新西兰国际教育战略： 动因、目标与价值取向

杨蕊

摘   要：国际教育是各国推动教育国际化进程的重要举措，对于教育国际化的发展具有重要意义。在多种动因的推动下，2018年8月新西兰教育部出台了《2018-2030年国际教育战略》，以进一步促进国际教育的发展。该战略主要有三个目标：提供优质的教育和学生体验、促进国际教育可持续增长、培养全球公民。此次政策改革体现出了多种价值取向，如注重市场化发展、注重目标的具体化和多样化等。但政策也面临着一些挑战，如何处理好国际教育的市场化倾向、改善基础设施等问题，成为新西兰国际教育政策改革的未来走向。

关键词：新西兰 国际教育 政策改革

各国的国际教育政策是本国国际教育发展的重要推动力，为本国国际教育提供了前进的方向。随着全球化的发展，世界各国纷纷推动本国国际教育进程，国际化已成为全球化背景下教育发展的重要趋势。新西兰对于本国的国际教育十分重视，并致力于以课程国际化、教学研究国际化等各种方式推进本国国际教育的发展[1]。为了进一步促进国际教育发展，并最大限度提高教育的社会文化效益和经济价值，新西兰政府于2018年8月出台了《2018-2030年国际教育战略》（International Education Strategy 2018-2030），作为对2011年出台的《国际教育领导声明》（Leadership Statement for International Education）的进一步调整，以推进新西兰的教育国际化进程。此次出台的国际教育战略体现了新西兰对于国际教育的重视，是新西兰国际教育转折式的发展，对于新西兰国际教育的发展具有深远意义。

一、国际教育政策改革的动因

任何一个政策的出台都有动因。新西兰政府认为，保持未来教育竞争力的根本在于推动教育的国际化。为进一步促进新西兰国际教育的发展，出于以下原因的考虑，新西兰政府颁布了《2018-2030年国际教育战略》。

（一）教育国际化趋势的推动

随着全球化趋势的不断加强，世界各国日益成为一个相互合作、共同促进的统一体，在教育方面的全球化则表现为教育的国际化。过去5年，全球对国际教育的需求达到了前所未有的水平。疫情暴发前，新西兰政府预估有500万国际流动学生，到2025年这一数字预计将增加到700～800万[2]。教育国际化的发展趋势使得国际教育成为各国越来越重视的问题，纷纷出台相应的战略性文件。2012年11月，美国联邦教育部发布了《通过国际教育和国际参与在全球取得成功》（Succeeding Globally through International Education and Engagement）文件，通过实施大学入学与就业准备的国际标准，帮助学生更好地认识与理解世界[3]。英国于2013年7月颁布了《国际教育：全球增长和繁荣》（International Education：Global Growth and Prosperity）战略，从大力吸引留学生、助力跨境教育、开发一流教育技术、与新兴国家建立合作关系、塑造英国教育品牌五个方面推动英国国际教育的发展[4]。新西兰一直以来都很重视国际教育的发展，于是在教育国际化趋势的推动下出台了《2018-2030年国际教育战略》。

（二）新政府的改革趋势

新西兰新政府上台出现的改革趋势进一步推动了新西兰出台新的国际教育政策。新西兰工党在大选之前就发表教育宣言，宣称如果当选，会在教育界进行一系列变革[5]。先前的改革也为此次国际教育政策的出台奠定了良好基础。2016年7月1日，《教育（国际学生关怀照顾）行为守则》取代了《国际学生教育关怀守则》，并于当天制定了新的国际学生合同纠纷解决方案（Dispute Resolution Scheme），以解决国际学生和教育机构之间的合同和财务纠纷[6]。2017年6月发布的《国际学生福利战略》（International Student Wellbeing Strategy）致力于支持国际学生申请资助，以提高学生福祉。此外，新西兰政府还宣布自2019年起实施新的出口教育税（Export Education Levy）政策，用于资助与出口教育行业有关的活动和项目，并为国际学生提供补偿。改革国际教育政策也成为新政府众多改革中的一部分，《2018-2030年国际教育战略》应运而生。

（三）国际教育竞争力的下降

国际教育竞争力的下降是新西兰此次改革国际教育战略的直接因素。国际大学协会在2003年做的一项关于高等教育国际化动因的调查显示，在国家层面上，高校首先考虑的因素是“提升竞争力（科学、技术和经济方面）”[7]。留学生数量的下降使得新西兰国际教育的竞争力下降，并给新西兰国际教育的效益带来了重大损失。据新西兰国际学生注册率统计，2017年共有106021名国际学生注册入学，这一数据与2016年相比下降了7%[8]。中国和印度留学生占新西兰留学生总数的50%，而新西兰国际教育的竞争国家也严重依赖这两个市场。预计2025年后，中国学生的数量将会下降，这会使新西兰与其他目的地国家的竞争加剧。新西兰面临着其他国家日益激烈的竞争，越来越多的国家正在采取战略和目标，旨在使国际教育的经济和社会效益最大化。因此，在新西兰留学市场竞争力下降的情况下，为了继续保持其国际教育地位，出台新的国际教育政策势在必行。

二、国际教育政策改革的目标

《2018-2030年国际教育战略》旨在促进新西兰国际教育发展，通过建立世界一流的国际教育，为新西兰带来经济、社会和文化利益，筑就一个繁荣的与世界接轨的新西兰。该战略主要有以下三个目标。

（一）提供优质的教育和学生体验

为促进新西兰教育国际化的发展，新西兰将国际教育质量置于首位。新西兰各机构在提供优质教育方面都发挥着重要作用。新西兰学历评估委员会（New Zealand Qualifications Authority， NZQA）通过课程监测、外部评估等措施来严格监测国际教育的质量，以确保教育质量的卓越性。新西兰教育推广局（Education New Zealand）进一步研究国内外对于新西兰教育质量的评价，并以此为依据不断改善;通过进一步关注教育的稳定性和良好的移民环境，为学生提供清晰、及时的教育和移民信息。新西兰商业、创新与就业部（The Ministry of Business，Innovation and Employment）通過激励高质量的学习，确保留在新西兰的学生具有适当的技能和资格。

提供优质的学生体验是体现新西兰国际教育特色的重要方式。新西兰教育部（The Ministry of Education）为提升国际学生福祉提供拨款和支持，并规定所有招收国际学生的教育机构必须签署2016年《教育（国际学生关怀照顾）行为守则》，此外还需确保该行为守则与时俱进，并与《2018-2030年国际教育战略》的愿景和目标保持一致。从整体上保证：在学习方面，帮助学生明确自己的学习目标和职业目标;在生活方面，为学生提供温馨的社区环境和热情的社区成员。通过全方位的关怀，确保国际学生在新西兰具有优质体验，从而在国际市场上占据独特的竞争力。

（二）促进国际教育可持续增长

此次国际教育战略的另一个目标旨在使新西兰的国际教育实现可持续增长。国际教育是一个长期行动，实现可持续增长才更有利于实现其价值。为了实现该目标，主要从以下三个方面实施举措。

第一，确保经济的可持续发展。新西兰教育部需要确保出口教育税是可持续的并始终与其设计目的相符。对于私人培训机构征收的出口教育税比率从国际学生学费的0.45%增加到0.89%，大学、理工学院和私立学校则从0.45%增加到0.50%，新费率自2019年1月1日生效[9]。此外，通过加强国际教育部门与旅游、信息技术等部门之间的联系，进一步实现经济的可持续发展。

第二，保证人才的可持续发展。新西兰移民局及商业、创新与就业部通过继续改进和完善有助于国际教育产业部门吸引国际学生的政策法规，帮助各产业吸引国际学生并为新西兰留住具有适当技能和资格的毕业生。新西兰教育部则与商业、创新与就业部一起，通过与各行业和教育机构合作，使国际学生的招生工作与国家和地区的技能需求实现更加紧密的结合，努力架起学业和就业之间沟通的桥梁，为国际教育人才提供清晰的发展路径。

第三，保障产品和市场的可持续发展。新西兰有约一半的国际学生来自中国和印度，且这两个市场未来仍将是重点市场。为了实现国际教育的可持续增长，需要吸引来自世界各国的学生，扩大国际学生市场。新西兰教育推广局通过运用扎实的研究和市场情报，努力追求教育市场和产品多样性，并探索在海外和网上提供教育和教育产品的机会。此外，支持国际教育部门寻找更多的机会来发展其教育产品，打造专注于优质教育体验的品牌，开发一系列具有新西兰特色的创新型国际教育产品，鼓励创新性举措，实现非传统式的教育供应。

（三）培养全球公民

新西兰国际教育战略还旨在培养能够适应未来生活和工作环境的全球公民，以解决21世纪的全球问题，如可持续发展、全球化、气候变化等。为实现该目标，改革措施可分为以下两个方面。

第一，在课程设置方面。教育部通过提供全国统一课程进行公民教育，旨在使所有学生（国际学生和新西兰学生）都能获得作为全球公民所必备的知识和技能，提高学生的全球竞争力。此外，开设相应的国际教育课程，进行国际理解教育，增进学生对其他国家文化知识的了解，使其具备广泛的国际知识，成为真正意义上的全球公民。通过鼓励更多新西兰人在学习英语和毛利语的同时学习其他语言，提供相应的语言学习课程，促进国际人才的培养。

第二，在加强全球联系方面。高等教育委员会通过监查亚太卓越中心（The Centres of Asia- Pacific Excellence，CAPEs）的成效，以不断促进亚太地区之间的合作交流。政府将进一步鼓励加强国际教育、研究和商业活动之间的联系，鼓励高水平协作，利用教育外交网络建立双边关系。同时，教育部通过制定人员出境流动战略，利用境外奖学金制度鼓励新西兰学生进行海外学习，进一步培养合格的全球公民。外交与贸易部（The Ministry of Foreign Affairs and Trade）及教育部门也将加强与太平洋地区教育系统的联系，为太平洋地区的学生创造教育机会。

三、国际教育政策改革的价值取向

新西兰在2011年出台了《国际教育领导声明》作为当时的国际教育政策。随着时代的发展，2018年又出台了《2018-2030年国际教育战略》。通过两个政策的对比分析，可以发现新西兰在国际教育政策改革方面的价值取向主要有以下几个方面。

（一）注重市场化倾向

新西兰之所以重视国际教育，一个重要原因是国际教育能为新西兰带来巨大收益。2017年新西兰国际教育经济评估报告显示国际教育价值升至51亿新西兰元，国际教育部门为新西兰带来了49631个就业岗位[10]。如今国际教育已发展为新西兰第五大出口产业和仅次于旅游业的最大的服务出口部门，具有重要的经济意义[11]。2011年的《国际教育领导声明》中的目标之一就是在未来15年中，使教育服务的年度经济价值翻一番，达到50亿新西兰元。因此在2011年的国际教育政策中，经济价值是国际教育考虑的一个重要因素。2018年出台的《2018-2030年国际教育战略》中，经济价值仍然是影响国际教育的重要因素，主要包括通过增加私人教育出口机构的出口教育税、与区域经济发展机构和行业供应商合作等来提高国际教育的经济价值。由此可以看出，关注国际教育的经济价值是新西兰国际教育政策的重要取向。

（二）注重目标的具体化和多样化

从2018年和2011年的国际教育政策中可以看出，改革更加注重国际教育的具体化和多样化发展。在2011年的国际教育政策的三个目标中，更注重的是国际教育整体的发展，目标设置也较笼统，对于达成情况也未设置具体的量化目标。而2018年的国际教育政策的目标相对于2011年来说更加具体，对于目标的达成划分了三个阶段：2018-2020年为第一阶段，2021-2025年为第二阶段，2026-2030年为第三阶段。并且对于每个目标都设置了具体的衡量指标，如在國际学生满意度方面，在2025年达到92%～95%、2030年达到94%～97%;行业的经济价值在2025年达到60亿新西兰元等。

国际教育也更注重多样化发展，主要表现在两方面。一是留学市场的多样化。目前新西兰的国际学生以中国和印度为主，为了减少对于中印国际学生的依赖，新西兰旨在使留学市场多样化发展，广泛吸引来自世界各地的学生。二是留学目的地多样化。新西兰国际学生主要集中在奥克兰地区，这给奥克兰地区的基础设施、住房带来巨大压力[12]。为了改善这种状况，新西兰采取了诸多措施，如2018年8月为在奥克兰以外学习的4～6级和非学位7级①且在2021年12月内完成学业的学生提供为期两年的开放工作签证，以促使学生到奥克兰以外的地区学习。[13]

（三）注重内涵式与可持续发展

《2018-2030年国际教育战略》与之前的《国际教育领导声明》相比，更加注重国际教育的内涵式发展。内涵式发展强调的是结构优化、质量提高、实力增强，是一种相对自然的历史发展过程，更多地出自内在需求[14]。在2011年的《国际教育领导声明》中，其三个目标主要是获得国际学生以及其他国家的认可，注重满足学生和外界的需要。而在2018年的国际教育政策中，更注重的是国际教育自身内涵式发展。其目标设置主要是优化自身，而非获得外界的认可。通过提供优质的教育和学生体验，优化完善自身价值。

另外还注重国际教育的可持续发展。第38届联合国教科文组织大会发布的报告《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》（Rethinking Education： Towards a Global Common Good？）中强调自然、经济、社会、生态等的协调统一，认为教育发展的核心是可持续发展[15]。新西兰在此次的国际教育政策改革中也体现了对国际教育可持续发展的重视。从经济、人才、市场和产品不同方面出发，考虑其发展的长期路径，在促进发展的同时注重国际教育的可持续性。

四、评价与展望

新西兰于2018年出台的国际教育政策，是对国际教育的进一步调整。但是，新的国际教育政策仍然面临诸多挑战。其一，市场化倾向依旧存在。2014年国际大學协会在关于高等教育国际化的调查中认为，一个潜在的障碍和危险就是过度商业化倾向[16]。虽然新出台的国际教育政策并未明确将目标定位于经济利益，但是就其本质而言，仍然想要吸引国际学生，带来一定的经济利益。因此，如何避免国际教育重数量而轻质量便成为新西兰不得不考虑的问题。其二，在实现国际教育目标的过程中需要各个机构之间进行合作，如教育推广委员会、学历评估委员会、外交与贸易部等。鉴于各机构之间分工不同，如何相互合作、共同发力也是需要解决的重要问题。其三，新西兰公共基础设施面临着诸多挑战。在一项关于新西兰人对于国际教育所面临的挑战的调查中，最突出的即国际学生及其家庭给新西兰尤其是奥克兰地区带来了住房、交通、就业等压力，使奥克兰人产生强烈的忧虑[17]。因此，处理好奥克兰等地区基础设施可能面临的压力问题，让所有新西兰地区都能享受到国际教育的益处，也是新西兰国际教育改革的未来政策走向。

注释：

①新西兰学历4级相当于我国预科，5～6级相当于专科，非学位7级相当于专科。

参考文献：

[1]Universities New Zealand. Advancing international education[EB/OL].[2020-10-12].https：//www.universitiesnz.ac.nz/sector-research/advancing-international-education.

[2]Education New Zealand. International Education Strategy 2018-2030[EB/OL].（2018-08-09）[2019-02-10].https：//enz.govt.nz/assets/Uploads/International-Education-Strategy-2018-2030.pdf.

[3]滕珺，张婷婷，胡佳怡.培养学生的“全球胜任力”——美国国际教育的政策变迁与理念转化[J].教育研究，2018，39（1）：142-147，158.

[4]刘强，荆晓丽.部分发达国家视域下的中国国际教育发展研究[J].比较教育研究，2016，38（10）：86-93.

[5]MOIR J. A complete overhaul of NCEA level one has been recommended to government[EB/OL].（2017-12-14）[2019-05-15].https：//www.stuff.co.nz/national/education/99843984/government-announces-complete-shakeup-of-ncea-for-2018？rm=m.

[6]Ministry of Education New Zealand. Regulations to better support international students[EB/OL].（2016-07-01）[2019-05-15].http：//www.education.govt.nz/our-work/legislation/regulations-to-support-international-students/.

[7]简·奈特.激流中的高等教育：国际化变革与发展[M].北京：北京大学出版社，2011：30，247.

[8]Ministry of Education New Zealand. Latest international student enrolments and student visa trends[EB/OL].（2018-02-28）[2019-05-15].https：//enz.govt.nz/assets/Uploads/Latest-international-student-enrolment-and-student-visa-trends2.pdf.

[9]Ministry of Education New Zealand. Export education levy changes information release[EB/OL].（2019-01-03）[2019-02-20].http：//www.education.govt.nz/our-work/information-releases/information-releases-from-2018/export-education-levy-changes-information-release/.

[10]Education New Zealand. International education contributes $5.1 billion to New Zealand[EB/OL].（2018-10-30）[2019-05-25].https：//enz.govt.nz/news-and-research/ed-news/international-education-contributes-5-1-billion-to-new-zealand.

[11]Education New Zealand. Leadership statement for international education[R/OL].（2011-09-20）[2019-05-27].https：//enz.govt.nz/assets/Uploads/Leadership-Statement-for-International-Education.pdf.

[12]ICEF Monitor. New Zealand releases international education strategy[EB/OL].（2017-07-12）[2019-06-03].http：//monitor.icef.com/2017/07/new-zealand-releases-international-education-strategy/.

[13]New Zealand Immigration. Changes to post-study work rights for international students[EB/OL].[2019-06-03].https：//www.immigration.govt.nz/about-us/media-centre/news-notifications/changes-to-post-study-work-rights-for-international-students.

[14]伍宸，宋永华.高等教育国际化内涵式发展的依据、维度及实现路径[J].中国高教研究，2018（8）：17-22.

[15]周洪宇，付睿.国际教育智库与全球教育價值取向的演变——以联合国教科文组织下设教育机构为例[J].国家教育行政学院学报，2016（12）：11-18.

[16]International Association of Universities. Internationalization of higher education： growing expectations， fundamental values-IAU 4th global survey[EB/OL].（2014-04-01）[2019-05-28].https：//www.iau-aiu.net/IMG/pdf/iau-4th-global-survey-executive-summary.pdf

[17]HIPKINS C. Minister announces new international education strategy[EB/OL].（2018-08-10）[2019-06-07].https：//www.beehive.govt.nz/release/minister-announces-new-international-education-strategy.

编辑 朱婷婷   校对 王亭亭