论高等院校的惩戒权问题及其完善

2020-11-30黄晨东

法制博览 2020年21期

关键词：行使救济惩戒

黄晨东

广东海洋大学法政学院，广东湛江 524000

由于目前我国法律中没有明确提出“惩戒权”这一概念，故造成高等院校惩戒权在实际运用中常常遇到很多问题。因此，如何在立法上规制高等院校行使惩戒权，成为当前立法和司法实践的法律问题。

一、高等院校惩戒权概述

（一）高等院校惩戒权的涵义

在目前的高等院校教育立法研究领域，没有法律规定或具体的法言法语来直接表示对大学生的加负和惩罚，而是直接使用了处分或者是管理等其他概念来进行代替，如我们现实中常见的警告、记过、留校察看、开除其学籍等。目前学者们对“惩戒”这一基本概念也没有完全得出统一的解释和结论，因此，尚未明确有一个被广泛接受的“惩戒”的具体定义。本文的观点认为“高等院校惩戒权”的定义是指我国高等院校依据法律法规和其自行制定的校纪校规，为了有效维持高等院校的工作、学习、生活的秩序，对于违反特定法律规定和义务的大学生予以的负担性、惩罚性的规定和措施[1]。

值得注意的是，本文中的惩戒权是被限定了范围的，即高等院校与学生之间的惩戒关系。首先，行使惩戒权的主体是高等院校，即包括全日制大学、学院、职业技术学院等按照《教育法》规定的设置标准和审批程序批准设立的独立法人组织，行使惩戒权的客体是高等院校行使教育管理权范围内的学生；其次，高等院校行使惩戒权的目的是为了教育和管理；再次，高等院校行使惩戒权的前提只能是其学生不遵守、违反学生义务或者未符合既定标准；最后，高等院校惩戒权是一种单方性行为，即高等院校根据法律赋予其的权利单方决定对学生实施惩罚的行为。

（二）高等院校惩戒权的法律性质

1.高等院校的法律地位

在讨论高等院校惩戒权的法律性质之前，应对惩戒权的行使主体——高等院校的法律主体地位进行剖析，从而确定其行为的性质。

首先，高等院校在我国民法领域基本上属于非营利性的法人。其本身具有以下的特征：第一，高等院校事实上是事业单位，这个观点毋庸置疑；第二，高等院校应该是一个实际上具有平等的交易活动性质的社会组织，比如它可以和校内的经营商铺签订合同，与其教学设备的供应商经营签订教学设备买卖合同等；第三，高等院校实际上具有其公益性，不可能存在非法盈利的特殊情况。因此，结合其本身的平等性和实际上的公益性，高等院校应该是事实上的独立的教育主体，具有完整法人资格。

其次，高等院校在某些特定的条件和情况下必须且应当享有惩戒权和具有主体资格。行政主体是指能以自己行政管理主体的名义依法独立享有职权并对外进行管理的组织。它类型主要分为有以下两种：行政机关和依法律法规对外授权的其他行政管理组织。很显然，高等院校因其不是国家行政机构之构成的主体和要素，所以它不是国家行政机关，而是依国家法律法规在某些特定方面对外授予其合法权力的行政管理组织。本文所要探讨的惩戒权对象应该是所有高等院校行使的惩戒权，该权的主体和行使者应该是高等院校，排除了政府的介入这一情况。结合笔者上文的观点所述，高等院校行政惩戒权的主体性质应该属于行政法范畴。

2.公权力

首先，从高等院校法律的规定和政府授权教育行政部门的职责角度看，高等院校的学生惩戒权来自于政府的规定和授权，高等院校对依法行使的惩戒权力在性质上实际是教育行政管理机关在高等教育工作中的一种权力转移，因而高等院校具有一定的公权力。其次，高等院校和学生在其地位上也是不平等的，如高等院校依法管理、引导、规范着高等院校大学生的日常生活和其学习，高等院校是高等院校惩戒行为的直接发出者，而高等院校的大学生只能在本质上是惩戒行为的接受者。再次，高等院校对于惩戒权的依法行使只能是其法律单方面的意思表示，具有强制性、单方性等特征，因而一般认为高等院校惩戒权性质属于高等院校公权力的范畴[2]。

二、当前高等院校惩戒权存在的主要问题

（一）目前我国相关法律知识体系不健全完善、规范笼统，可操作性差

立法是依法、守法、遵法的基本前提和重要标准，而高等院校惩戒权规制的首要问题是教育部和相关的高等教育法律法规不完善，即高等教育的法律体系仍然存在着较大的瑕疵和效力不足。

在对法律的规制和惩戒内容的适用方面，我国关于对学生惩戒权的相关法律法规规定过于概括、模糊。高等院校实施学生惩戒的内容和依据是根据立法部门和国家教育部门制定的上位法律，因上位法往往规定较为笼统，因而各级政府和高等院校在制定和实施对学生的惩戒时往往生搬硬套地规定和引用相关法律，造成了高等院校与大学生间矛盾冲突不断。矛盾具体表现为以下两个主要方面：其一，何时适用手段实施惩戒处罚行为的规定和表述过于概括或含糊。其二，适用何种手段实施惩戒处罚行为的规定和表述过于概括或含糊。如高等院校的校纪校规中大量地规定了“按规定”、“视情节”等这样模糊、笼统的主观规定和表示，缺乏具体的惩戒处罚细则和标准，极易损害学生的合法权益。

（二）惩戒行为缺乏正当程序

在《普通高等学校学生管理规定》中，虽明确规定了惩戒的程序，但从近些年高校与学生的诉讼来看，高等院校在行使惩戒权时缺乏正当的程序。主要体现在两个方面：一是高等院校在制定其校规校纪时，往往采用的制定模式是“立—发布”二元模式，缺乏相应的民主性即征求相关利益者建议的环节，造成很多学生不知道该规定的存在。二是高等院校在行使惩戒权的依据和理由不充分。根据行政法正当程序的原则，被处罚的学生有权知道学校处罚的依据和理由。然而，许多学校做出的处罚决定往往是“一纸空文”，没有调查的事实、理由和依据，使学生被迫接受了处罚并且不给予学生申辩的机会，进而激化了高校和学生之间的矛盾。

（三）救济渠道不通畅

目前，我国高校对师生的合法权利和救济的保障得不到政府和校方的高度重视，学生的诉求不能被有效解决。这种情况具体表现在高校师生权利救济申诉的制度不逐步完善。虽然目前我国《教育法》第42条第4款明确规定了已经接受教育者如不服从政府或学校依法给予的行政处分，可以向学校或者有关教育行政部门依法提出权利救济，对于学校、教师涉嫌侵犯其人身权、财产权等合法权益，可以依法提出权利救济申诉或依法向法院提起诉讼。但在实际的情况下，许多高校大学生的权利救济申诉还没有正式提出，就被高校的强势政治地位或是高校以禁止学位证颁发为由的强力威胁所彻底压倒，大学生的合法利益完全无法在诉讼中得到有效的保护。

三、高等院校惩戒制度的完善

（一）健全和完善有关惩戒法律体系

“法律无明文授权即无行政。”我国高等院校行政惩戒权的具体设立和其行使都必须严格地受到国家相关法律的规制[3]。

首先，作为我国教育上位法的一项基本法律，应明文规定高校行使立法和惩戒权的方式及其主体、权限及其范围、程序等具体内容，使得下位法“于法有据”，高校“于法有用”。就如在关于学籍的管理方面，《教育法》第29条在其法律的层面明确赋予了我国高等院校在学籍登记管理的立法和惩戒实施权，高校对此规定实施的关于高等院校学籍登记管理方面的立法和惩戒实施行为就具有了其法律依据。

其次，从高校有关部门规章的法律授权角度而言，我国现行高校的惩戒权应急管理规章存在法律授权的缺位，规章之间不协调的法律授权问题。高校的规章校规关于惩戒权应急管理的相关规定不够系统规范，具体规章制度落实不到位。切实解决这个法律授权问题需要在《教育法》、《高等教育法》等上位法基础上，配套具体的规章制度，以形成一个上位法为规章制度基础，下位法为配套的完整法律法规制度体系。

最后，高校教育部门作为特殊的教育行政管理主体，在其教育、管理方面应当具有相对的司法自治和管理权，其主管部门应该在上位法的规定范围内可以对其进行合法的规范性文件的审查和制定，在上位法明确规定的范围内可以制定其他相应的文件。高校通过制定的学校理事会章程、自主组织制定的教师和学生违纪惩戒管理条例等校内法律规范，对本校教师和学生的违纪行为、学位的授予和录取条件应当予以规定和细化。总之，教育违纪惩戒权的设立和行使应当受到了法律、部门规章和其他校纪校规的严格保护和约束，高校教育部门不得违反或者脱离校内法律自行采取任何创设教育惩罚权的措施，教育违纪惩戒权的设立和行使应当具有相对的法定性。

（二）惩戒程序正当

程序正义犹如车之两轮，其意义重大。高等院校任何一个惩戒性行为，都应有调查、决定、通知、处理四个环节，高等院校不应该局限于只公布一个决定，而应该着眼于惩戒行为做出的全过程。因此，规范高等院校行使惩戒性行为的程序至关重要。

任何高等院校惩戒性行为的作出，必须要以发现学生不遵守、违反了学生的义务或者未履行符合既定法律和标准的有关事实和理由为其前提。高等院校在惩戒时首先应该对学生的性质、行为、影响等决定性因素开展调查，收集、保护了与惩戒有关的资料和证据；然后，由高校负责组织调查的部门和责任人形成了调查指导意见，必要时向高等院校领导人反映惩戒情况；接着，依据国家有关法律法规及惩戒制度决定高等院校是否对学生予以实施惩戒，如果需及时实施惩戒，应该将惩戒的结果以及事实、理由完整及时通知给惩戒的学生；最后是高等院校听取了学生的申辩及其他建议，必要时应该开展了听证会，及时地调解和协助处理高校可能因惩戒而引发的矛盾和法律纠纷，防止高校和学生矛盾激化或导致事态的扩大。高等院校在行使惩戒权利的整个过程都应及时、公开、透明地向高校全体师生公布惩戒信息，信息公开发布的基本原则、主体、内容、时间、方式、法律责任等各个方面都应有权制定相应的规章制度和法律规定，信息公开也应法制化、规范化、制度化[4]。