美国《国家货运战略规划》解读分析

刘昭然

安全高效的货运系统对经济增长和带动就业至关重要，为落实《修复美国地面运输法案》要求，2020年9月，美国运输部颁布首个《国家货运战略规划》（以下简称《规划》），评估综合货运系统现状表现和发展制约，明确愿景目标，提出战略任务，拟成为美国货运政策制定、投资项目实施和体制机制改革的纲领性文件，对研判我国货运趋势、提高货运行业治理能力和谋划“十四五”时期货运发展重点具有参考意义。

一、美国货运现状及问题

（一）美国货运基本情况

美国拥有约400万英里公路、14万英里铁路、2.5万英里内河（含五大湖，下同）及沿海航道、280万英里管道和超过5000个公共机场组成的强大基础设施网络，2018年日均完成货运量约5100万吨、价值520亿美元。2017年度各方式货运结构情况见表1。

分方式看，公路是750英里以内货运的首选方式，2018年度商用货车流量约占全国公路交通量的9%，占州际公路交通量的15%，占农村地区州际公路交通量的比例高达24%;铁路是750—2000英里货运的主要方式，主要承运煤炭、化工、农产品等大宗物资，同时集装箱承运量快速增长，承担（含多式联运）全社会将近15%货运量;内河和沿海运输主要承担煤炭、原油和粮食等大宗及农用物资运输，2018年度完成货运量24.38亿吨;民航主要承担高附加值长距离货运，枢纽化特征明显，2017年度孟菲斯、安克雷奇、路易斯维尔三座机场承担全美民航卸货量的三分之一;管道主要承运原油、成品油和天然气制品等，是液体、气体能源的主要运输方式。

（二）主要货类流通情况

2018年，美国砂石、矿石、煤炭、石油天然气、粮食食品等大宗货物运输量约占全社会货运量的68.0%，占全社会货物价值量的25.8%;电子产品、机动车、混合货物（主要是食品）、汽油和机械等相对高价值货物占据全社会货运量的36.8%，占全社会货物价值量的57.9%。另外，国际贸易货物运输是货运系统重要组成部分，进出口货运量约占全社会货运量的18%。依据多来源数据，《规划》预计未来20年美国货运需求年均增速约为1.2%，2018—2045年每吨货物价值将从1016美元/吨增长至1455美元/吨，公路运输增速将相对更快，预计大型卡车运输量年均增长1.5%左右，具体预测值见表2。由此可见，《规划》认为美国货运量还会长期持续增长，民航增幅摇摇领先，公路次之，管道、铁路和水运稍慢且增幅相近，反映其更看好高附加值长距离货运市场发展前景。

（三）重点部门流通情况

农业、能源、自然资源和制造业及零售是高度依赖货运并对国民经济至关重要的四大部门。农业部门，2017年农产品货物周转量占到全美货物周转量的近三分之一，其中公路是最主要运输方式，尤其是在短距离运输方面;2019年内河承运了约7000万美吨（2000磅，907.19千克）公里周转量，铁路承担约1.57亿美吨运输量、货物周转量占比在30%左右。能源部门，管道是最主要原油承运方式，2018年美国炼油厂原油的管道集运比例约为84%;天然气出口量快速增长，主要通过管道输送至加拿大和墨西哥;铁路是煤炭主要运输方式，2018年铁路承擔美国69%的煤炭运输，煤炭运输占铁路货运量的31%、占总收入的16%，水路煤炭运量2.2亿美吨;铁路是乙醇运输主要方式，占到乙醇运输量的60%—70%。自然资源部门，铁路和水运为主要承运方式，铁路承担超过50%金属矿石运输，水运承担约18%。制造业及零售部门，运输成本分别占批发零售产值和制造业产值的9%和3.6%，集装箱是最主要的运输形态，且多式联运比例较高。

（四）存在的主要问题

当前美国货运系统面临的挑战主要包括安全风险、交通拥堵和基础设施老化，并受制度、资金和监管规定等制约。安全风险方面，2017年有5340人死于货运相关交通事故。其中，公路造成4761人死亡、约10.2万人受伤，占所有公路交通死亡人数12.8%。交通拥堵方面，2018年交通拥堵约给公路货运业造成745亿美元的损失，相当于42.5万名卡车司机全年的劳动产出，预计随着城市人口和电子商务快速增长，货运拥堵状况还会加剧。基础设施方面，按照联邦公路局评价标准，有46163座桥梁状况较差，另有约6.2万座桥梁需采取限载措施。同期用于货运基础设施上的资金也一直不足，在考虑通胀情况下甚至有所下降。

二、《规划》目标及任务

美国综合货运系统发展愿景为通过安全可靠的供应链体系，高效无缝地链接国内外市场上生产商、托运人和消费者，加强美国经济竞争力。为实现愿景，政府重点工作主要围绕安全可靠、基础设施、科技创新等三方面展开。

（一）联邦政府作用

州际、国际贸易对推动美国经济增长至关重要，推动货物安全、高效、可靠运输是联邦政府的主要责任。《规划》明确美国运输部主要发挥以下四方面作用，一是在满足安全和环保要求前提下，简化或取消抑制供应链效率提升、制约创新活力释放、增加托运人或消费者成本的不必要的规章制度;二是简化州际政策法规，加强跨部门、跨司法管辖区域和跨方式统筹协调，促进各方式互联互通和有效投资，打通“最后一公里”;三是提供有针对性的联邦层面资源和财政援助，支持具有重大国民经济效益的货运项目;四是开展货运数据采集和研究分析的投资，以提高各州和其他地方机构评估解决货运难题的能力。

（二）安全可靠方面

安全是美国运输部的首要战略目标，《规划》确定货运安全性目标为提高国家货运系统的安全性和恢复力，力求保护货运系统免受自然和人为灾害影响，并加快反应速度，以迅速恢复人员、货物和服务的安全流动。为实现这一目标，美国运输部将致力于支持合作伙伴和利益相关者参与提高货运流动性、农村安全、安全驾驶行为、灾后社区恢复和效率提升创新等方面行动，具体行动包括：支持自动化、连通性和安全相关技术的研发应用，推动当前安全性监督和安保程序现代化改造，采取措施减少疲劳和人为错误对货运安全的影响，减少客货运之间冲突，提高货运系统的弹性和恢复速度等。

（三）基础设施方面

基础设施是货运系统运行基础，《规划》确定货运基础设施目标为对货运基础设施和运营进行现代化改造，以发展经济、提高竞争力并改善生活质量。为实现这一目标，需要有针对性的设施投资，以提高货运系统的效率和各方式之间连通性，促进投资与日益增长的货运需求同步，打通货运系统瓶颈，满足基础设施维修和现代化需求，降低物流成本，提升经济竞争力。具体任务包括：为货运能力提升的针对性投资提供资金;综合运输规划中增加对货运的考虑;优先考虑有利于多式联运的项目，提高“最初和最后一公里”和主要贸易口岸货运量;实施先进的货运系统管理和运营实践;促进城乡社区就业增长和增强经济竞争力;减少货运系统对社区的影响。

（四）科技创新方面

创新是任何行业领域发展的不竭动力，《规划》确定货运创新目标为通过支持数据、技术和劳动力能力提升为长远发展奠定基础，促进货运全系统性能提升。为推动技术和商业创新应用，美国运输部将聚焦于新技术、数据分析工具等应用推广，强化创新型货运技术研发应用的推动者角色，提高货物运输效率和安全性。具体的任务包括：支持自动化和车联网技术开发应用，支持无人机系统技术安全部署，精简或取消部分不适用法规，完善货运数据分析、建模以及分析模型工具，增强劳动力专业能力，投资于货运领域研究工作，制定针对货运领域创新的监管框架。

三、对提升我国货运行业治理能力的启示

中美两国国土空间开发格局和资源产业布局有相似之处，美国货运现状数据资料较我国更加详实具体，所反映的方式结构、主要货类和各部门货物流通情况，对于我国分析货运系统现状和趋势具有重要参考意义，所反映的安全、交通拥堵方面问题在我国同样突出。参考美国货运发展愿景和重点任务的制定，对我国加强货运行业治理具有借鉴意义。

（一）提高货运行业认知能力和治理站位

《规划》对美国货运现状理解认识具有明显从宏观经济战略高度和全社会开阔视角分析的特点，政府掌握有能源、工业原材料、粮食、汽车工业品等货物流量流向和具体通道承运数据，而且分析了农业、能源、自然资源和制造业四大部门货物流通情况。这些数据情况是分析货运与经济运行衔接、推动综合运输更好发挥对宏观经济支撑作用的基础。《规划》在对货运功能和面临形势分析时，始终将货运与人口、经济增长、就业及劳动力、科技应用、供应链系统、城乡空间布局紧密关联，确定的发展愿景较之我国提出的“绿色、安全、高效、智能”的行业视角要更为宏观。因此，建议借鉴美国相关商流调查做法，由国家统计部门每5年左右组织一次商流调查，真正把交通、物流、产业之间关系摸清楚，为做好交通运输与国民经济衔接、编制相关发展规划、保障产业链供应链安全稳定提供更有力的决策支撑。

（二）将交通安全可靠纳入国家安全战略

《规划》明确安全是美国运输部的首要战略目标，确保拥有世界上最安全、最高效和最现代化交通系统是美国运输部的使命，安全可靠的供应链体系是美国货运系统发展愿景，可见美国对货运系统安全可靠性的超常规重视。而我国交通发展的巨大成就还突出体现在基础设施和运输能力的跃升，交通发展安全和效率失衡问题较突出，重大交通事故依然频发，每年道路交通事故死亡人数超过5万，因交通致残的人口基数庞大，成为了国家发展的重大损失和负担，新冠肺炎疫情期间，物资保供问题也反映出我国货运可靠性的不足。因此，建议“十四五”时期把交通运输安全可靠置于前所未有的高度来考虑，将交通安全可靠性列为国家安全战略的重要组成部分，将交通事故指标纳入人民对美好生活向往满足程度的考核评价范围，将交通安全水平和快速反应恢复能力作为相关部门工作绩效的重点。

（三）在交通科技研发应用方面积极作为

《规划》提出美国运输部将投资于货运数据分析、模型研发应用等，以提高各州及地方机构评估和解决货运问题的能力，将会聚焦于新兴技术、数据分析工具的应用推广，发挥创新型货运技术应用的推动者角色，明显较此前美国国家交通战略（或白皮书）更加重视科技创新工作。在我国，科技创新一直是综合交通规劃重要组成部分，但是在如何推动科技引入上却缺少针对性强的操作措施，行业监管职能强于行业推动作用。新一轮的科技革命和产业变革方兴未艾，“十四五”时期可能成为新技术在交通领域应用的井喷阶段，甚至颠覆行业内部分既有模式形态。因此，建议“十四五”时期应突出重视利用新技术为货运发展赋能，主动推动新兴技术研发试点和推广应用，提早介入、争取工作主动性，做好新兴技术可能导致颠覆性变革情况下的政策预案。

（作者单位：国家发改委运输所）