构筑“十四五”江苏区域协调发展新布局

刘西忠

党的十八大以来，中央高度重视区域协调发展。党的十九大报告指出，“实施区域协调发展战略”;2018年11月，中央出台《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》;2019年8月，习近平总书记强调，要推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。梳理分析改革开放以来江苏国民经济和社会发展五年规划（计划）中区域发展战略的演变，对于科学谋划“十四五”江苏区域协调发展、在更高起点上推动省域一体化具有重要意义。

五年规划（计划）中的江苏区域发展战略演变

区域发展的理论和实践表明，区域发展过程是一个“均衡—非均衡—均衡”不断交替的动态过程。改革开放以来，江苏高度重视省内区域间发展不平衡问题，在不同时期采取有针对性的发展战略，大致可以分为三个阶段。

从改革开放到“八五”计划，“苏南率先突破”的发展时期。改革开放后，我国实施区域优先发展政策，把沿海地区经济发展放在突出位置。在20世纪80年代初，江苏提出“积极提高苏南，加快发展苏北”方针，苏南成为投资和建设的重点，乡镇企业异军突起，形成了享誉全国的“苏南模式”，在“七五”时期形成了由沿海开放城市—沿海经济开放区—其他开放地区的多层次、有重点的对外开放格局。在“八五”期间，江苏坚持分类指导，一手抓好经济较发达地区，“加快开发沿海，重点发展沿江，积极建设东陇海沿线”，一手抓好以淮北为重点的经济薄弱地区，分别制定了沿江地区和淮北地区发展规划。

从“九五”计划到“十一五”规划，着眼于缩小南北差距的“区域共同发展”战略时期。1995年中共十四届五中全会把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后15年我国经济和社会发展必须贯彻的一条重要方针。1994年省第九次党代会首次提出“区域共同发展战略”，作为未来江苏现代化建设的三大发展战略之一。1996年初，“九五”计划把全省11个地级市划分为沿江、淮海两个经济区域，提出重点实施“海上苏东”“淮北地区致富”两大跨世纪工程，推进城乡一体化。2001年初，“十五”计划提出实施城市化战略，重点建设南京、苏锡常和徐州三大城市圈，并依据区域发展不平衡、梯度特征明显的省情实际，将全省划分为苏南、苏中、苏北三大区域，继续实施“海上苏东”工程，促进区域共同发展。2006年初，“十一五”规划提出，依托南京、苏锡常和徐州三个都市圈，加快建设沿江城市群，积极推动东陇海城市发展，并提出苏南提升、苏中崛起、苏北振兴的分类指导目标。

从“十二五”规划至今，以新发展理念引领区域协调发展时期。党的十八大之后，习近平总书记多次强调要继续实施区域发展总体战略，并通过缩小发展单元、实施更加精准的政策促进区域协调发展。2011年初，江苏“十二五”规划提出，提升发展长江三角洲（北翼）核心区城市群，培育三大区域发展新优势，积极推进长江三角洲一体化进程，实施主体功能区战略，构建“核心（长江三角洲北翼核心区）优化、双带（沿海和东陇海发展带）重点、多极拓展”的建设开发空间布局。2016年初，“十三五”规划强调，在更高层次上推进区域协调发展。统筹实施苏南、苏中、苏北地区和沿沪宁线、沿江、沿海、沿东陇海线经济带战略组合，推进沿运河地区加快发展，培育国家级江北新区等区域经济增长点和淮河生态经济带等增长极，打造长江经济带建设先行先导地区，全面融入国家区域发展总体布局。2017年5月，在《江苏省主体功能区规划》基础上，江苏提出“1+3”重点功能区战略。2019年7月，省委十三届六次全会提出，重点推进包括省内全域一体化在内的六个一体化，旨在打破传统的苏南、苏中、苏北三大板块的地理分割和行政壁垒，从行政区经济转向功能区经济，推动各区域之间分工协作、优势互补、特色发展。

从改革开放之初到“十三五”时期，江苏的区域发展战略呈现出以下特点：在区域发展理念上，注重中国特色社会主义理论的引领，特别是近年来，新发展理念、主体功能区战略和以人民为中心的发展思想等，在规划中越发得到鲜明的体现;在区域发展进程上，江苏的区域发展战略与国家的区域发展战略之间存在着高度的关联性，这种关联既体现为一种贯彻、呼应和细化，也体现为一种超前、示范和创新;在区域发展主线上，从“区域共同发展”战略到“区域协调发展”战略，体现的是发展理念的深化和升华，不仅强调全省不同区域都要发展，最终实现共同富裕，而且强调不同区域、不同产业、不同领域的发展都要具有协调性。

推动形成与现代化发展要求相适应的“十四五”省域一体化发展新布局

习近平总书记指出，“协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度，是发展两点论和重点论的统一，是发展平衡和不平衡的统一，是发展短板和潜力的统一”。推动“十四五”江苏区域协调发展，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着眼于从高水平全面小康到现代化的时空转换这一大背景，胸怀两个大局，突出协调发展主题，着力推动高质量发展、高效能治理、高品质生活，构筑省域一体化发展新布局。

以增强省域一体化发展新优势为主攻目标。当前，江苏推动区域协调发展，要坚持由点到线到面，实现轴线带动与城市群结合，按照客观经济规律调整完善区域政策体系，重点规划建设若干个现代化都市圈。在省级层面积极推进出台南京都市圈发展规划的基础上，制定苏锡常、淮海经济区和通泰盐都市圈等专项发展规划。把江苏“十四五”国民经济和社会发展规划，与江苏主要都市圈发展规划、江苏各项专业发展规划、江苏各城市发展规划有机贯通起来，增强江苏参与新一轮区域发展的新优势，提升江苏发展新动能。

以推动形成高质量的区域布局为鲜明特色。以城市空间布局调整为基础，以产业链的优化调整为重点，统筹中心城市与支点城市、粮食生产与生态安全、城市发展与乡村振兴，加速经济内循环，打造高质量发展的强磁场。要跳出一体化就是一样化的思维误区，发挥各个区域的比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统。要通过现代化都市圈建设等手段，把各自独立发展的一群城市，转化为分工合理、相互贯通的发展共同体，多维度多形态多层次推动新型城市化和新型城镇化，以省域一体化助推长三角高质量一体化，在全国区域协调发展大局中有更多担当作为。

以逐步实现高效能的空间治理为显著标识。推动省域一体化，关键是推动一体化体制机制创新，形成跨区域的高效能空间治理体系，推动省域治理体系和治理能力现代化。要通过体制机制创新，着力破除行政壁垒和跨区域物理隔阂，促进生产要素发生化学反应，实现1+1+1>3的放大效应。要推动省级治理的重点由设区市点上的治理向不同设区市之间的组团治理特别是现代化都市圈治理跨越，由以政府为主导的层级治理向政府间合作治理跨越，由以行政手段为主向以经济、社会和法律手段为主跨越，强化不同的城市之间的分工合作与协同，形成高效有機的发展共同体。

以努力创造高品质的生活空间为价值依归。习近平总书记明确提出区域协调发展的三大目标：基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。人民生活高品质，既是省域一体化发展的价值追求，也是“十四五”江苏开启现代化新征程的重要体现。在我国社会主要矛盾中，如果说不充分更多的是一个时间概念，那么不平衡更多的是一个空间概念，从不平衡到平衡，更需要一个空间调整的过程。要善于把发展落差变为发展空间，统筹生活生产生态布局，实现全省范围内资源要素的优化配置。要以通勤的便利化和公共服务均等化为主要标志，以美丽江苏为底色，持续优化省域空间布局，让发达和欠发达地区的人民，能够共享改革发展的成果，能够共享幸福美好生活。

（作者系江苏省社科联研究室主任）

责任编辑：包咏菲