我国突发公共事件应急管理现状及对策研究

张宁歌

西北政法大学，陕西 西安 710063

一、我国突发公共事件应急管理现状

（一）我国应急管理体系已初步建成

1.应急预案建设：中国于2006年1月8日发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，成为我国应急预案体系中的总体纲领，主要规定了应急管理的方向和原则。当前中国已经基本形成了以《国家突发公共事件总体应急预案》为总纲领，各级部门和地方政府分别建立相对的突发事件应急预案的应急预案体系。

2.应急管理体制建设：在国家建立统一领导下，应对突发公共事件坚持综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则。我国于2018年3月成立应急管理部，整合优化分散在11个部门的13项应急管理职能和资源，预防和解决重大安全风险，并完善公共安全体系。我国应急管理工作进入了综合应急管理模式。

3.应急管理机制建设：应急机制应当注意应急管理体系建设，首先应该分析判断事件类型和严重程度。党和政府在应对SARS后的相关经验表明，政府机关在突发公共事件中的责任重大，因此他们高度重视问责制，并颁布了相关法律和纪律法规。明确各级政府应对各种突发公共事件的责任，意味着建立了应急管理责任机制。

4.应急管理法制建设：《中华人民共和国突发公共事件应对法》于2007年11月1日正式施行，意味着我国突发公共事件应急管理进入法制建设阶段。此后，我国加快建设突发公共事件应急管理专项法律法规。目前，我国初步形成了以《突发公共事件应对法》为核心，其他专项法律法规为基础的应急管理法律体系。

（二）我国应急管理存在的问题

1.应急预案缺乏操作性

在突发事件应急过程中，缺乏关键性的衔接口，使得应急预案的实用性和可操作性大打折扣。应急预案的实施效用未达到预期，原因有三。一是应急预案的制定没有目的性。相关部门没有对突发公共事件发生的源头以及特点进行归纳总结，并制定出对症下药的可行性方案，使得应急预案操作性不强，无法起到预警的作用。二是缺乏现场模拟应急演习的应急计划。在突发公共事件发生之前，有关部门通常很少进行紧急演习，而在紧急演习中经常遇到的问题并没有针对性的对策。三是政府通常不会印证突发公共事件应急预案是否可行，风险评估体系和能力都比较缺乏，预案达不到其预防的作用。

2.应急协同联动机制不健全

应急管理部的价值在于协调和解决系统风险的能力，因而它的建立不光是整合了应对自然灾害和事故灾害的关键职责，还在于统筹协调各部门。首先，应急管理领域强调责任制，各级应急管理部门，尤其是基层应急管理工作人员感到压力巨大，导致工作以应付为目的。目前应急管理机构只是简单的归类和合并，大部分领导和工作人员还是传统的应急管理理念，把紧急控制和处理作为主要工作，而不关注预防。其次，地方应急管理部门与国家综合性消防救援队互不隶属，且没有自己的应急救援队伍，社会救援力量也比较分散。

3.应急管理机制不完善

目前，我国的突发公共事件应急管理机制仍然难以应对日益复杂的突发公共事件，主要表现在：一是预警机制缺乏专业技术支持，事件预测准确率仍然很低；二是应急管理决策部门协调能力不足，同时缺乏专业应急管理能力和统筹调度能力。三是无法充分动员社会救助力量，由于无具体的制度规定，在实践过程中难以达到最佳效能。

4.应急管理法制建设滞后

首先，作为我国第一部应急管理法律，《中华人民共和国突发事件应对法》原则上规定了协调联动，在国家层面，多区域、多部门、多机构、多主体层面的应急协调缺乏规范性文件或标准，其他应急管理法规大多是各部门针对具体灾害从各自的角度制定的，存在如多主体管理、职责重叠等问题。其次，具体细化突发公共事件应急管理各个阶段的法律法规空缺，在实际操作中，往往临时出台针对该次突发事件的法规，无法达到规范化的要求。

二、提升我国突发公共事件应急管理能力的对策

（一）加强应急准备工作

一是建立应急演练机制。加强各类突发事件演练。针对局部地区灾害频发，应加大应急演练力度和频率。此外，应当将所有参与应急管理工作的人员全部纳入培训人员范围中。二是建立应急预报预警系统。各专项应急指挥机构负责预测预警工作的组织和管理，关键是信息平台和信息系统，包括信息监测程序的确定、信息源分析的建立、日常数据监测、风险评估和分类体系。收集可能产生重大影响的国内外信息，按照早发现、早报告、早预警、早处置的原则，及时向各专项应急指挥机构报告，明确预警渠道和实施监控。根据可能发生的突发事件的严重程度和紧急程度确定预警级别，制定分级管理方法。

（二）完善应急管理部的综合协调能力

一是构建培训演练体系。首先要及时向全社会发布应急预案，为应急信息的发布提供平台。应当加大对社会公众防灾减灾能力的培训宣传，增强抗灾能力。其次制定定期演练制度，充分发挥社会力量的作用，对社会力量进行应急反应和运行管理方面的培训，对合格人员颁发专业证书。二是完善应急决策体系。应当以地方政府为决策主体的问责制，相关部门和区域协调配合，不断提升政府在应急管理中的综合协调能力，充分吸收专家和专业人员的意见，加强决策的科学性。决策指挥系统中各部门的层级高于其他部门，以保证指挥的权威性和统一性。最后，决策系统应当充分利用现代科学技术，加强决策的科学性，努力搭建信息平台，快速高效获取数据，提高决策指挥能力。

（三）健全统一的应急物资保障体系

一是加快建立一支应急队伍。应该遵循专业化结合社会化的原则：在专业人才的领导下运用专业知识，同时动员全社会解决危机和以需要为导向的原则：专业队伍的规模不仅要考虑政府的实际情况，而且要满足地方应急类型的需要。二是装备技术保障。引进国外先进技术和地方实际结合创新，研制开发具有地方特色的高技术装备；事发地区与周边地区进行互助合作，吸纳专业应急管理技术人员；建立自上而下的应急指挥网络体系，提高指挥效能和及时发布的有效性。三是加快建立巨灾风险分担机制。基于此模式，由市场分担风险，加强与商业保险的联动合作，加强金融资本市场对风险的承担。

（四）完善应急管理法律制度建设

将《突发事件应对法》改造为“紧急状态法”。它可以覆盖四类突发事件的严重形势，进行精细化和统筹规划。经过全面规划，在对局势造成严重影响的情况下，宣布进入紧急状态。同时，应适当降低门槛。可以将自然灾害和事故灾害这两类高频突发事件应急工作和需要交叉式、综合式的工作，纳入一部综合应急管理法中。自然灾害有其自身的特点和规律，有必要总结自然灾害的共同特点和规律，制定综合性的《自然灾害防治法》，使得自然灾害类的突发事件应急管理形成规范化、法制化，以节约资源，提高效率。在突发公共卫生事件的法律体系中，下一步应当制定《生物安全法》，今后可以在该法中加入核心制度，发挥应急基本法在公共卫生领域的作用。

（五）完善应急事后应对措施

一是完善恢复重建机制。坚持以人为本的原则，注重人民群众的感受度和参与度。坚持因地制宜的原则，灾后重建工作中不仅要从总体上进行宏观规划，而且要紧密结合灾区的实际情况。恢复和重建工作不仅包括恢复经济能力和基础设施，而且还包括防止可能再次发生的灾害以及恢复人民的身心健康。本着及时有效的原则，在突发事件得到稳定的控制后就要迅速开展恢复重建工作。在恢复重建过程中，要发挥政府的主导作用，充分发挥社会多种救援力量。第二，完善问责机制。建立绩效考核体系，使各级政府部门不仅注重资金投入，更注重管理质量和效率等服务体系，同时注重产出和效率。