国外铁路监管实践经验借鉴

于娟

对铁路实行监管是实行铁路市场化改革国家的普遍做法。国外基本都采取政监合一、相对独立的方式设置监管机构，重视铁路准入、价格、互联互通等经济性监管，并通过立法方式明确各监管机构的职责，对通过加强行业监管缓解当前我国铁路深化市场化改革过程中的突出矛盾和问题，维护铁路市场秩序、保障路外投资者等相关主体合法权益、改善铁路营商环境等具有重要的借鉴意义。

一、美国

（一）市场结构

美国铁路实行网运合一、客货分离模式，以货运为主。铁路货运市场按照年营业额分为I级铁路、地区铁路（Regional Railroads）和地方铁路（Local Railroads），目前共有7家Ⅰ级铁路货运公司、30多家区域性铁路货运公司、300多家地方铁路货运公司和近200家货运铁路枢纽公司。铁路客运主要提供公益性运输服务，由美国联邦政府所属的Amtrak公司提供，主要租用货运铁路公司线路运营。

（二）监管机构

上世纪70年代前，美国政府对铁路运价、准入、并购等方面实行较严格的管制，铁路企业经营状况逐步恶化，美国政府启动了以放松运价、并购等经济性管制为主线的铁路改革，其中一项重要内容是改革行业监管体系，将独立于政府的洲际商务委员会（Interstate Commerce Committee，简称ICC）改组为隶属于运输部（Department of Transportation，简称DOT）的地面运输委员会（Surface Transportation Board，简称STB）负责铁路市场监管;运输部下属的联邦铁路局（Federal Railroad Administration，简称FRA）主要负责铁路的安全监管，另外还有联邦公共交通管理局（FTA）、隶属于美国国土安全部（DHS）的联邦交通安保管理局（TSA）也承担部分铁路安全监管职责。其中，FTA主要承担铁路领域的通勤铁路及城市地铁的运营安全监管;TSA主要负责包括铁路在内的全国交通运输系统的安全。此外，美国设立运输安全委员会（National Transportation Safety Board， NTSB）负责美国交通运输安全事故和国际相关交通安全事故调查。另外，美国在州政府层面专门设置了隶属于州交通厅的铁路安全监管机构负责本州内铁路的运输安全监管。

（三）职责分工

1、地面运输委员会STB的监管职责

STB的行政关系在运输部，独立于运输部行使决策权，主要职责有：一是监管市场结构，负责审批铁路企业联合、兼并等事宜，防止形成垄断格局;二是监管运价，防止形成垄断性的铁路运价;三是监管互联互通，对于货物需要在不同线路主体之间跨网运输的情况，核定是否采取最优路径，不同线路主体之间接轨和运力配置是否合理，路网是否向第三方公平无歧视开放;四是监管准入和退出，规定铁路企业新建铁路线路以及弃用线路须经STB批准;五是投资新建以及开通铁路专用线须由STB认定是否符合条件;六是对铁路企业在某些特定条件下是否履行公共运输服务义务进行监管。

2、美国联邦铁路管理局（FRA）的监管职责

FRA是运输部下设的专业管理局，直接向运输部长和国会负责，主要承担铁路安全监管和行业发展政策研究职能。FRA职责定位具有以下特点：一是铁路战略规划融入综合交通之中，由DOT统筹管理;二是铁路经济性监管实行政监分开，1996年之前的ICC是完全分开，组建STB后仍是相对分开;三是行业协会在承担行业标准制定、公共服务等方面發挥重要作用，FRA组建后仍维持这种状况;四是美国在铁路监管问题上，在放松经济性监管的同时加强安全监管。

二、英国

（一）市场结构

英国铁路实行网运分离，大部分车站、车站设施和铁轨都由路网公司（Network Rail）管理。客运领域共25家公司划分为9大区域，分区域实行特许经营（期限7—15年），以招投标方式获得特许经营权，繁忙线路划分时段由两家以上公司经营，其他线路通常只有1家公司经营。与客运服务不同，货运业务不是基于特许协议进行运营的，而是在完全竞争环境下运营，铁路设施的使用是公开的。货运领域6家公司是某项业务的专业化公司，每个业务领域只有1家公司（如集装箱、大宗货物等）。

（二）监管机构

改革之初，英国组建不属于任何政府部门的铁路监管办公室（office of the Rail Regulator，后变更为Office Of Rail and Road，简称ORR），负责颁发营业执照，审批线路使用费收费标准，监督路网公司维修投入等职能;组建铁路客运特许经营管理办公室（Office of Passenger Rail Franchising，简称OPRAF），制定运输服务标准，负责审批客运特许经营权以及核定政府对铁路客运公益性服务的财政补贴额度等;铁路安全监管由英国健康与安全局（HSE）负责。1999年发生铁路恶性事故后，英国政府重新调整铁路监管体系：一是将包括安全监管在内的相关监管职能整合到ORR，由其集中统一履行，同时赋予ORR更大监管权，并加大监管力度;二是组建铁路战略管理局（Strategic Rail Authority，简称SRA），除将OPRAF并入外，还赋予其铁路战略规划、政策以及建设管理、特许权管理、综合协调等行业管理职能;三是调整ORR和SRA的管理关系，将ORR行政管理并入运输部作为相对独立的监管机构，将SRA改组为运输部下属的铁路署，从完全独立监管向相对独立监管转变。

（三）职责分工

1、交通运输部（DFT）内设铁路署监管职责

负责英国境内除管道外的其他交通运输方式的行业管理，包括规划制定及政策研究。运输部内设铁路署，承担铁路运输的相关行业管理职能，主要职责包括：确保铁路的运营、收益及安全绩效;确保铁路客运实行特许经营能为客户提供更优质的服务;研究制定有利于铁路安全健康发展的铁路战略。2013年1月，在运输部组织机构调整过程中，成立高速铁路2管理局，负责有关HS2线的各项事宜。

2、铁路公路监管办公室（ORR）的监管职责

2015年，ORR除监管铁路外，交通部赋予其对公路网的效率和运营绩效的监管职责，确保铁路和公路使用者的权益，促进铁路和公路的安全、价值和绩效。ORR是一个相对独立的监管机构，在英国和欧盟立法框架内运作，直接向议会负责。ORR在铁路领域的主要监管职责如下：确保铁路基础设施所有者路网公司（Network Rail）对路网进行高效管理，为客户提供安全高效的服务;为路网公司、客运公司、货运公司、车站等铁路资产经营主体颁发运营许可证;对铁路网运能是否充分释放及高效利用进行监督;对服务质量、旅客及员工的人身安全等进行监督;制定经营者使用铁路网和其它设施的相关规定，推动铁路领域的竞争。另外，在铁路事故调查与处理方面，铁路公路监管办公室（ORR）与铁路事故调查处（RAIB）及英国运输警察局（BTP）进行合作开展事故调查，针对事故原因提出改善建议，将具体要求下达给运输责任主体并监督执行。

3、大都市地区客运主管（PTE）监管职责

除伦敦外，有六个主要的大都市地区有客运主管。PTE的职责包括：制定本地区的交通政策和公共交通支出计划;保障本地区的客运铁路服务;投资新建铁路和汽车站等公共交通网络设施;提供电话、互联网等公共交通资讯服务。

三、德国

（一）市场结构

德国80%以上线路由联邦铁路公司（DBAG）建设运营，同时有400多家规模较小的地区性铁路公司，主要包括私营运输公司、外国国家铁路公司、地方政府所有的铁路公司3类企业。其中，DBAG是中央政府所属的铁路公司，内部实行网运分离，组建了路网、客运、货运、区域服务、车站服务等5个属于DBAG的独资专业子公司。1996年德国实行短途客运交通地区化改革（SPNV），将区域性和郊区铁路客运交由各州负责，目的在于通过对短途客运交通的规划、组织等，提高铁路对短途客运需求的适应能力，减轻交通拥堵，同时提高铁路企业的市场竞争能力。

（二）监管机构

德国铁路行业管理由联邦交通、建设与城市规划部（Federal Ministry of Transport， Building and Urban Development）负责，2013年12月17日变更为交通和数字基础设施部（the Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure，简称BMVI）。一是BMVI内设铁道司，主要负责铁路立法、铁路发展战略、对国家投资的铁路项目进行审批等。二是BMVI下设执行机构联邦铁路局（Federal Railway Office，简称EBA），是德国铁路和铁路事业的监管、许可和安全管理局，监管德国超过2/3的铁路，包括联邦所属铁路以及一些将监管权转交给EBA的各州的非联邦铁路。非联邦所有的公共铁路和私营铁路都由德国各州监管，目前已有11个州将这一责任移交给EBA。三是德国联邦经济与能源部（BMZ）下设一个独立的跨行业的监管机构联邦网络署（Federal Network Agency，简称FNA）负责监管联邦电力、煤气、电讯、邮政和铁路等网络性设施行业，在铁路领域负责监管铁路线路基础设施的接入。

（三）职责分工

1、联邦铁路局（EBA）的监管职责

主要包括：一是研究制定路网规划;二是审批路网公司的建设资金筹措计划，对资金运用情况进行监管;三是办理铁路运营许可，监督路网向其他主体的公平无歧视开放，对铁路线路新开通运营以及线路关闭退出进行审批;四是监管铁路市场结构和经营行为;五是制定铁路安全标准，负责铁路运营设备和机车车辆技术监督、鉴定;六是负责铁路安全交通事故的调查处理。

2、联邦网络署（FNA）的监管职责

改革后由于联邦铁路干线路网归DB路网公司所有，向DB客货运输公司及其他获得线路运营许可的经营者提供线路并收取线路使用费等费用，决定线路使用费的定价和路网资源的配置。在实际中，DB路网公司对路网垄断经营，在路网资源配置、运力资源分配上很难做到将其他运输公司与DB运输公司公平对待，难以形成平等准入公平竞争的市场环境。联邦网络署对德国铁路网的监管重点包括线路是否遵循公平无歧视原则向所有主体公平开放、线路使用费的定价是否合理、运力配置是否高效等。

四、法国

（一）市场结构

目前，法国铁路实行网运分离模式，由法国国家铁集团（SNCF Group）经营。基础设施网络归SNCF Group的下属子公司SNCF路网公司（SNCF reseau）所有，负责基础设施的开发、运营和维护;SNCF原来负责履行基础设施维护和运营合同的部门被转入SNCF路网公司，使该公司可以直接开展这些业务。运输服务除了SNCF运输公司（SNCF mobilites）提供外，还有很多利用SNCF路网提供列车服务的铁路特许运营商。

（二）监管机构及职责分工

法国实行综合交通管理体制，由“生态、能源、可持续发展和国土规划部”负责铁路行业管理和监管。下设的铁路运输监管办公室（ARAF），由国会直接领导，负责铁路市场监管，确保所有铁路运营商都能公平使用法国铁路基础设施。下设的陆路运输事故调查局（BEA-TT）负责调查发生在法国境内的铁路事故、地铁、有轨电车、缆车事故以及道路交通事故等陆上交通事故。下设的运输服务质量管理局（AQST）负责运输服务质量监管。下设的国家铁路安全管理局（EPSF），承担铁路安全监管职责，参与铁路安全标准及相关规章制度的制定，协调与欧盟铁路之间的安全管理等。

五、日本

（一）市场结构

日本客运实行“区域公司”模式，共有6家区域性客运公司，其中本州有3家（东日本旅客铁道、东海旅客铁道、西日本旅客铁道），九州、四国、北海道三岛各1家;货运实行“网运分离”，由1家全国性的铁路货运公司租用客运公司线路提供货运服务。目前，按照投资主体分，日本铁路主要有以下几种：一是JR公司、日本铁道建设公司、帝都高速度交通营团都是特殊法人形式，其中本州3家JR公司及九州JR公司实行了民营化，其他2家仍属国家所有，经营新干线及普速客运铁路;日本铁道建设公司是国家所有，负责建设铁道;帝都高速度交通营团由日本政府、东京市政府和财团集资而成，是国家和公共团体所有，負责管理经营东京都和附近的地下铁。二是地方的一些私营铁路及官民合办的私铁，主要经营一些地方性的支线，其中私营铁路归民间资本所有，官民合办铁路及“第三部门”铁路归民间资本、国家级地方公共团体共同所有，主要是国铁改革期间剥离的地方性支线铁路及一些经营不善的私营铁路。三是公营地铁，主要是地方公共团体所有，经营除帝都高速度交通营团管理的地下铁以外的城市地铁。

（二）监管机构及职责分工

日本没有专门设置铁路监管机构，行业管理和市场准入、价格、网络运输等经济性监管和安全、服务质量等社会性监管职能都由行业主管机构国土交通省下设的铁道局完成。

六、经验启示

（一）实行政监合一、相对独立的监管架构

在监管机构设置上，各国逐步摒弃了政监分开的绝对独立理念，大都结合交通“大部制”实行政监合一、相对独立的体制。美国的STB由ICC改组而成，由3名委员组成，由总统任命，向国会负责。尽管STB在管理关系上属于DOT，但与FRA、FAA等DOT下属的政府机构有本质区别，属于准独立的监管机构。英国在改革铁路监管体系过程中也是将ORR行政管理并入运输部作为相对独立的监管机构，将SRA改组为运输部下属的铁路署（RailGroup），实现了由完全独立监管向相对独立监管的体制转型。德国的EBA也是BMVI下设执行机构，隶属BMVI管理。

（二）经济性监管对铁路市场化运作非常重要

铁路行业经济性监管的重点任务是：保证公共网络公平接入，确保无歧视开放公共网络，实现互联互通;维护市场秩序，促进有效竞争，防止操纵市场;监管垄断定价行为，保障市场机制有效发挥作用，保护相关经营者和消费者利益。美国的经验证明，经济性监管对铁路市场化运作具有决定性影响，管得过多或缺位都不行，前者会替代市场并限制竞争力，后者则形成并放任垄断对市场的破坏力，所以监管要恰到好处。与美国不同，日本、欧盟国家在铁路革前基本实行纵向一体化的独家垄断体制，只有直接的行政管理（Administration），而没有市场体制下的监管（Regulation），因此都把建立监管体系作为铁路改革的一项重要内容，以适应多元主体下的市场化运作需要。我国的情况与日本、欧盟国家有些相似，2013年政企分开改革时组建了国家铁路局，但由于政企分开不彻底，加之监管法律授权不到位、相关法律法规不健全，很多方面特别是经济性监管缺失，这也是造成行业准入、路外投资者权益保护、运行规则等问题的重要原因。

（三）重视对路网互联互通的监管

不论是实行网运合一的国家还是网运分离的国家，都重视对路网互联互通的监管，重点是抑制规模较大的企业在互连互通上的排他行为，确保铁路企业之间无歧视开放路网，实现公平、公正的互连互通。比如，实行强制性的互连互通政策，以法律形式明确规定铁路企业必须履行互连互通义务;对运行图铺划等路网公共资源配置实施监管，对线路使用费等与互连互通有关的收费及财务清算实施监管。美国STB其中一项重要的职责就是对于货物需要在不同线路主体之家跨网运输的情况，核定是否采取最优路径，不同线路主体之间接轨和运力配置是否合理，路网是否向第三方公平无歧视开放。德国联邦网络署对德国铁路的监管重点也是对路网的公平无歧视开放进行监督。

（四）重视市场监管相关基础工作

以美国为例，STB专门制定了针对铁路运价监管的成本归集和会计核算制度，要求铁路运输公司按照该制度规定的会计科目、核算主体、核算范围、核算指标进行归集成本、核算账目，并按照规定的报表格式制作财务报表并定期提交财务报告。在此基礎上，STB对货运公司的运价的合理性进行监管，防止产生超额垄断利润，保证了客户以合理的价格享受应有的铁路运输服务。

（作者单位：国家发展改革委体改所）