践行习近平新时代中国特色社会主义思想促进特色小镇规范健康发展

2020-11-30陈炎兵

中国经贸导刊 2020年28期

陈炎兵

特色小镇作为一种特色产业集聚区，具有细分特色产业，促进产城人文融合，集约高效空间等特点，对经济转型升级和新型城镇化建设都具有重要意义。抓特色小镇建设是在我国新型城镇化领域践行习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现。在促进我国特色小镇建设中，一定要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，推动特色小镇规范健康发展。

一、发展特色小镇的重要意义

（一）特色小镇是打造经济高质量发展的新平台

一是特色小镇有利于促进供给侧结构性改革。特色小镇凭借新而活的体制机制，以及相对较低的土地、住房、劳动力等成本，更容易在一个小空间内集聚要素和特色产业，有利于激发新经济发展活力，培育形成供给侧小镇经济。二是特色小镇有利于传统产业转型升级。特色小镇的核心产业大部分源于地方传统产业，从浙江特色小镇发展的经验来看，相当一部分特色小镇都是以原有的块状经济和村镇产业为基础发展起来的。特色小镇的形成，有利于承接大中城市的信息、资金、技术和人才，因此，有利于传统产业的转型升级。三是特色小镇有利于大中企业发展新项目，拓展新空间。由于我国城镇化进程的不断加快，一些大中企业逐步从原有的城市边缘或郊区变成了城市中心或城市繁华区域，造成生产成本增加，城市负载过重，职工生活不便。发展特色小镇，有利于大中企业开辟新天地，发展新项目，从而推动经济高质量发展。

（二）特色小镇是新型城镇化建设的新空间

一是特色小镇是农业转移人口市民化的重要吸纳地。促进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，特色小镇多数地处城乡结合部，有利于吸收农业转移人口就业、承接大中城市中心城区功能疏解任务。二是特色小镇有助于完善我国城镇体系和城镇格局。由于特色小镇“聚而强”的产业特征，它可在各类大中城市和建制镇周边发展，担当完善城镇体系的重要角色，目前建成的一些“市中镇”“城郊镇”“园中镇”“镇中镇”就是明显例证。因此，特色小镇对形成大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇格局具有一定作用。三是特色小镇能够有效承接新型城镇化的改革试点和试验。一些涉及面广，政策性强的新型城镇化改革可以在特色小镇先行先试。

（三）特色小镇是我国城乡融合发展的新支点

一是特色小镇能够推动城乡产业融合。特色小镇是城市产业转移的最佳承接地。一些特色小镇是大中城市转移出来的高端产业和高端生产要素的集聚地。这些产业和生产要素对特色小镇周边的乡村产业发展起着拉动和优化作用，在拉动和优化过程中，实现城乡产业融合发展。二是特色小镇能够推动城乡公共服务均等化和城乡基础设施联通化。一方面，特色小镇的基本公共服务建设可以带动周边乡村改善基本公共服务，另一方面，周边乡村可以在一定程度上共享特色小镇的基本公共服务，从而推动城乡基本公共服务的均等化。在城乡基础设施联通化上，特色小镇的基础设施，一头连接着城市的基础设施，另一头连接着乡村基础设施，同时带动乡村基础设施发展。三是特色小镇能够推动城乡要素自由流动。特色小镇处于城乡结合部，成为城市人才、资本、信息、技术等要素和企业入乡的重要载体，一定程度上促进了城乡要素合理配置和产业融合发展。一方面，特色小镇聚力发展特色产业，打造产城人文融合的新型生产生活空间，吸引大中城市的生产要素向小镇流动。另一方面，特色小镇因其较低的迁移成本，是农村转移人口的理想吸纳地，吸引农业转移人口向其流动。四是特色小镇能够推动城乡居民收入均衡化。一方面，特色小镇通过发展产业吸纳周边农村人口就业，提高农民收入;另一方面，农业休闲、农产品商贸等特色小镇的产业发展能够带动周边农村产业发展，有效增加农民收入，缩小城乡居民收入差距。

（四）特色小镇是传统文化传承保护的新载体

一是特色小镇有利于对传统文化的充分挖掘、利用和保护。我国许多传统文化、传统人物、历史遗迹、文化典故，由于没有形成聚焦和合力，尚未形成独特IP，特色小镇正是要聚焦于独特的资源禀赋和人文基础而发展。二是特色小镇有利于传统文化产业与其它产业的深度融合。有的地方仅靠一个文化景点，一个故事传说，并不能带动一个特色小镇的形成，但是，如果有“传统文化+实体产业”，并形成文化与实体产业的深度融合，特色小镇就有了一定的产业基础。

（五）特色小镇是实施乡村振兴战略的新抓手

一是特色小镇能够为乡村振兴注入新动能。特色小镇融合产业功能、旅游功能、文化功能、社区功能，形成产业集群、城镇生活圈，为周边农村发展带来新业态，注入新动能。二是特色小镇能够为乡村振兴强化产业基础。特色小镇联结着大中小城市和农村，是農产品加工、贸易产业的集聚地。特色小镇的农产品消费和就业需求拉动农业产业发展，吸纳农业转移人口就业，带动农业劳动生产率的提高，加快农业现代化进程。三是特色小镇能够为乡村振兴美化生活环境。在特色小镇建设过程中，可以通过特色小镇与周边农村的产业对接、生活方式对接、治理方式对接，使传统农村的生产生活方式逐渐融入城市化、工业化的因素，实现城乡之间在文化、社会治理层面的交流融合，这对乡村的现代化发展具有深刻意义，也是现代化在乡村持续推进的重要基础。四是特色小镇能够为乡村振兴融合产业链条。要实现乡村振兴，必须推进农村一二三产业融合发展，通过发展农业以外的其他产业来吸纳富余农村劳动力，提高农业劳动生产率，推动乡村经济多元化发展，提高农民收入。建设特色小镇，可以发挥其平台集聚作用，吸引工业和服务业的进驻，推动小镇周边农村的一二三产业融合发展。

二、准确把握特色小镇的基本内涵

（一）什么是特色小镇

特色小镇，是在几平方公里土地上，立足一定资源禀赋或产业基础，集聚高端要素和特色产业，具有特色文化、特色生态和特色建筑，生产生活生态空间相融合，产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的创新创业平台。

准确把握特色小镇内涵，必须深刻理解特色小镇的五个基本要素：

一是空间要素。通常是在几平方公里的土地上的产业集聚区。既不能把特色小镇的空间无限扩大化，比如有的地方把特色小镇地域扩大到几十甚至上百平方公里，也不能把特色小镇地域狭小化，例如，有的地方把几百亩的房地产项目也冠以特色小镇名称。二是产业要素。这是最核心的要素。尤其是产业要具有独特性，高端性和鲜明特色。三是文化要素。文化是特色小镇的灵魂，没有文化的小镇，只是建筑物的堆砌。四是生态要素。要具备良好生态环境。五是生活要素。要具备便利、优质的生活服务设施和条件。

（二）特色小镇区别于特色小城镇

特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。特色小镇和特色小城镇的区别不仅体現在占地规模和人口经济规模上，还体现在管理和运营体制上。特色小城镇是基层行政单元，履行着一系列的行政职能，有一套成熟的行政管理体制和运行机制，基层政府的行政权力在其中发挥着主导作用。而特色小镇“非镇非区”的基本特征，决定了其管理和运营是一个全新的课题，没有现成的模式和经验可以借鉴，具有极大的创新空间。

（三）特色小镇区别于产业园区

产业园区是指以促进某一产业发展为目标而创立的特殊区位环境，是区域经济发展、产业转型升级的重要空间载体，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动产业集聚、推动园区所在地经济发展等重要使命。产业园区通常包括物流园区、科技园区、文化创意园区、总部基地、生态农业园区等。特色小镇不仅强调产业集聚和经济功能，还强调产、城、人、文融合，强调宜居宜业的结合。

（四）不能把特色小镇当成一个筐，什么都往里装

实践中，出现了对特色小镇概念的误用、滥用现象，如把行政建制镇当成特色小镇，把不符合特色小镇的基本特征的经济体或经济组织当成特色小镇，甚至把一些房地产项目宣传为特色小镇。所有这些引发了概念混淆、认识混乱和大量负面舆论。我们绝不能把特色小镇当成一个筐，什么都往里装，不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇等戴上特色小镇“帽子”。

三、特色小镇建设的基本原则

（一）遵循规律，质量第一

一是要遵循经济规律、城镇化发展规律和城乡融合发展趋势，顺势而为，因势利导，循序渐进。要挖掘当地内在优势，注重内生型和自发型特色小镇培育，使特色小镇建设成为市场主导、自然发展的过程。二是要控制数量，提高质量。不下指标，不搞平衡。要从实际出发，科学推进特色小镇建设布局，走少而特、少而精、少而专的发展之路。要按照国家发展改革委办公厅《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》要求，注重特色小镇建设质量，不过度追求数量目标和投资规模，不急于求成。

（二）因地制宜，突出特色

一是要从实际出发，因地制宜，不能照抄照搬别的地方的经验和模式。要科学把握浙江可借鉴的经验和可复制的做法，合理借鉴其发展理念、精神实质和创新精神，避免脱离实际照搬照抄。各个地方要体现区域差异性，提倡形态多样性，不搞区域平衡、产业平衡。要立足当地区位条件、资源禀赋、产业积淀和地域特征，以特色产业为核心，兼顾特色文化、特色功能和特色建筑。二是要防止重复建设，千镇一面。防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争。

（三）市场主导，政府引导

一是要厘清政府与市场的关系。按照政府引导、企业主体、市场化运作的要求，创新建设模式、管理方式和服务手段，提高多元化主体共同推动特色小镇发展的积极性。发挥好政府制定规划政策、搭建发展平台、营造制度环境、提供公共服务等作用。二是充分发挥市场主体作用。防止政府大包大揽和过度干预，使特色小镇建设过程成为市场主导、政府引导、高质量发展的过程。

（四）统一管理，奖优惩劣

一是把握好发展与规范的关系，实行正面激励与负面纠偏“两手抓”。二是防止政出多门。要依托部际联席会议制度，由国家发展改革委统筹协调和跟踪督导，对全国特色小镇建设工作统一管理，以保证特色小镇建设方向正确、政策统一、发展规范、保障有力。要建立奖优惩劣机制，挖掘特色小镇典型案例，予以表彰奖励，淘汰缺乏产业前景、变形走样异化的小镇，引领全国特色小镇高质量发展。

四、当前促进特色小镇规范健康发展的主要任务

（一）准确把握发展定位

一是准确理解特色小镇概念。以微型产业集聚区为空间单元进行培育发展，不得把行政建制镇和产业园区命名为特色小镇。二是准确把握特色小镇区位布局。主要在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其它有条件区域进行培育发展。三是准确把握特色小镇发展内涵。发挥要素成本低、生态环境好、体制机制活等优势进行培养发展。

（二）聚力发展主导产业

一是要聚焦行业细分门类。科学定位特色小镇主导产业，提高主导产业质量效益，增强产业核心竞争力。二是错位发展先进制造类特色小镇。重点发展信息、科创、金融、教育、商贸、文化旅游、森林、体育、康养等现代服务类特色小镇，以及农业田园类特色小镇，打造行业“单项冠军”。三是聚焦高端产业和产业高端环节。吸引先进要素集聚发展，助推产业基础高级化和产业链现代化。

（三）促进产城人文融合

一是叠加现代社区功能。结合教育、医疗、养老整体布局提供优质公共服务，完善社区服务、商业服务和交通站点，建设15分钟便捷生活圈。二是叠加文化功能。挖掘工业文化等产业衍生文化，促进优秀传统文化与现代生活相互交融，建设展示小镇建设整体图景和文化魅力的公共空间。三是叠加旅游功能。加强遗产遗迹保护，因地制宜开展绿化亮化美化，打造彰显地域特征的特色建筑，保护修复生态环境。

（四）突出企业主体地位

一是推进特色小镇市场化运作。以企业投入为主、以政府有效精准投资为辅，依法合规建立多元主体参与的特色小镇投资运营模式。二是培育一批特色小镇投资运营优质企业。鼓励有条件有经验的大中型企业独立或牵头发展特色小镇，实行全生命周期的投资建设运营管理，探索可持续的投融资模式和盈利模式，带动中小微企业联动发展。

（五）促进创业带动就业

一是培育特色小镇创新创业生态，提高就业吸纳能力。结合主导产业加强创业就业技能培训服务，提高创业者和劳动者技能素质。二是发展创业孵化器等众创空间，强化场地安排、要素对接等服务功能。鼓励中小银行和地方银行分支机构入驻特色小镇或延伸服务，创新科技金融产品和服务模式。引导入驻企业与电商平台深化合作，拓宽新工艺新产品新模式的商业渠道。

（六）完善产业配套设施

一是健全公共性、平台性产业配套设施，惠及更多市场主体。完善智能标准生产设施，提供标准厂房和通用基础制造装备，降低投产成本、缩短产品上市周期。二是健全技術研发转化设施，发展共性技术研发平台和科研成果中试基地。健全仓储集散回收设施，完善电子商务硬件设施及软件系统。

（七）开展改革探索试验

一是深化“放管服”改革。因地制宜建设便企政务服务设施，有效承接下放的涉企行政审批事项，完善政务服务功能，优化营商环境。允许特色小镇稳妥探索综合体项目整体立项、子项目灵活布局的可行做法。二是开展供地用地方式改革。鼓励建设用地多功能复合利用，盘活存量建设用地和低效土地，稳妥探索农村集体经营性建设用地直接入市交易。三是探索投融资机制改革。谋划与新型城镇化建设项目相匹配、财务可持续的投融资模式。

五、如何规范管理特色小镇建设

全国的特色小镇建设涉及面广，社会关注度高，为了防止特色小镇建设变形走样而对经济社会发展带来负面影响和负面舆论，需要有科学的管理体系和有效的管理措施来规范特色小镇建设。

（一）实行清单管理

一是按照严定标准、严控数量、统一管理、动态调整原则，明确本省份特色小镇清单，择优予以倾斜支持。对此前已命名的特色小镇，经审核符合条件的可纳入清单，不符合条件的要及时清理或更名。

二是国务院有关部门和行业协会不命名、不评比特色小镇。国家发展改革委要会同有关部门建立全国特色小镇信息库，加强对各省份特色小镇清单的指导监督和动态管理。

（二）强化底线约束

一是严格节约集约利用土地。严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

二是严格控制高耗能、高污染、高排放企业入驻。同步规划建设污水、垃圾处理等市政基础设施和环境卫生设施。

三是严防地方政府债务风险。县级政府债务风险预警地区原则上不得通过政府举债建设特色小镇。

四是严控特色小镇房地产化倾向。在充分论证人口规模基础上合理控制住宅用地在建设用地中所占比重。

五是严守安全生产底线。加强安全生产监管和重大灾害治理，维护人民生命财产安全。

（三）加强激励引导

一是国务院有关部门要组织制定特色小镇发展导则。在规划布局、主导产业发展、产城人文融合和公共设施建设等方面提出普适性操作性指引，引导培育一批示范性特色小镇，总结提炼典型经验，发挥引领带动作用。

二是建立政银企对接长效机制。支持符合条件的特色小镇投资运营企业发行企业债券，鼓励开发性、政策性和商业性金融机构在债务风险可控前提下增加中长期融资支持。加大中央预算内投资对特色小镇建设的支持力度。支持发行地方政府专项债券用于特色小镇有一定收益的产业配套设施、公共服务设施、市政公用设施等项目建设。

三是鼓励地方通过安排相关资金、新增建设用地计划指标等方式，对特色小镇发展予以支持引导。

（四）及时纠偏纠错

一是对主导产业薄弱的，要加强指导引导，长期不见效的要督促整改。

二是对违法违规占地用地、破坏生态环境的，要及时制止并限期整改。

三是对投资主体缺失、无法进行有效建设运营的，以及以“特色小镇”之名单纯进行大规模房地产开发的，要坚决淘汰除名。

六、实施“千企千镇工程”，高质量发展特色小镇

（一）实施“千企千镇工程”的背景

为了充分发挥市场主体作用，推动我国特色小镇建设，2016年12月12日，国家发改委、国家开发银行、中国光大银行、中国企业家协会、中国企业联合会、中国城镇化促进会等部门联合印发了《关于实施“千企千镇工程”，推进美丽特色小（城）镇建设的通知》，拉开了我国“千企千镇工程”的序幕。之所以要联合实施“千企千镇工程”，主要是基于以下几方面的背景。

一是贯彻落实习近平总书记关于加强特色小镇、小城镇建设的重要指示批示精神。习近平总书记明确指示建设特色小镇、小城镇对于经济转型升级、推进新型城镇化具有重要意义。习近平总书记特别强调：各地务必要因地制宜，突出特色，充分发挥市场主体作用。

二是党的十八大、十九大明确提出了促进城乡融合发展的战略任务，“十三五”规划明确提出了发展特色小镇的目标和任务。国家发改委出台了《关于加快美丽特色小城镇建设的指导意见》。

三是深入研究了国际国内特色小镇发展的规律，认真总结了近年来企业参与城镇建设运营的成功经验。

（二）实施“千企千镇工程”的目的

一是充分发挥市场主体作用，搭建小镇与企业主体有效对接平台，引导社会资本参与美丽特色小镇建设，共同推动工业反哺农村、城市支持农村，促进镇企融合、共同发展。

二是充分发挥优质企业与特色小镇的双重资源优势，开拓企业成长空间，树立小镇特色品牌，实现镇企互利共赢。

三是充分调动全国小镇的积极性、主动性和创造性，鼓励小镇因地制宜、突出特色、大胆创新，推动小镇供给侧结构性改革，培育供给侧小镇经济。

四是创新小镇建设管理运营模式，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府规划引导和提供公共服务等作用，防止政府大包大揽。

（三）实施“千企千镇工程”的主要内容

一是以建设特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇为目标，强化“政府引导+市场主导+多元参与”的特色小镇创建模式，充分整合政府、企业、银行和社团组织的作用，形成支持特色小镇建设的合力。

二是重点聚焦休闲旅游、商贸物流、信息产业、智能制造、科技教育、民俗文化传承等特色优势主导产业，推动产、城、人、文融合发展。

三是建立以“一网、两库”为核心的信息服务平台，搭建镇企合作平台。