宿迁市“两山理论”实践与生态经济发展对策研究

郑憩

建设生态文明、发展生态经济已成为我国经济社会转型升级的必然选择。宿迁市地处苏北地区，经济发展相对滞后，但生态环境保持良好。宿迁市发展生态经济要摆脱传统路径依赖，通过保护良好的生态环境，吸引高端要素集聚，利用“生态+”“互联网+”模式推动产业跨界融合，催生新业态、新动能，积极探索生态优先、绿色发展的新路子，为我国的生态经济发展积累经验、先行示范。

一、充分认识“生态经济”

20世纪以来，全球衡量经济发展水平的主流模式是将国内生产总值（GDP）作为主要指标，将经济的增长作为地区发展的主要手段。然而快速的经济增长给生态带来了严重的灾难，人们已经意识到经济发展的目标应该是可持续地提高人类的福祉和生活质量。“生态经济”正是这样一种平衡、可持续的发展模式，是在符合生态系统要求前提下，按照生态—经济有机整体运行的客观规律来发展现代生产力和提高生活质量，形成生态上和经济上的良性循环，是一种经济、社会、资源环境相协调的现代经济发展模式。

西方发达国家曾经走过一条“先污染后治理、以牺牲环境换取经济增长”的老路，我国进入快速工业化、快速城镇化以来，不少地区在较长时期内也采取了牺牲生态环境的经济发展模式，付出了巨大的环境代价。而欠发达地区总体上生态环境尚未遭到严重破坏，资源较为丰富，具有较大发展潜力，在此基础上选择正确的发展模式尤为重要。

面对如何解决经济发展与环境保护兼顾的问题，习近平总书记提出了关于“金山银山”与“绿水青山”关系的“两山”理论，“两山”理论所蕴含的绿色发展新理念，科学回答了发展经济与保护生态二者之间的辩证统一关系，是指导地方实现经济发展与生态环境保护互动双赢的重要理论。只有摒弃唯GDP发展模式，破除路径依赖，才有可能在新一轮的高质量发展中实现“弯道超车”“变道超车”。

同时也应看到，生态经济准入门槛较高，要求产业发展“有所不为”。而发展相对滞后地区普遍存在的现实问题是产业结构层次偏低，創新能力不强，科技人才短缺，现代化的商务、休闲等城市服务功能不完善，吸引人才、企业的创新环境和软实力亟待提升等。由此，“绿水青山”如何才能变成“金山银山”是生态经济成功实施的核心问题，打通“绿水青山”向“金山银山”转化的通道是探索生态文明与全面小康共同发展的重要议题。

二、宿迁市生态经济的发展基础

宿迁地处长三角地区，淮海经济圈、沿海经济带、沿江经济带交叉辐射区，是“一带一路”、长江经济带和长三角区域发展一体化等国家重点工程建设的重要节点。宿迁没有经历过大规模的工业化，生态体系保持的比较完好，并且在生态优先、绿色发展方面进行了一系列有益探索，取得了积极成效。

生态资源较为丰富。拥有骆马湖和洪泽湖两大淡水湖泊，京杭大运河和古黄河穿境而过，水域面积占全市总面积的27.9%。全市林木覆盖率29%，公园绿地服务半径覆盖率达91.9%，林荫路推广率达86.3%，城市建成区绿化地、绿化覆盖率分别为40.57%、42.97%。素有绿色家园、生态氧吧、长寿之乡的美誉。由于发展较慢，生态环境保持良好，后发优势和比较优势明显。

绿色产业蓬勃兴起。2019年新产业新技术新动能持续发力。全市服务业增加值增速快于GDP 增速1.3个百分点，服务业对全市GDP增长的贡献率为53.2%，拉动全市经济增长3.7个百分点;高新技术产业投资比上年增长48.1%，占固定资产投资的比重为12.9%，八大先进特色产业园中有七家实现工业产值两位数以上增长，其中激光装备产业园产值增长100.4%。绿色农业稳步发展，产品供给质量逐步优化，绿色优质农产品比重超60%。

创新资源加快集聚。宿迁地处我国创新要素集聚的长三角地区，与南京大学、东南大学等多个科研院所建立了稳定的产学研合作关系。2019年，全市专利申请量12431件，专利授权量7890件。年末有效发明专利量1567件，比上年增长27.4%，增幅居全省第二位。全市国家高新技术企业达336家，增长36.0%，增幅居苏北第一。认定国家科技型中小企业693家，增长85.0%;落实科技政策减免税5.49亿元，增长56.4%。依托与苏州市的南北挂钩合作，具有与苏南、上海开展研发合作及科技成果转化的优势，创新资源集聚效应初步显现。

生态治理成效明显。2019年全年PM2.5为53微克/立方米，比上年下降3.6%;空气质量达标率为64.6%，比上年提升1.0个百分点;PM2.5浓度、空气质量优良率改善幅度分别位居全省第四、第七位。30条城市水体消除黑臭，“一线一岸”整治基本完成，12个县级以上集中式饮用水水源地、7个国考断面水质达标率均为100%。生态修复工作有序开展，建成30条生态示范河道，完成骆马湖“退渔还湖”2.07万亩、洪泽湖湿地修复超过1万亩。

深化改革动力强劲。在全国率先推出资格资质去行政化、“一证一号”、工业类产品生产许可制度、国家扶贫改革试验区“四项机制”等一批原创性改革，形成了全面深化改革的“宿迁经验”，体制机制创新走在江苏省前列。

三、宿迁发展生态经济面临问题

宿迁属于苏北欠发达地区，发展水平相对滞后，民生改善任务艰巨，与江苏省对生态文明建设高要求以及高水平全面建成小康社会之间的矛盾相对突出，保护与发展之间的矛盾相对突出。

经济发展相对滞后。宿迁市位于苏北地区，在江苏省属于欠发达地区，经济社会发展长期落后于苏南地区，经济规模多年在江苏省处于末位。宿迁市2019年全市GDP为3099.2亿元，人均GDP为62763.2元，均排在江苏省末位，且人均GDP低于全国平均水平（70892元）。

对外开放水平不高。地处苏北腹地，不临海、不沿江，交通运输发展滞后于全省的发展阶段，公路、铁路客运量在江苏省分别位居第9和12位，尤其是铁路、航运基础设施薄弱，尚未形成综合交通运输体系。对外交通不畅也导致与长三角其他城市的经济联系不强，开放型经济发展规模小，外贸依存度仅为1.12%，对全市经济整体拉动能力不足。

资源环境约束加大。随着工农业生产和城市化进程的加快，湖区地表径流和入湖河流携带的面源污染加重，加之围湖垦植、过量捕捞及采砂等人为破坏活动，导致局部湖区生态退化明显、渔业资源衰退、生物多样性降低。宿迁能源消耗总量和增长速度呈加快趋势，节能减排、环境保护压力较大。

城乡土地利用效率较低。宿迁城乡建设模式相对粗放，宿迁市城市开发边界不清晰，存在城市发展无序蔓延的问题，国土空间布局急需优化、建设用地利用效率有待提高。土地利用仍不够集约，存量建设用地有待盘活。“十三五”期间，部分乡镇为吸引投资，违规圈地、违法开发，导致部分土地的利用效率较低。

四、宿迁市生态经济高质量发展对策建议

（一）加强顶层设计，创新制度体系

一是树立正确的生态观和经济发展观。生态经济作为一种新兴的经济发展模式，首先要解决发展理念的问题，在政策制定、决策以及具体项目实施过程中，始终要坚持经济发展与生态环境保护相统一的原则，树立生态保护优先理念。

二是完善公共产品支持体系。建立健全政府购买生态服务的制度体系，政府进一步扩大生态服务购买的范围。通过财政贴息、奖励、补助、扶持等财政政策，支持生态经济发展。

三是创新绿色发展考核体系。创新设计分类考核评价体系，重点考核生态经济发展规模质量、生态空间管控和生态治理成效、生态富民等方面指标。对开发园区重点考核生态产业链构建、技改投入、循环化改造、节能减排、创新载体建设和创新要素集聚等方面指标。对生态功能区、农产品主产区重点考核生态体系保护和修复、生态产品和农产品供给规模质量、特色产业发展、美丽乡村建设、基层基本公共服务体系建设等方面指标。

（二）坚持保护优先，发展“生态+”产业

一方面，“两山”理论实践的关键是要有“绿水青山”，必须要在环境保护上出重拳、下实招。切实增强生态保护的紧迫感和责任感，持续深化重点领域、重点行业、重点企业的污染治理，建立健全水质预警等长效管理机制。

另一方面，“两山”理论实践的重点是要有“金山银山”，必须要在生态经济上谋出路、求实效。要在加强生态保护的前提下，强化创新驱动，破除路径依赖，运用“生态+、互联网+、旅游+”等新模式，推动转型升级发展，探索生态资源向经济竞争力、富民资本转化的有效方式。以“生态+”为抓手，促进产业融合发展、转型升级，着力引进和打造一批一产接二连三的产业融合发展平台，推进生态与经济深度融合。推进“互联网+”行动，推进互联网与服务业、现代农业、创业创新、普惠金融、益民服务等融合发展，培育服务经济新业态，促进新动能快速成长。大力推进“生态+旅游”发展，加快实施全域旅游战略，大力培育发展康体养老、生态旅游、自然体验等一批新兴旅游业态。

（三）推进创新创业，强化新动能发展支撑

一是强化产业创新载体建设。以各类经济开发园区为载体，加强与高等院校、科研院所合作，引进一批创新创业人才，加快科技创新平台建设，吸引社会资本投资建设科技城、创业园、研发中心，提高产业技术创新能力。

二是优化创新创业软环境。增强科技创新促进功能，形成科研成果转化与产业化政策优势，打造创新生态圈。突出人才队伍建设，注重完善“柔性引才”机制，开辟高层次人才服务“绿色通道”，打造创新创业人才高地。提高“一条龙”办公、“一站式”服务水平，优化双创氛围。

三是全面扩大开放合作。依托生态资源和生态产业特色，创新开放合作内涵和方式，增強差别化竞争新优势。聚焦特色产业，深度融入长三角一体化发展，注重加强与上海、苏南地区在创新链、产业链、资本链的对接互动，深入推进技术转移、产业接轨、园区共建，全面提升苏宿工业园区等南北共建园区开放合作水平。

（四）建设宜居城市，促进高端要素集聚

一是提升城市服务能级和水平。优化提升中心城区，加快人口和产业集聚，提升中心城市辐射带动能力。发挥中心城市规模优势，加快集聚高端要素资源，大力发展总部经济、绿色金融、高端商贸、商务会展等业态，完善医疗、教育、文化、体育、休闲等公共服务体系，增强高端特色服务功能供给。

二是提高文化休闲与生态宜居水平。做好城市“水”“绿”文章，拓展城市绿色空间，全力打造精致城市。积极弘扬优秀历史文化，建设城市特色文化休闲街区，打造文化创意与文化艺术精品，提升城市文化软实力。全面创造吸引高端要素集聚的有利条件与整体环境。

（五）加大政策扶持，为绿色发展提供保障

设立绿色产业投资基金，服务宿迁绿色产业体系建设。实施绿色信贷政策，推广绿色银行模式，引导金融机构加大对绿色经济的融资支持。逐步建立覆盖湿地、林地、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域的生态补偿机制。实施差别化的用地政策，探索建立有利于绿色产业发展的用地节地准入体系，推进实施灵活供地政策。建立城镇低效用地再开发激励机制。切实打通绿水青山向金山银山转化的制度通道，为宿迁转型崛起提供根本保障。

（作者单位：国家发展改革委国际合作中心）