券项目合规、制度保障、风险防范和效果付费等方面做出努力。

（二）环境效益债券应用于我国农村环境治理的实践逻辑

经过多年实践，我国逐渐积累的有关社会效益债券风险防范和投资者保护等方面的制度经验可供环境效益债券借鉴。

2016年12月23日，中国首例应用于农村的社会效益债券（山东省沂南县扶贫社会效益债券）成功发行。该例社会效益债券有较为完善的制度建设：第一，在投资者保护方面，该例社会效益债券的发行方案设计为“本金保证、收益浮动”，这种投资回报模式不同于域外国家社会效益债券投资者“全有或全无”的投资模式，投资风险较小。此外，据青岛市地方金融监管局公开资料显示，该例社会效益债券还以地方政府采购合同的形式为项目提供了市场化的补偿机制，并由信用等级较高的企业提供担保，充分满足了投资者利益保护的需要;第二，在项目资金安全方面，该例社会效益债券开设债券监管专户，由中国人民银行沂南支行、沂南县开发扶贫办公室、沂南县财政局、投资者、主承销商等多主体共同实施监管;第三，在项目监管方面，该例社会效益债券基于浮动性的发行条款，将票面利率和扶贫效果挂钩，激励有关主体为实现项目目标利益而相互监督，同时委托了独立评估机构定期对扶贫效果进行评估;第四，在项目支付方面，该例社会效益债券规定了政府分期偿付和投资者回售选择权条款，一方面可以有效缓解政府在项目到期后集中偿付的压力，另一方面可以保证投资者的合理退出。

此外，我国还在进行社会效益债券应用于环境领域的探索。2018年12月18日，中国第二例社会效益债券——北京市基础设施投资有限公司社会效益债券成功发行。与山东省沂南县社会效益债券不同的是，这是中国首例公募社会效益债券，募集资金将主要用于北京市轨道交通3号线和12号线工程建设。此例社会效益债券在制度建设上更加完备，例如要求发行人在《北京市基础设施投资有限公司2018年度第一期中期票据（社会效应债券）募集说明书》中对有关风险进行充分提示及说明。此外，此例社会效益债券对于投资者保护有更专业的制度设计：其一，规定了投资者保护应急预案。投资者在发生违约事件时可以提出启动建议，北京基础设施投资有限公司等可直接启动应急预案，监管机构在认为必要时也可要求启动预案。其二，设置有债务融资工具持有人会议。是指在出现紧急事件后投资者为维护自身债权利益而要求召开的会议。质言之，此例社会效益债券有关风险防范、投资者保护等方面的制度建设更加完善，且以公共交通运输为项目干预领域，能够节省土地资源、节约资源消耗、减排二氧化碳、减少交通源大气污染物。

由此可见，我国环境效益债券应用具有实践基础，而且与社会效益债券相比，环境效益债券具有更多优势，例如许多环境评估标准已经存在，且能够产生收入流。基于此，环境效益债券应用成功率会比社会效益债券更高。

（三）环境效益债券应用于我国农村环境治理的法律逻辑

我国虽暂未发行环境效益债券，但其基础架构社会效益债券已经实践多年，无疑将为环境效益债券的发行奠定基础。

1.环境效益债券应用的两种进路与法律规范

环境效益债券应用于我国农村环境治理除了要借鉴社会效益债券的制度经验之外，更重要的是要基于社会效益债券发行的法律规范推导出环境效益债券应用于我国农村环境治理的可行进路和法律基础。研究发现，我国两例社会效益债券发行模式并不相同，由此导致其法律规范存在诸多差异。在此背景下，环境效益债券发行需首先选择恰当的发行模式，而后据此分析其法律基础。

其一，政府主导发行的社会效益债券及法律规范。2016年，沂南县扶贫社会效益债券依据中国人民银行《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》和相关自律规则，以非公开定向债务融资工具（Private Placement Note，PPN）形式发行。沂南县人民政府签订了《沂南县扶贫社会效益债券相关项目政府购买服务合同》，拨付方式为财政资金拨付。此例社会效益债券违反了新《預算法》规定而被处罚。但在此例社会效益债券中政府作为付费方，是符合社会效益债券发行要求和域外实践的，只是在付费的具体方式上存在违法问题。

其二，市场主导发行的社会效益债券及法律规范。在我国首例社会效益债券发行以后，2017年，中国人民银行等部门联合发布了《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》中提出：“支持深度贫困地区符合条件的企业通过发行短期融资券、中期票据、扶贫票据、社会效应债券等债务融资工具筹集资金，实行会费减半的优惠。”可见中国人民银行等部门更倾向于由市场主导发行社会效益债券。在此背景下，北京市基础设施投资有限公司2018年度第一期中期票据（社会效益债券）依据《银行间债券市场非金融企业中期票据业务指引》等规范成功发行。但此例社会效益债券的最大问题在于缺少政府的直接参与，如果市场主体不是按照公共利益的要求来推进社会效益债券项目，那么政府监管缺位背景下社会效益债券所涉及的公共利益很难受到有效保护。

2.环境效益债券应用的可行进路及法律基础

基于上述分析及域外实践可知我国环境效益债券需选择政府主导的发行模式，因为环境效益债券的本质在于“为效果付费”，而付费主体即为政府。实际上，政府主导下的环境效益债券发行无疑是一种举债融资行为，因为政府以财政资金为效果付费。对此，2014年新《预算法》规定，地方政府只能通过发行地方政府债券方式举债。财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》要求：严格遵循地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出的法律规定，地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应。在此背景下，将环境效益债券纳入特殊的地方政府债券之考量范畴，权衡其特异属性对于发行偿付机制、税收优惠等予以专门规定发行，合乎法律规定及具有正向建设性功能，具体形式可使用地方政府专项债券等。

其一，农村环境治理视域下环境效益债券应用的公益性与地方政府债券的公益性资本支出要求相耦合。农村环境治理等公益性项目需要灵活、可持续的资金来实现有效干预计划，环境效益债券能够为其筹集到重要的前期干预资金，当然环境效益债券还能够因需求不同而适用于其他环境领域的公益性项目。

其二，将政府纳入环境效益债券的治理框架。农村环境治理视域下的环境效益债券应用始于政府希望解决的农村环境问题，因而政府参与能够准确确定有效的干预措施，理清环境效益债券能够以及需要解决的农村环境问题，确保环境效益债券在取得经济利益的同时扩展公共利益。

其三，环境效益债券代替政府直接购买，通过详细的成本效益分析、持续的衡量和绩效管理确定了解农村环境治理资金投入与产出之间的关系。环境效益债券能够改变政府的资金分配范式，以往政府每年花费巨额资金用于治理农村环境问题，很少或根本没有实现绩效付费，环境效益债券有助于政府实现基于数据的决策，并仅为结果付费，使政府在农村环境治理方面取得更好成果。

其四，环境效益债券作为地方政府债券发行可应用已有制度经验。中国人民银行等部门联合发布的《关于在全国银行间债券市场开展地方政府债券柜台业务的通知》中指出：柜台业务的开办机构可开办经发行人认可的已发行地方债以及发行对象包括柜台业务投资者的新发行地方债的柜台业务。实际上，我国已发行的两例社会效益债券均是在银行间债券市场发行的，那么农村环境治理视域下的环境效益债券发行可继续在银行间债券市场进行，以降低发行成本。

五、环境效益债券应用于我国农村环境治理的挑战及制度供给

上述分析指出，环境效益债券应用于农村环境治理具有必要性和可行性。然而，法制不完备背景下环境效益债券的应用还存在诸多挑战，加快制度供给无疑是环境效益债券赋能农村环境治理的有力保障。

（一）规范挑战与软法制度供给

现阶段我国环境效益债券应用的法律规范还不甚完备，与之相比，域外已有多项相关法律规范指导环境效益债券发行及实施，例如，新西兰环境部和初级产业部制定了一项《国家人工林环境标准》，其中包括一系列可适用于衡量环境影响的评价标准。2014年6月，美国颁布法案（Social Impact Bond Act，H.R.4885），帮助政府探索环境效益债券。2014年7月，美国参议院通过了一项类似的法案（Pay for Performance Act，S.2691）。2018年2月，美国《社会影响伙伴关系成果支付法案》（Social Impact Partnerships to Pay for Results Act，SIPPRA）签署生效，旨在提高某些公共服务的效率。国会拨款1亿美元用于实施“社会影响伙伴关系示范项目”，并支持这些项目进行可行性研究，SIPPRA主要由美国财政部管理。2019年，俄克拉荷马州参议员罗杰·汤普森（Roger Thompson）积极推动通过《为效果付费法案》（Pay for Success Act），规定了为效果付费协议应当包括的主要内容等等。由此可见，我国农村环境治理视域下环境效益债券的应用将面临“无法可依”的尴尬局面，亟待出台相关法律规范并完善现有法律体系。

当前，环境效益债券试点与风险防范的实现需要适时调整有关规范，硬法稳定性的特点意味着其不能担此重任，而软法的软实力已越来越彰显其活力，与环境效益债券发展与风险防范的需求相耦合。软法规范具有鲜明的合意性与契约性，这些规范的形成即是一个平等协商的过程。在当下环境效益债券经验不足的情况下，由政府财政部门与自律组织等多主体共同发布环境效益债券相关的鼓励、规范、引导行业发展的软法规范是可行之道。需要首先明确的是，在环境效益债券软法规范的制定中，必须充分论证与硬法的协调统一，减少违法违规可能性，例如不能违反《预算法》等法律规定，遵守法律是环境效益债券得以成功开发之前提，解决诸如非法举债问题，可以结合《预算法》的规定，将国务院及其职能部门的相关债务政策进行法律化改造，并构建可行的地方政府债务制度，对政府债务的限额审批、限额分配、规模控制等做出详细规定，这是确保地方政府举债权依法、正当行使的重要制度基础。在此基础上，还需做好以下两点：其一，环境效益债券软法制度构建需秉持科学立法原则。科学立法原则在立法活动中可以解析为对调整事态的本相认知和对其他立法原则所提议之目标和价值的落实，前者要求在科学立法原则的指导下，对作为立法对象的社会关系自身及其背后的客观逻辑予以清晰把握;后者要求在科学立法原则的指导下，找寻实现各种预定目标的最优方案。科学立法原则指导下环境效益债券软法制度的构造应科学把握环境效益债券的本质，以特定时期资源禀赋的比较优势为依据，制定符合现实需要的软法制度。例如《“十三五”环境影响评价改革实施方案》明确提出要：不断改进和完善依法、科學、公开、廉洁、高效的环评管理体系。要将农村环境治理预期目标、落实主体、运行流程、开展情况等具体信息置于多元治理主体监督视野内。因此，农村环境治理视域下环境效益债券软法内容应涵盖环境效益债券的预期目标、落实主体、运行流程、开展情况和风险防范等，同时需要充分考察我国农村环境治理的实际状况。其二，环境效益债券软法制度构建需重视民主参与。从农村环境治理政策导向来看，《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》《农村人居环境整治三年行动方案》与《国家乡村振兴战略规划（2018-2022）》等政策均指出要鼓励市场和社会主体参与，《环境保护法》《环境保护公众参与办法》指出要对多元治理主体在环境治理协同合作参与给予保障，笔者认为这种参与应当包括立法中的参与，因此有关软法规范构建需考虑多元主体及利益相关者参与，例如受益群体指政策划分出的局域群体，是政策干预行为之主要对象以及政策利益分配之承担主体，因而环境效益债券软法制度供给无疑要重视受益群体等的意见和建议。

（二）发行挑战与监管制度供给

迥异于域外的是我国支持环境效益债券发行的经验有限，欠缺可靠数据和信息使环境效益债券发行面临困难，相关法律规范的缺失可能导致环境效益债券发行处于一种无序状态之下，如何发行、谁来监管等问题暂未理清。从政府视角来看，囿于我国地方政府专项债券的发行规模和比例、发行审批、发行过程的审核制度不够严格，可能给政府带来寻租腐败的空间，政府可能借以环境效益债券将农村环境治理责任转移给市场及社会主体。从市场视角来看，在环境效益债券的模式框架下，理论上政府为效果付费，具体的农村环境治理任务交由市场、社会主体等实施，根据环境效益债券“无效果则无付费”的特点，市场、社会主体应当对环境效益债券发行实施承担相应的监管责任，但是过去政府行政权过于强势的后遗症导致了我国市场、社会主体发展能力不足、发展体制机制不健全。市场主体参与供给公共服务的法律规制内容在法律、法规以及地方性立法中尚属立法空白。社会主体大多依附于政府管理之下，导致组织内部管理不佳、工作效率低下、职责不清等现象较为明显。因此难以胜任农村环境治理视域下环境效益债券发行的监管任务。另外，如果对环境效益债券发行中的市场、社会主体缺少再监管，就可能造成“三角债”扰乱环境效益债券的市场秩序，进而损及农村环境治理中的公共利益。

对此，需从政府与市场两方面进行监管制度供给。于政府监管来讲：虽然上文分析指出政府可能在环境效益债券发行中实施利益寻租行为，但法制不完备背景下环境效益债券发行仍需政府发挥重要作用。第一，在宏观方面，可先由财政部负责，因其在规范举债融资机制、严控法定限额内债务风险、防控隐性债务风险方面具有绝对优势，同时财政部下设诸多监管局，可以负责各地环境效益债券发行的具体监管，并会同央行、证监会等部门建设大数据监测平台，与地方政府、行业自律组织等协同做好环境效益债券发行监管工作。第二，在微观方面，地方政府作为公共利益的代表，需确保环境效益债券的合法、有序发行，需要通过实地调研等多种方式准确厘清环境效益债券发行的具体问题，问题意识来源于实践，对法律现象进行细致的观察、调查和实验，获取客观真实材料，总结出法律现象背后的本质属性和发展规律。此外，为了确保环境效益债券发行工作的顺利开展，政府还应秉持激励性监管理念，提供催化资金来支持开发试点。例如《农业资源与生态环境保护工程规划（2016-2020年）》指出：要切实发挥财政资金保障作用、引导作用和杠杆作用。基于此，政府需提供催化资金撬动更多金融资本、社会资本参与环境效益债券，促进农村环境治理的效果实现。于市场监管来讲：第一，我国环境效益债券发展还处于摸索阶段，环境效益债券发行需要探索建立行业自律组织等，行业自律组织等与第三方专业机构配合政府分析确定环境效益债券拟干预的农村环境问题，拟定标准明确的项目目标，政府在特定时期内掌握的治理资源非常有限，意欲在一定的期间内将所有农村环境治理问题纳入环境效益债券中进行解决不切实际，准确识别能够干预的问题是环境效益债券发行的关键。同时，行业自律组织等参与确定环境效益债券应用的具体项目，能够防止政府推卸法定职责，向社会甩包袱，不切实履行法定职责。第二，准确的环境目标是环境效益债券发行的基础，需依托专业环境监测机构对环境效益债券环境目标进行复评，防止环境效益债券主体之间相互勾结，拟定有利于其获取经济利益的环境目标，损及投资者利益以及农村环境治理中的公共利益。

（五）付费挑战与评估制度供给

环境效益债券中政府为效果付费可能超过预期成本，同时还可能出现利益锁定。其一，在整个项目运行期间，融资机构、服务提供者等市场主体直接进行有关数据的收集与发布，这种制度也造就了其将获取的公共信息资源用以寻租的不良习惯。融资机构、服务提供者等可能会为达到政府付费条件而伪造数据，这种数据伪造不仅会对本例环境效益债券项目造成损失，严重之处在于虚假数据会对其他投资者造成投资误导和对后续环境效益债券发行提供错误指导。其二，环境效益债券中可能出现利益锁定。依据交易成本理论，锁定（Lock-in）指的是当一方主体对另一方主体产生依赖时，这等于授权对方在交易中掌握更大的自主选择权。常见的是私人部门对公共部门的锁定，使得预期转移给私人部门的风险转回到公共部门。例如，在农村环境治理项目中出现资金困境时，项目如需继续进行，政府就需要提供财政补贴等，如斯将原属私人部门之风险转回公共部门。此外，在环境效益债券项目建设或运营期间，也可能遇到政策变化、市场环境改变等因素导致成本上涨，例如疫情影响、外部大国博弈等，诸如此类因素如不加以考量，势必会对政府为效果付费造成挑战。

评估制度是政府为效果付费的基础，环境效益债券评估需坚持以下原则：依法评估，严格依据我国环境保护相关法律法规等进行评估;科学评估，规范环境干预效果评估方法;独立评估，确保环境效益债券对评估机构支付的款项不与项目结果是否实现挂钩，评估人员对项目没有经济利益。申言之，环境效益债券评估制度构建需在依法、科学、独立评估原则指导下，加快形成综合评估体系，实现环境效益债券评估工作常态化、制度化和多元化。第一，环境效益债券可设置两类评估机制：业务评估和执行评估。业务评估的重点在于定期监督项目进展，包括对项目的运行情况进行检查和风险排除。《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》指出：项目运营阶段由政府或者委托第三方机构定期对运营情况、环境治理效果、经费使用绩效等进行评估。基于此，环境效益债券的业务评估也可按照绩效目标对运营情况、环境治理效果、经费使用绩效等进行评估，做好绩效评价;执行评估依托业务评估进行更高级别评估，执行评估主体对环境效益债券项目拥有决策权，包括变更环境效益债券参与者等。第二，设置两类环境效益债券评估人员：评估顾问和独立评估机构。评估顾问作为项目开发阶段的专业人士参与环境效益债券的开发，充分考虑有关宏观经济环境，以及项目成功后政府为效果付费的能力范围。独立评估机构作为环境效益债券主体，对项目结果进行独立评估。需要指出的是，2018年《农村人居环境整治三年行动方案》明确：要尊重村民意愿，根据村民需求合理确定整治优先顺序和标准。因此，农村环境治理视域下环境效益债券评估需重视村民的作用发挥。

六、结语

农村环境治理需要通过多主体协作来提高治理效能，实现农村环境治理资源的优化整合。本文针对当前我国农村环境治理的困境，认为环境效益债券能够作为农村环境治理的工具创新，其与各种现行的公共政策偏好相一致：绩效付费、公私合作。在此基础上，环境效益债券应用于我国农村环境治理需要首先将其定性为地方政府专项债券，而后分析厘清环境效益债券应用的挑战，并对应进行制度供给。当然，任何一种工具创新都是有局限性的，环境效益债券引入我国农村环境治理是否会出现水土不服等问题还需要進一步的观察和论证。

（责任编辑：晓亮）