论我国政府信息公开制度

余永昌

吉首大学法学与公共管理学院，湖南 湘西 416000

一、政府信息公开制度的相关概述

（一）含义

政府主动公开信息是现代政府的一项基本义务；在论述政府信息公开制度的含义前，我们有必要先了解一下政府信息的概念，政府信息指的是政府在履职的过程中知悉的，并通过相关载体保留下来的信息。由此可知，政府信息公开制度，指的是政府在履职的过程中获悉的信息除了与国家秘密有关外，对于其余信息均应主动向公众公布的制度。政府信息公开制度包含两方面的问题，一是政府信息是如何公开的，二是如何保证政府信息公开切实落实，后者包含政府公开的范围要求、公开方式和程序等内容。

（二）法律特征

1.权利性

这里的权利性不是指政府享有的权利，而是指公民的宪法权利，政府公开的信息应当紧紧围绕公众的需求，因此，公众需要怎样的信息，行政机关就应当提供相对应的信息，因为只有这样做，公众的法定权利才能真正得到充分的实现。

2.例外性

政府在履行职责的过程制作和掌握的信息公开是常态，但也存在政府信息不向社会公众公开的部分，我们称之为政府信息公开的例外情形。它包含两部分内容：

（1）绝对不公开的信息，因为该信息与国家秘密有关。政府了解的很多信息内容是涉密的，考虑到信息一旦公开，必将危害国家的安全，故世界各国对于涉及国家秘密的信息不公开是普遍的做法。我国也不例外，当政府准备公开的信息关系到国家安全时，其公开就会受到禁止，这主要是基于《保密法》的相关禁止性规定。

（2）相对不可公开的信息，因为该信息是与商事主体的秘密和个人秘密有关的，故该信息属于相对不公开的部分；商事主体的秘密是商事主体开展经营和保持市场竞争力的利器，一旦公开将会严重影响商事主体的生存，甚至会影响一个国家的正常市场经济的运转；而个人秘密则涉及公民的隐私权，该权利专属个人，与他人无关。因此，该部分信息没有公开的必要。但是《政府信息公开条例》也规定，政府信息在两种情况下可以公开，一是当事人自愿公开的，这是基于国家尊重个人的自由处分原则；二是政府认为此信息不公开的话将会给公共利益造成难以弥补的损害，这主要是基于我国提倡的利益价值观即公共利益高于个人利益的考量。

3.载体性

政府信息是由一系列符合构成，要想让公民知悉，它得借助一定的载体才能表现出来。比如，政府经常通过政府公报、报纸等载体来公开政府已获悉的信息。因此，政府公开一获悉的信息离不开特定的工具即载体，一旦缺乏载体的依托，政府已获悉的信息便不能达到向社会公众公开的效果。当然，政府公开信息可以采用的载体有很多，既可以用传统纸质载体，也可以用现代电子数据的载体；而且随着我国的互联网的科技迅猛发展，现今政府公开信息的载体多运用政府官方网站以及政府发布会的形式对相关信息进行主动公开。

（三）政府信息公开的类别

1.依职权公开

依职权公开是指政府无需他人申请，主动将信息公之于众；行政机关主动公开信息的法律依据主要是基于行政法的基本原则即程序正当原则以及《政府信息公开条例》第六条的规定，政府在履职过程中获悉的信息应当及时、准确地向公众公开。从规定中我们可知，政府信息公开的主要遵循以下两个原则：一是谁做的谁公开，即政府制作的信息，如政府公报，公开的责任由制作者承担；二是谁保存谁公开，即政府在行使职权的过程中从公民、法人等手中获取的信息，如工商局从企业申请工商登记中获取的发起人信息，股东信息，企业名称，企业经营范围，企业注册资本等信息，该信息则由保存机关负责公开。

2.依申请公开

社会公众享有根据自身的需要依法向行政机关申请政府公开已经掌握的信息权利，并且申请一般的政府信息公开无需提供证明书或身份证，这便是依申请公开。经典案例为：2014年底，国际原油市场持续低迷，油价下跌，财政部采用通知的形式，多次上调成品油消费税，某大学教授基于研究的需要向财政部申请公开上调税率的依据。由此可见：政府除了主动公开信息外，还可以依据公众的申请来公开相对应的信息。另外，申请的形式是多样的，口头或书面申请均可，书面形式申请是主要的，其中书面申请的内容应包含三个部分：一是申请人的个人信息包括姓名等，二是需要行政机关公开的具体事项，三是请求行政机关以什么载体的形式来提供政府信息。

（四）政府信息公开的理论基础-知情权理论

知情权的含义指公众对相关信息享有了解的权利，至于获取信息的途径不限于官方，这里是从广义的角度诠释知情权的概念。从知情权的历史演变来说，其最早出现在英国自由主义时期，思想家洛克在论述国家应当公开的理论中最早提出知情权这一概念；之后，随着启蒙运动的兴起，民主制度得到不断的发展，知情权的内涵和外延也得到不断丰富，并逐渐发展成为国内法和国际法中的一项基本人权，但是知情权是抽象的，其实现需要具体化的制度加以保证，政府信息公开制度正好为公民的知情权实现提供制度保证。

二、我国政府信息公开制度的现状

（一）立法层级低，缺乏完善的法律体系

现行我国关于该制度的规定只有《政府信息公开条例》，该条例是行政法规，对比全国性法律而言，其法律位阶较低，属于下位法；该条例在具体的实施过程中不可避免会与全国人大制定的法律发生冲突，当两者发生冲突时，作为下位法的条例必须无条件地让位于上位法，这就限制了条例的法律效力。由于该条例的局限性，使得政府公开信息制度中关于保护公民知情权等方面的内容缺乏制度保障，这就导致公众参与公共事务管理的途径受限，致使这一信息公开制度长期处于不完善的地步。

（二）无有效的监督制度

《政府信息公开条例》第46-52条中尽管规定了部分监督措施；但是现实中，政府在公开的信息时常常有所保留，政府往往会积极公布正面的信息，对于负面的信息内容则会被隐藏或隐瞒，其目的是维护政府部门的权威形象。此外，政府官员应当改变对待群众的态度，根据最近网上调查发现，部分网友表示自己曾到政府部门咨询申请政府公开事宜，工作人员态度有些蛮横，直接告知申请信息不存在的情况，要求其撤销申请，即便咨询的信息存在，同样会以该信息与国家秘密有关为由告知不能查询。

三、完善我国政府信息公开制度的具体途径

（一）制定《政府信息公开法》

现行的《政府信息公开条例》是法规，立法层级较低，2008年实施以来，只在2019年进行过部分修改，随着我国经济的快速发展，其已然跟不上现代社会的发展脚步；国内许多学者对于制定专门法律的呼声也越来越大。由此，个人认为国家在立法层面应出台《政府信息公开法》来规制该公开制度，在该法中对于不应该公开的信息，可以借鉴外国的先进经验，采用列举法，对哪些信息不公开进行列明，剩余的信息，行政机关均应当主动公之于众，目的是保障公众知情权。同时，我认为目前的公开主体过于狭隘，只限于政府，在今后的立法上可以采取扩大化的方式，将公开主体的范围进一步扩大到事业单位，法院、检察院等司法机关，这有利于体现我国法制统一的理念。

（二）明确政府信息公开的范围

现实中，一些行政机关往往对信息只进行简单公开，对关键信息很少公开。且当公众申请政府公开信息时，政府常常以涉密为由不予公开，这就会限制政府信息的公开范围。基于此，我国应当进一步扩大公开的范围，这与国外对该制度的立法内容是相匹配的，鉴于目前我国已有《保密法》，建议立法者制定专门的法律来明确个人隐私的范围，如制定《个人隐私法》。