宪法视域下的财政预算制度

李 嫘

吉首大学 法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000

一、研究的缘起

从改革开放到伟大复兴，坚韧智慧的中华民族在实现自己理想的道路上阔步发展，近年来我国企业经营活力增强，经济收入不断增长，人们消费能力显著提高，第三产业整体发展向好，产业结构升级调整，居民幸福指数提高，财政税收收入稳步增加。公共资源的有效合理配置，需要公共财政的高效合法的利用，如何发挥公共财政资金的阳光配置作用，“生产主工厂”的政府担负着重要的职能责任，将合理、合法、高效的阳光洒满每一寸合法空间。预算权力的支配和预算制度的完善则是“生产主车间”。政府在整个过程中需要发挥的职能作用越来越大。

贯彻党的十八大的精神，加快推进国家改革发展现代化进程以及明晰财政预算权责是国家治理体制的当务之举。新《预算法》自2015年1月1日起颁布，它的施行标志着公共财政制度法治化水平的实质进步，现代化的财政管理体系逐步开始形成。预算制度设计是国家财政治理现代化中的重要环节，它关乎财政制度的整体管理水平和实施配置制度的有效性，预算权力能否将政府资金有效分配、管理和筹集，是检验的核心标准。“每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底都是财政问题。”①在现代法治国家，脱离宪法的原则和基础作用来谈论国家治理体系建设，有如无本之木，无源之水。

在实践中，财政管理体系也会出现偏离或阻碍法治治理现代化轨道的状况，预算管理制度不能有效充分落实；预算监督制度不完善；政府信息公开不透明；违法预算行为追责追查不彻底；审计机关权利弱化等诸多现实问题。预算行政主体、立法监督主体，中央和地方关系，在事权之间各自发挥主体作用，平衡有效各司其职，才能使预算制度在国家管理、行政执行等环节有效、合理、公正、尽职地配置利用国家财政资源。“政府是为了保障权利而设置的。”②通过《宪法》预算权配置制度的完善，发挥宪法的权威性基础指导作用，使《组织法》、《预算法》等法律监督制约有序、体系完善、科学跟进。

二、预算制度的相关理论概述

财政权也称为预算权，它是立法机关的一项重要权能，财政权的核心是预算制度。预算权相对于财政权，从字面含义上体现出更多的程序性和监督色彩，需要更多法律框架下的指引和法治完善。

预算制度的主体在国际社会通常以宪法或者宪法指引的下位法来明确规定其权力义务，并且通过预算监督机关等相关职能规范界定配套的预算管理体系。从主体上看，预算行为主体从事预算活动，都是为了合理支配财务收入，使经济收入利益最大化，收支平衡、高效应用。国家预算需要监督，不能由支配和管理的一方单独掌控；同时财政资金的使用也要合法有依据，根据实际公共需要调配公共资金，支配公共资源。作为预算行政主体的公权力，其任意性是予以法治化排除的。

从主体目的上来看，财政预算行政主体的主要职能是调配管理国家财政资源，为实现公民的公共需要，满足社会公共需要，实现保障公民权利、社会权利和国家权利的利益最大化的任务。其二，预算执行主体受到法定的程序监督，预算的决策和执行要在法律规定的限制范围内行使。其三，预算主体是国家赋予的行政权利，其合法行政权力和合法行政行为均应纳入国家法律体系的保护范围，任何个人和组织都不能干预财政预算主体的正常预算行政行为。

收入和支出是国家预算的两大核心事项，对于预算权来讲收入的数额和支出的范围都是需要关注和研究的对象。我国与英国、美国等国家相比较来看，就存在着明显的不同。各国无论对财政预算规定存在的差异有多少，相同的之处都是对财政收入作出了明文规定，规定其职能范围和征收的权限。对于预算内和预算外两种方向的财政收支，不言而喻，预算外的收入是财政预算和监管体系应是关注和完善的重点，这是由预算外收入的特点和来源所决定的，灵活、易变、外向等条件决定它不像预算内收入支那样易于管理和掌控。

三、预算权力法治化分析

财政预算从行动程序上来讲，预算执行权和监督权是重要的两个环节，它们的落实执行情况关系到整个财政预算权的法治化质量。预算决策权和预算执行权的职能权利分工，也是民主化法治化的重要标志。财政资金在具体的操作环节是否存在浪费和出现使用资金不当的情况，如果执行权和监督权由某一机构统一完成，那么是否存在监管缺失？财政预算的法治化势在必行，其中这种监督权和执行权的有序分离在程序上也是一种法治化。预算权力法治化的主要环节在于预算监督程序能否被真正贯彻实行，目前财政监督的形式主要有人大监督、审计监督等形式。预算程序的法治化进程需要在立法上加强对主体责任的细则划分、责任承当的追责机制、监督主体的多样性、监督权力的权威性的等方面进一步完善。

财产权是公民生存发展的重要人权之一，是国家公民劳动创造的动力之源；是检验辛苦成果的衡量工具；同时也是个人社会价值的体现因素。“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保护他们的财产。”③集中财力、物力、完善财政体系，丰富公共资源，高效合理配置，使得公民的个人权利能够在安全保障的社会氛围中拥有更广阔的发展空间，实现国家财政资源“取之于民，用之于民”。在不断的发展探索的实践中，世界各国对私人财产与国家权利之间通过制定各种制度完善平衡双方的利益。通过选举产生组成政府，由政府行政管理分配国家财政；接受预算审批和监督约束；由立法机关对其程序、职责、形式等方面制定相关的预算监管规范，保障其法治化、民主化稳定运转。

四、预算制度的有效运行和程序监督：我国宪法制度建设的又一新里程

权力的规范执行和合理行使，也需要另一种权力因素的介入与之抗衡，在对立和制约之间寻求一种平衡之术，使得两者权力之间在矛盾斗争中相互依靠，相互贯通，互促发展。预算行政权力的合法执行需要宪法及其相关法律法规的规范制约，让财政预算的执行权在监督制度下看到每一寸阳光的微笑。通过法治化的规制约束，使预算在权力空间里既能游刃有余且能合规守法。预算制度的行动的执行和程序的完善值得探讨和研究，有效运行和程序监督是我国宪法制度建设的又一新里程。

自市场经济体制确立以来，明确了经济指引方向，使改革不断深化。深化改革发展的过程中，社会诸多方面存在着一些需要不断完善和填补不足的地方，在财政预算制度方面也存在着同样有待深化改革、提高治理能力的方面。财政预算制度完善之路的首要任务应是针对问题和不足，制定具体、明确、有针对性、可贯彻的引领作用的法规体系，依据现实状况需要不断推进预算制度的科学化、法治化。

预算监督机关对预算行政行为进行全面的监督审查是公民民主权利的表现、宪法精神的体现、预算制度发展趋势的必然。完善预算监督体制建设才能加强预算监督权的职能功用；排除财政预算监督制度过程中干扰权力的不利制约因素，增强预算监督过程法定的权威性。建立现代公共财政制度、提高我国预算管理的法治化水平。程序科学地推进预算权，既是经济法和财税研究的重要课题，同时也是宪法应当关注的制度建设课题。

注释：

①丹尼尔贝尔.资本主义文化矛盾［M］.赵一凡，蒲隆，任晓晋，译.上海：三联书店，1992：287，73.

②［英］雪莱.雪莱政治论文选［M］.杨熙龄，译.北京：商务印书馆，1982.65.

③［英］洛克.政府论（下）［M］.北京：商务印书馆，1964.77.