中央银行会扩权吗？

何治民

继商业银行法发布修订意见稿后，10月23日，中国人民银行法也迎来了修订，离上次2003年修订已经过去了17年。

央行职权调整是此次央行法修订的焦点。事实上，与国际其他央行相比，我国央行“扩权”姗姗来迟。自2008年金融危机后，各国都在调整央行职能，加强逆周期管理来防范系统性金融风险，这是国际金融监管改革的标配和趋势，也是此次央行法修订的国际背景。

将目光转回国内，过去10余年，跟随经高速发展步伐，我国银行业发展迅速，金融创新让混业经营业务和主体涌现，现有的法律和监管框架已无法防范和监控金融发展的风险，金融改革呼之欲出。

不难看出，无论是国际金融监管的趋势，还是当下我国金融创新对监管的需求，都在呼唤金融监管改革，从银监会和保监会合并为银保监会，“一行三会”调整为“一行两会”，金融监管格局调整早已开始，此次央行法大修，调整央行职权，算是金融监管改革的必然之举。

值得一提的是，今年是防范化解金融风险攻坚战的收官之年，在这样的背景下，央行法大修，似乎又有了新的寓意。

补齐“短板”

近几年，从P2P、到私募、再到信托爆雷，大众对金融风险的感知直线飙升，业内对金融风险交叉感染的认知也被颠覆。

欣慰的是，从2017年启动防范化解金融风险攻坚战以来，小到各类监管政策陆续出台，将影子银行、互联网金融等纳入监管，大到金融委、宏观审慎局等组织成立，逐渐完善金融监管框架，一场以防范和处置金融风险为要务的金融监管改革正在发生。

疫情也没能阻挡金融监管深入的步伐。今年国内疫情稳定以来，私募新规、信托、金融控股公司、网络小贷监管新规等政策陆续出台，大金融强监管的趋势十分明显。

纵观此次央行法的修订内容，有一个明显的共同特征：将过往10余年特别是最近三年，成效好的监管实践和政策法律化、制度化，为日后常态化监管提供法律依据。

如，货币政策与宏观审慎政策双支柱写入央行法，这是对过往10年，央行宏观调控格局调整的呼应。央行的货币政策工具中，将原先的“确定中央银行基准利率”改为“确定中央银行政策利率”，则是对过去央行创新的政策利率工具的肯定，也是对利率市场化趋势的回归。将金融控股集团纳入央行监管，则是对今年9月份《金融控股公司管理办法》的回应等等，不胜枚举。

此次，央行法修订的核心莫过于将宏观审慎政策框架写入法律，央行法中明确列举了央行宏观审慎政策的7类工具，包含金融机构杠杆率、贷款价值比、贷款收入比、风险资产权重、同业资产（负债）比例要求以及大额风险敞口限制等资产管理要求；金融机构流动性覆盖比例、净稳定融资比例等流动性管理要求；风险准备金等逆周期调节工具等等，加强逆周期调节和穿透式监管。

宏观审慎并非中国独创，最早起源于英国的双峰模式—宏观审慎和货币政策，在2008年全球金融危机后，被国际上大多数央行采用。

今年国内疫情稳定以来，私募新规、信托、金融控股公司、网络小贷监管新规等政策陆续出台，大金融强监管的趋势十分明显。

2009年，中国在加入巴塞委员会，逐渐将宏观审慎引入中国。宏观审慎政策引入中国已有10年历史，早在2016年，央行就已形成了宏观审慎评估体系（MPA），次年，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”也写入相关的高级文件。

MPA体系，涵盖资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险和信贷政策执行等7大方面，对比此次央行法确定的宏观审慎政策的七大工具，显然，这些政策工具既有对原有MPA体系指标的继承和肯定，但政策工具中的逆周期缓冲、系统重要性附加资本、动态拨备和特定部门资本要求等已超过MPA的框架。

这意味着，未来商业银行资本管理要面对银保监会和央行两家监管机构，可见监管之严。

值得一提的是，随着宏观审慎政策入央行法，意味着央行以货币政策和宏观审慎的双支柱框架也得到了法律的认可，这是对过往10年，央行宏观调控探索实践的总结，也是当下防范系统新金融风险的需要。

因为，与传统货币政策以控制通货膨胀、稳定币值为目标的顺周期调节方式不同，也有别于银保监会以资本监管为核心的行业监管，宏观审慎监管以逆周期调节来防范系统性金融风险，能避免传统金融监管模式在系统风险防范上的不足。

扩权强监管？

此次央行法将宏观审慎职能赋予央行，其实是有迹可循的。

2017年7月，《中国金融稳定报告（2017）》中，曾围绕宏观审慎职能的分配提出了三种宏观审慎政策框架模式，即将宏观审慎智能分别赋予央行、央行内设的部门、央行之外的独立部门三种方式，此次双支柱入法，显然倾向了第一种模式。

2019年年初，央行三定方案明确新设立宏观审慎管理局，牵头建立宏观审慎政策框架和基本制度，此次又以法律形式再次确认，无疑是在银监会微观审慎监管的基础上，试图补齐系统性风险的宏观审慎监管空白。

值得一提的是，宏观审慎作为国际央行普遍采用的逆周期防范风险的方式，将它赋权给央行，也蕴含着央行必然要扩权来保证宏观审慎发挥作用，而这一点，对当下的中国金融的健康发展尤为关键。

粗略来看，此次央行法修订，将央行的职权从原来的13项增加到19项，具体来看，此次扩权有三个特点：

其一，扩大监管范围，这在被监管主体和具体业务监管上都有体现。此次央行法将被监管的银行机构扩大到政策性银行、开发性银行、农村合作银行等银行机构，还将系统重要性金融机构、金融控股公司、重要金融基础設施纳入监管范畴，这显然是宏观审慎政策的应有之义。

此外，交存准备金的业务监管范围也在扩大，未来，不仅银行业金融机构，部分非银行金融机构都需要交存准备金。

其二，增加履职机构，确保央行职权实施。如，一方面，作为金融最高监管决策机构，金融委已在央行设立金融委办公室，协调建立中央与地方金融监管、风险处置、金融消费权益保护等协作机制，已运行两年多，此次央行法将其入法，还提到央行还将与金融委成员间建立监管信息共享机制，也提到央行还可以设立其他“履职平台”，事实上这两年央行已经设立了存款保险基金管理、成方金融科技等平台，未来不排除随着央行职权的实施，将有更多履职平台的出现。

其三，增加监管职责和监管措施。这是此次央行扩权的核心，不仅设立专门章节（第六章）赋予“央行监督管理措施”，如检查监督权、现场检查措施、对金融控股公司和使用中央银行资金机构的监管措施、系统性金融风险处置等内容，还将监管职权扩大到对系统重要性金融机构、金融控股集团等主体，也涉及了金融数据安全监管、征信管理、消费者保护等具体金融监管业务，这意味着，防范系统性风险或将从监管系统重要金融机构开始，而近期金融委提出的要将“金融活动全面纳入监管”的法律基础也在逐渐完善。

此外，此次央行法还赋予了央行拟订金融业重大法律法规草案和制定审慎监管基本制度的职责，这意味着，金融监管的立法权掌握在央行手里，而不是“两会”（银保监会和证监会），牢牢抓住了金融监管的牛鼻子。

从监管对象、业务范围扩大，到责权和监管平台、监管措施增加，不难看出，央行法为央行扩权、强化监管提供了系统性法律支撑，背后深意不小。

新的信号

2008年金融危机以来，在应对金融危机的影响时，各国央行的重要性得以提升。2008年金融危机后，特别是新冠疫情以来，以美国为首，让中央银行“更有作为”，更积极和频繁地发挥货币政策对经济“调控”的意义，是一个普遍做法。这一趋势是否会对中国有所影响？

过去10余年，中国金融监管格局经历从“一行三会”到“一行两会”的转变，在此期间，央行通过《反洗钱法》《统计法》等法规，宏观审慎局等组织扩大自身监管职权，增强央行金融监管属性，此次央行法大修，以法律的形式扩大央行职权，也暗示着未来金融监管的变革方向。

特别是新冠疫情以来，以美国为首，让中央银行“更有作为”，更积极和频繁地发挥货币政策对经济“调控”的意义，是一个普遍做法。这一趋势是否会对中国有所影响？

首先，“一行两会”金融监管格局分工更明确，联动来强化监管。传统金融监管由银保监会和证监会承担，如今，央行法显然提升了央行在监管格局中的地位。

一方面，央行掌握金融监管的立法和金融基础设施制度的制定，如此一来，银保监会和证监会、其它金融监管部门主要是具体执行法规，实施功能、行业监管。另一方面，央行直接对金融机构，特别是系统重要性金融机构、金融控股公司的直接监管的权力，相当于央行主动承担了有可能触发系统性金融风险的监管职责，符合宏观审慎政策。

其次，未来金融风险将迎来“常态化”的强监管。在防范化解重大金融风险三年攻坚战的收官之年，相继修订商业银行法和央行法，将过往对金融风险监管和处置的措施和监管行为法律化、制度化，为未来常态化的监管提供法律依据。

再次，未来对金融创新监管或将收紧，监管套利空间将大幅缩小。过去服务粗放型高速经济增长，出现不少监管套利现象，也积累了金融風险，目前经过三年金融风险攻坚战，这些风险已逐步出清，大部分新金融也逐渐纳入监管范畴，近段时间定调金融创新与监管的关系，更是有将“金融活动全面纳入监管”的趋势。

值得注意的是，纵观过往经济周期，每逢经济低谷，各国总会主动或被动打开信贷水龙头，让央行扮演着经济低谷时期改善经济增长的“固定引擎”角色，但这样的负效应也是显而易见的—扭曲金融资源配置，使得资产价格无法反映实体经济的真实情况。

随着各国央行不约而同“扩权”，央行既是信贷货币政策的执行者，又是金融监管的掌舵者，如何来牵制央行多年来形成的“放水”惯性和冲动，让金融更多地服务实体，这既考验金融改革的智慧，也需要供给侧改革的持续深入。