试论党内法规与国家法律的衔接与协调

王晓星

中共南阳市委党校法律教研室，河南 南阳 473000

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，《决定》要求“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，党的十九大报告进一步强调要实现“依法治国和依规治党有机统一”。在“四个全面”战略布局背景下，如何实现好既依规治党又依法治国，这就将衔接与协调好党内法规和国家法律的关系问题推向了理论与实务界。

一、党内法规和国家法律的关系

要处理好党内法规和国家法律的衔接与协调问题，首先就要厘清两者之间的关系，这是处理好二者衔接与协调问题的逻辑起点。

（一）二者的联系

首先，从广义的法的概念来看，党内法规也是法，是一种具有约束力的能够调整社会关系的规范，当然，与狭义的法概念不同，党内法规在性质上属于一种软法。但这并不妨碍其作为广义上的法而具有一般规范的规范属性。党内法规与国家法律在规范属性上是一致的。

两者本质的一致性。国家法律是中国共产党领导人民制定的，代表着全体人民的根本利益，是人民意志和党的意志的高度统一。中国共产党作为代表最广大人民根本利益的执政党，其领导创立的党内法规自然也是最广大人民根本意志的真实反映。所以，从本质上来说，二者具有一致性。

党内法规与国家法律统一于中国特色社会主义法治体系。国家法律调整国家事务，党内法规主要调整党内事务，国家法律作为“硬法”在加强对权力运行的监督制约上依靠国家强制力来保证实施，党内法规作为“软法”在规范党组织和党员的活动上更多依靠党员的自觉遵守和党内惩戒。在应然状态下，党内法规与国家法律应该是协调衔接的理想状态，各自在不同的调整领域发挥规范作用，功能互补，相互配合，统一于中国特色社会主义法治体系，共同实现“将权力关进制度的笼子”的规范目标。

（二）二者的区别

制定主体不同。根据《中国共产党党内法规制定条例》第3条的规定，党内法规的制定主体包括党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委。国家法律的制定主体是享有立法权的国家机关。根据《宪法》和《立法法》的规定，享有立法权的国家机关包括全国人大及其常委会、省级人大及其常委会、设区的市的人大及其常委会、国务院及其各部委、省级人民政府、设区的市的人民政府以及法律授权的立法主体。

调整对象和范围不同。党内法规主要调整党内事务，其对象范围原则上应限于各级党组织和全体党员，不应外溢。国家法律调整国家事务，其对象范围及于全体公民，范围比党内法规更广泛，具有普遍性。

保障实施的方式不同。党内法规的实施主要依靠全体党员和各级党组织的自觉认同，同时有党纪惩处作为党内强制力来进行保障。这种以党纪为依托的实施保障，强制性较弱。而国家法规的实施以国家强制力为依托，实施起来具有较高的强制性。

二、党内法规与国家法律衔接协调的必要性

（一）坚持全面从严治党的需要

在我国新型政党制度的前提下，办好中国的事情，关键在党。只有不断加强和改进党的领导，坚持全面从严治党，才能为党依法执政和治国理政提供保障。而加强全面从严治党正是依靠党内法规有效调整和规范党内关系来实现这一重要目标的。因此完善的党内法规体系就是全面从严治党的基础和前提。一个真正完善的党内法规体系必须是与国家法律相衔接和互相协调的体系。因为如果党内法规与国家法律不衔接或者协调，即二者之间出现矛盾冲突或者空档，那么党组织和党员在面对党内法规和国家法律时就可能出现无所适从的情况，守法还是守纪之间会出现一定的混乱。因此，要实现全面从严治党就务必要处理好这二者的衔接和协调。

（二）统筹推进中国特色社会主义法治建设的要求

中国共产党是全面推进依法治国的根本领导力量，依规治党是全面依法治国的必然要求，是实现全面依法治国的重要保障。要实现全面推进依法治国的总目标，需要国家层面上国家法治和党的层面上党内法治的共同实现，两者缺一不可。因此，从规范层面出发，这就需要我们务必要沟通好党内法规与国家法律的关系，理顺矛盾冲突，填补好“沟壑”，使党内法规和国家法律之间相互衔接和协调，形成制度合力，将中国特色社会主义法治建设同向推进。

三、衔接与协调党内法规和国家法律的对策措施

（一）坚持和确保党内法规的自体协调性

要实现党内法规与国家法律的协调和衔接，首先就要保障党内法规体系的自体协调性。因为如果党内法规内部的法规效力层级不明晰甚至是混乱矛盾的状态，则实现其与国家法律的衔接和协调就失去了前提和基础。所以从顶层设计上构建和实践中确保党内法规体系的自体协调性，有利于确保国家法律优先原则的落实，同时有利于减少党内法规与国家法律之间的“摩擦”，从而实现党内法规与国家法律相互协调衔接、相互促进的理想状态。党内法规体系的自体协调性，要求建立一个内部科学统一、效力等级关系明晰、协调一致的“金字塔型”党内法规体系并且在“立法”中严格遵守。新修订的《中国共产党党内法规制定条例》第31条初步构建了这一金字塔型体系，确立了党内法规的四层效力层级。笔者认为，应当像国家法律那样在文本中进一步明确“下位法服从上位法”的基本原则来保障这种自体协调性。同时党内法规的制定机关也应当严格遵照这一效力等级规定，及时处理各层级党内法规之间可能出现的不一致，以严格确保内部真正的协调性。

（二）进一步厘清党内法规与国家法律的边界

“纪法分开”是今后党内法规制定应当遵循的一个基本原则。“纪法分开”要求党内法规与国家法律既不重复也不冲突，这将大大减少二者之间的不衔接或不协调。为此，我们要进一步厘定党内法规和国家法律的规制边界，明晰二者的调整范围和界限。党内法规以调整党内事务为限，国家法律以调整国家事务为边界。如前所述，党内法规与国家法律既不重复也不冲突，要求党内法规和国家法律各自恪守自己的调整范围边界，分别维护党内秩序和社会秩序，克制跨越边界进行调整的行为，特别是要防止党内法规的“外溢”现象。比如像当前和过去一个时期内党政联合发文的现象并不少见，实际上这种形式并不利于真正树立法治权威，也不符合依法执政的根本理念。党内法规单纯规范党内关系，超出这一范围的党外事务就应由法律去调整，党内法规不应再做规定。

（三）构建衔接协调的联动机制

在党内法规的制定上，应当建立有关机关与国家立法部门之间的联动机制。这种联动，应当涵盖党内法规的规划、起草、审批与审查备案全过程。在规划阶段，联动机制可以沟通党内法规制定机关与立法部门的立法规划，明确各自的调整对象和范围，确保立法规划与国家法律体系的大方向目标相一致，相辅相成，紧密配合、互相衔接，避免重复或交叉立法。在党内法规的起草阶段，联动机制应是一种常态性的沟通交流工作体制，以减少法规竞合等冲突矛盾的发生。在党内法规的审批与审查备案阶段，《中国共产党党内法规制定条例》与《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》已分别就党内法规草案的审批机制与党内法规的备案机制进行了规定，审批主体和备案主体应充分利用好现行机制，严把审批关和备案关，从事前审批和事后备案两个环节，抓住要害，充分与国家立法机关沟通联动，确保党内法规的合法性问题不出错。同时审批和备案这两个环节之间也应构建好联动，从事前、事后两个环节消弭可能出现的不协调、不衔接情况。

（四）加强党内法规的清理工作

要实现党内法规与国家法律的衔接与协调，加强党内法规的定期清理工作必不可少。目前党内法规的数量庞大，纷繁复杂。随着全面从严治党的日益推进，今后对于党员的约束一定会进一步加强。这时候建立起党内法规清理的常态机制，及时清理、废止和修订与国家法律间不相协调的党内法规就显得尤为重要了。党内法规的清理制度与审批、备案审查、衔接协调的联动机制等制度共同发挥作用，共同确保党内法规与国家法律的协调与衔接实现。